Pilav împotriva Bosniei și Herțegovinei

Reclamantul s-a născut în 1964 și locuiește în Srebrenica, un oraș din Republica Srpska (una dintre cele două Entități constitutive ale Bosniei și Herțegovinei). Reclamantul se declară bosniac (unul dintre „populații constituționale” din țară). El participă în mod activ la viața socială și politică a țării. Reclamantul este membru al Partidului pentru Bosnia și Herțegovina (Strinka za BiH; „Partiul BH”) și membru fondator al Clubului Intelectual Srebrenica (Klub Intelektualaca Srebrenice). El a deținut mai multe poziții politice alese și desemnate în Republica Srpska. La momentul depunerii cererii sale la Curte, reclamantul a fost membru al Adunării Naționale a Republicii Srpska. 10. În 2006, în calitate de candidat al Partidului BH, reclamantul și-a prezentat candidatura pentru alegerile din 2006 Președinției Bosniei și Herțegovinei.

11. La 24 iulie 2006, Comisia Electorală Centrală a Bosniei și Herțegovinei („Centralna izborna Komisija Bosne i Hercegovine”; „CEC”) a respins candidatura sa. Acesta a explicat că reclamantul nu a putut fi ales președinției din teritoriul Republicii Srpska, având în vedere faptul că a declarat afiliarea cu bosniaci. În conformitate cu articolul V din Constituție și cu art. 8.1 § 2 din Legea alegerilor din 2001 candidatul prezidențial din acea Entitate trebuie să fie sârb. 12. La 1 august 2006, CEC a respins cererea reclamantului de reexaminare a deciziei respective. 13. La 10 august 2006, Curtea de Bosnia și Herțegovina a respins noul recurs al reclamantului. Acesta a susținut că candidatura reclamantului a fost în contravenție cu Constituția și cu Legea alegerilor din 2001. 14. La 20 septembrie 2006, Partidul BH și reclamantul au depus un recurs constituțional care se bazează pe art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenție.

La 29 septembrie 2006, Curtea Constituțională a Bosniei și Herțegovina a declarat că nu s-a încălcat această dispoziție (decizie nr. AP 2678/06). Partea relevantă a avizului majoritar se citește după cum urmează (traducerea a fost furnizată de Curtea Constituțională): „...De aceea, prevederea articolului 8 din Legea Electorală a Bosnia-Herzegovina, inclusiv articolul V din Constituția Bosnia-Herzegovina, ar trebui privită în funcție de dreptul discrețional al statului de a impune anumite restricții în ceea ce privește exercitarea drepturilor individuale. Aceste restricții sunt justificate de natura specifică a ordinului intern al Bosniei și Herțegovina, care a fost convenit de Hotărârea de la Dayton și al cărui obiectiv final a fost stabilirea păcii și a dialogului între părțile opozite, având în vedere că dispoziția respectivă a fost încorporată intenționat în Constituție, astfel încât membrii Președinției să provină din bosniaci, croați și sârbi.

Nu există nicio dispută că dispoziția articolului V din Constituția Bosnia-Herzegovina, precum și dispoziția articolului 8 din Legea electorală 2001, au un caracter restrictiv în sensul că restricționează drepturile cetățenilor, și anume candidatura bosniacălor și croaților din teritoriul Republicii Srpska și sârbii din teritoriul Federației Bosnia-Herzegovina, pentru a fi membri ai Președinției Bosnia-Herzegovina. Cu toate acestea, scopul acestor dispoziții este de a consolida poziția populațiilor constituționale pentru a se asigura că președinția este compusă din reprezentanți ai acestor trei populații constituționale. Având în vedere situația actuală în Bosnia și Herțegovina, restricția impusă ... este justificat în acest moment, deoarece există o justificare rezonabilă pentru acest raționament.

Prin urmare, având în vedere situația actuală în Bosnia și Herțegovina și natura specifică a ordinului său constituțional, precum și dispozițiile constituționale și statutare actuale, deciziile contestate ale Curții de Bosnia și Herțegovina și ale Comisiei Electorale Centrale nu au încălcat drepturile recurentelor în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 12 la Convenția Europeană și la art. 25 din Pactul Internațional privind Drepturile Civile și Politice, deoarece deciziile menționate mai sus nu sunt arbitrare și se bazează pe lege.

Înseamnă că acestea servesc un obiectiv legitim, că acestea sunt justificate în mod rezonabil și că acestea nu pun o sarcină excesivă asupra recurentelor, având în vedere că restricțiile impuse drepturilor recurentelor sunt proporționale cu obiectivele comunității generale în ceea ce privește păstrarea păcii stabilite, continuarea dialogului și, în consecință, crearea unor condiții pentru modificarea dispozițiilor menționate mai sus a Constituției Bosnia-Herzegovina și alegerilor Act 2001.” Partea relevantă a opiniei consimținătoare a judecătorului Feldman afirmă următoarele: „Sunt de acord că circumstanțele speciale în care a fost redactat Hotărârea de la Dayton și nevoile timpului sunt capabile să furnizeze o justificare rațională și obiectivă a tratamentului care, în mod contrar, arhitecturii neobișnuite în temeiul acordului de Ziu și al Bosniei și Herțegovina.

Cu toate acestea, am un alt motiv pentru a adera la majoritatea Curții Constituționale în acest caz. Până la momentul (dacă ajunge vreodată) când articolul V din Constituția Bosnia-Herzegovina este modificat pentru a elimina tratamentul diferențial al potențialilor candidați pentru președinție, mi se pare că articolul V nu lasă de ales redactoarele legii electorale, ale Comisiei Electorale Centrale și ale instanțelor. Nu este permis, în mod constituțional, ca o lege sau interpretarea sau punerea în aplicare a unei legi să fie direct incompatibilă cu cerințele exprese și fără ambiguitate prevăzute la articolul V din Constituție. Dacă recurentele ar fi reușit în apelul lor, ar fi lăsat articolul V din Constituție fără niciun efect.

Ar fi fost ocioză, redusă la cuvinte goale. În opinia mea, Curtea Constituțională, cerința articolului VI din Constituție de a „strânge această Constituție”, nu poate lua în mod corespunzător o decizie care face o parte importantă a Constituției în întregime ineficace. Accept că există diferite părți ale Constituției par să aibă valori și obiective contradictorii, dar constituțiile nu sunt niciodată în întregime coerente. Ele sunt întotdeauna formate de, și sunt un compromis între valorile și obiectivele contradictorii. Sarcina Curții Constituționale în temeiul articolului VI este de a pune în aplicare Constituția, cu toate incoerențele sale, și de a-l face cât mai eficace posibil în toate circumstanțele.

Din acest motiv, aș fi respins acest recurs ca fiind nefondat chiar dacă aș fi fost de acord cu concluzia majorității Curții Constituționale că există o justificare obiectivă și rațională pentru diferența de tratament. Indiferent dacă este justificată sau nu, diferența este necesară în temeiul articolului V din Constituția Bosnia-Herzegovina. Un tribunal internațional, cum ar fi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, ar putea decide, poate, că dispozițiile constituționale pentru alegerea membrilor Președinției violează drepturile în temeiul Convenției Europene (și nu ar trebui luat nimic de scris aici pentru a sprijini această sugestie în condițiile actuale). Un astfel de tribunal nu are obligația de a susține Constituția.

Curtea Constituțională are o obligație constituțională expresă de a susține Constituția și, în opinia mea, nu are nici o putere de a îndepărta părți ale acesteia sau de a le face ineficace, prin bazarea pe drepturile care decurg dintr-un instrument internațional în preferință cu termenii expresi și fără ambiguitate al Constituției în sine.” Partea relevantă a avizului disidente al judecătorului Grewe, însoțită de judecătorul Palavrić, citește după cum urmează: „...În mod respectuos diferă de concluzia că nu există încălcarea drepturilor recurentei garantate de Convenția Europeană, de Protocolele sale și de acorduri suplimentare privind drepturile omului, din cauza unei „justificații obiective și rezonabile pentru tratament diferențial”…

Consider excluderea candidatului dl. Ilijaz Pilav pe lista candidată a Partidului pentru Președinția Bosniei și Herțegovina, care nu este în conformitate cu art. 1 din Protocolul nr. 12 și cu art. 25 din Pactul Internațional privind Drepturile Civile și Politice, care garantează dreptul egal de a fi alegeți și de a fi aleși fără restricții irezonabile. Spre deosebire de declarațiile majorității (§ 22), mi se pare că situația actuală în Bosnia și Herțegovina nu justifică în acest moment tratamentul diferențial al candidatului recurentei în legătură cu candidatura altor candidați care sunt sârbi și sunt aleși direct din teritoriul Republicii Srpska, nici nu servește un obiectiv legitim, cum ar fi păstrarea păcii, continuarea dialogului sau crearea condițiilor pentru modificarea dispozițiilor Constituției BiH și a Legii electorale.

Deși cred ca judecătorul Feldman în avizul său separat de acord în temeiul acestei decizii că statul BiH nu și-a încheiat încă tranziția, că este încă într-o situație specială care necesită măsuri specifice, consider totuși că arhitectura acordului Dayton evoluează și trebuie să se adapteze la diferitele etape ale evoluției din BiH. Specificitatea constituțională a BiH constă în caracterul multietnic al statului și al instituțiilor publice. Multietnicitatea stabilită de Hotărârea de la Dayton a fost precisă de Curtea Constituțională în cazul U 5/98 (Journal Oficial al BiH, nr. 36/00), subliniind egalitatea tuturor popoarelor constitutive din ambele entități și excluzând în consecință statutul minoritar al oricărei persoane constituinte din orice entitate.

Coerența acestei decizii implică o compoziție multietnică a Președinției fără interferențe teritoriale, deoarece cele trei populații constituitoare sunt exact egale în întregul teritoriu al BiH...Este combinația specială a structurilor etnice și teritoriale care duce la discriminări nejustificate, deoarece interferența teritorială în alegerile prezidențiale rezultă într-o separare etnică materializată prin excluderea dreptului de a sta la alegeri pentru toți sârbii care trăiesc în Federație și pentru toți croații și bosniacii care trăiesc în Republica Srpska. Această combinație este incompatibilă cu obiectivul Hotărâreaui de la Dayton al unui stat multietnic și cu principiul egalității populațiilor constituinte din ambele entități care justifică doar faptul că sârbii trăiesc în Federație și că bosniacii și croații care trăiesc în Republica Srpska nu beneficiază de statutul minorității.

Prin urmare, singurul obiectiv legitim aplicat în situația actuală din BiH constă în excluderea criteriului teritorial în alegerile prezidențiale. Numai o astfel de soluție ar putea fi o justificare rezonabilă a tratamentului diferențial și ar fi în conformitate cu cerințele de la art. 1 din Protocolul nr. 12 că orice drept stabilit de lege este garantat fără discriminare pe nici un motiv și din art. 25 din Pactul internațional privind drepturile civile și politice. În alte condiții, tratamentul diferențial contestat de recurs nu este justificat într-un mod obiectiv sau proporțional. De asemenea, sunt diferit de opinia exprimată de judecătorul Feldman în punctul 4. Într-adevăr, Convenția Europeană și Protocolele sale suplimentare au cel puțin același rang ca Constituția BiH.

Curtea Constituțională a declarat că Constituția Bosnia-Herzegovina a fost adoptată ca anexa 4 la Hotărârea de Pace. Rezultă că nu poate exista un conflict și o posibilitate de litigiu între acordul respectiv și Constituția BiH care formează o unitate juridică. Aceasta implică faptul că Curtea Constituțională acordă aceeași importanță acordului de pace și anexele sale și, prin urmare, că, în caz de conflict de norme, cazul poate fi rezolvat doar printr-o metodă de interpretare sistematică. În plus, dispozițiile articolelor II.2, II.3 și X.2 din Constituție plasează respectarea drepturilor omului și a Convenției Europene printre pilonii de bază a ordinului constituțional din Bosnia și Herțegovina, care au prioritate peste orice altă lege și care nu pot fi restricționate chiar și printr-o revizuire constituțională.

Curtea Constituțională în rolul său de a susține Constituția trebuie să țină seama de toate aceste elemente, precum și de evoluțiile juridice, pentru a garanta drepturile concrete și eficiente. Prin urmare, articolul V.1 trebuie citit în funcție de articolele II și X din Constituție și de art. 1 din Protocolul nr. 12. Curtea Constituțională nu poate, desigur, să înlocuiască sau să modifice actuala Constituție, dar poate solicita Parlamentului să armonize textul cu cerințele obligațiilor internaționale ale BiH.” 15. La 5 iulie 2010, reclamantul și-a prezentat din nou candidatura CEC. La 29 iulie 2010, aceaceasta a fost respinsă din aceleași motive ca anterior.

7. The applicant was born in 1964 and lives in Srebrenica, a town in the Republika Srpska (one of the two constituent Entities of Bosnia and Herzegovina). 8. The applicant declares himself as Bosniac (one of the country’s “constituent peoples”). He actively participates in the social and political life of the country. The applicant is a member of the Party for Bosnia and Herzegovina (Stranka za BiH; “the BH Party”) and a founding member of the Srebrenica Intellectuals’ Club (Klub Intelektualaca Srebrenice). 9. He has held several elected and appointed political positions in the Republika Srpska. At the time of lodging his application to the Court, the applicant was a member of the National Assembly of the Republika Srpska.

10. In 2006, as a candidate of the BH Party, the applicant submitted his candidacy for the 2006 elections to the Presidency of Bosnia and Herzegovina. 11. On 24 July 2006 the Central Election Commission of Bosnia and Herzegovina (“Centralna izborna Komisija Bosne i Hercegovine”; “the CEC”) rejected his candidacy. It explained that the applicant could not be elected to the Presidency from the territory of the Republika Srpska considering that he declared affiliation with Bosniacs. Pursuant to Article V of the Constitution and Article 8.1 § 2 of the Election Act 2001 the presidential candidate from that Entity must be a Serb. 12. On 1 August 2006 the CEC rejected the applicant’s request for the reconsideration of that decision.

13. On 10 August 2006 the Court of Bosnia and Herzegovina rejected the applicant’s further appeal. It held that the applicant’s candidacy was in contravention of the Constitution and the Election Act 2001. 14. On 20 September 2006 the BH Party and the applicant lodged a constitutional appeal relying on Article 1 of Protocol No. 12 to the Convention. On 29 September 2006 the Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina held that there had been no violation of that provision (decision no. AP 2678/06). The relevant part of the majority opinion reads as follows (the translation has been provided by the Constitutional Court): “...Therefore, the provision of Article 8 of the Election Law of Bosnia and Herzegovina, including Article V of the Constitution of Bosnia and Herzegovina, should be viewed in the light of the discretionary right of the State to impose certain restrictions when it comes to the exercise of individual rights.

The said restrictions are justified by the specific nature of the internal order of Bosnia and Herzegovina that was agreed upon by Dayton Agreement and whose ultimate goal was the establishment of peace and dialogue between the opposing parties given that the said provision was intentionally incorporated into the Constitution so that the members of the Presidency come from amongst Bosniaks, Croats and Serbs. There is no dispute that the provision of Article V of the Constitution of Bosnia and Herzegovina, as well as the provision of Article 8 of the Election Act 2001, have a restrictive character in that they restrict the rights of citizens, namely the candidacy of Bosniacs and Croats from the territory of the Republika Srpska and the Serbs from the territory of the Federation of Bosnia and Herzegovina to stand for election as members of the Presidency of Bosnia and Herzegovina.

However, the purpose of those provisions is to strengthen the position of the constituent peoples in order to ensure that the Presidency is composed of the representatives from these three constituent peoples. Taking into account the current situation in Bosnia and Herzegovina, the restriction imposed ... is justified at this moment since there is a reasonable justification for such reasoning. Therefore, given the current situation in Bosnia and Herzegovina and specific nature of its constitutional order as well as the current constitutional and statutory arrangements, the challenged decisions of the Court of Bosnia and Herzegovina and the Central Election Commission did not violate the appellants’ rights under Article 1 of Protocol No. 12 to the European Convention and Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights since the above-mentioned decisions are not arbitrary and are based on law.

It means that they serve a legitimate aim, that they are reasonably justified and that they do not place an excessive burden on the appellants given that the restrictions imposed on the appellants’ rights are proportionate to the objectives of the general community in terms of preservation of the established peace, continuation of dialogue, and consequently the creation of conditions for amending the above-mentioned provisions of the Constitution of Bosnia and Herzegovina and Election Act 2001.” The relevant part of the concurring opinion of Judge Feldman reads as follows: “I agree that the special circumstances in which the Dayton Agreement was drafted and the needs of the time are capable of providing a rational and objective justification for treatment which would otherwise be discriminatory...Like Judge Grewe in her separate dissenting opinions…

I regard the justification as being temporary rather than permanent, but I respectfully differ from Judge Grewe in thinking that the time has not yet arrived when the State will have completed its transition away from the special needs which dictated the unusual architecture of the State under the Dayton Agreement and the Constitution of Bosnia and Herzegovina. However, I have another reason for joining the majority of the Constitutional Court in this case. Until the time (if it ever arrives) when Article V of the Constitution of Bosnia and Herzegovina is amended to remove the differential treatment of potential candidates for the Presidency, it seems to me that Article V leaves the drafters of the Election Law, the Central Election Commission and the courts no choice.

It is not constitutionally permissible for a Law or the interpretation or implementation of a Law to be directly incompatible with the express and unambiguous requirements of Article V of the Constitution. Had the appellants succeeded in their appeal, it would have left Article V of the Constitution with no effect whatever. It would have been otiose, reduced to empty words. In my view, the Constitutional Court, required by Article VI of the Constitution to ‘uphold this Constitution’, cannot properly make a decision which makes an important part of the Constitution wholly ineffective. I accept that there different parts of the Constitution appear to have conflicting values and objectives, but constitutions are never entirely coherent.

They are always shaped by, and are a compromise between, conflicting values and objectives. The task of the Constitutional Court under Article VI is to give effect to the Constitution, with all its inconsistencies, and make it as effective as possible in all the circumstances. For this reason, I would have dismissed this appeal as ill-founded even had I disagreed with the conclusion of the majority of the Constitutional Court that there is an objective and rational justification for the difference of treatment. Whether justified or not, the difference is required by Article V of the Constitution of Bosnia and Herzegovina. An international tribunal such as the European Court of Human Rights might perhaps decide that the constitutional arrangements for electing members of the Presidency violate rights under the European Convention (and nothing I write here should be taken to lend support to that suggestion under present conditions).

Such a tribunal has no duty to uphold the Constitution. The Constitutional Court has an express constitutional obligation to uphold the Constitution, and in my opinion has no power to set aside parts of it, or make them ineffective, by relying on rights arising in an international instrument in preference to the express and unambiguous terms of the Constitution itself.” The relevant part of the dissenting opinion of Judge Grewe, joined by Judge Palavrić, reads as follows: “...I respectfully differ from the conclusion that there is no violation of the appellant’s rights guaranteed by the European Convention, its Protocols and Additional Human Rights Agreements because of an ‘objective and reasonable justification for differential treatment’…

I consider the exclusion of the candidate Mr. Ilijaz Pilav on the Party’s candidate list for the Presidency of Bosnia and Herzegovina inconsistent with Article 1 of Protocol No. 12 and with Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights which guarantees equal right to stand for election and to be elected without unreasonable restrictions. Contrary to the statements of the majority (§ 22), it seems to me that the current situation in Bosnia and Herzegovina does not justify at this moment the differential treatment of the appellant’s candidacy in relation to the candidacy of other candidates who are the Serbs and are directly elected from the territory of the Republika Srpska, nor it serves a legitimate aim, such as preservation of peace, continuation of dialogue or creation of conditions for amending the provisions of the Constitution of BiH and Election Law.

Although I think like judge Feldman in his separate concurring opinion under this decision that the State of BiH has not yet completed its transition, that it is still in a special situation requiring specific measures, I however consider that the Dayton Agreement architecture is evolving and has to adapt to the different stages of evolution in BiH. The constitutional specificity of BiH consists of the multi-ethnic character of State and public institutions. The multi-ethnicity established by the Dayton Agreement has been precised by the Constitutional Court in case U 5/98 (Official Gazette of BiH, No. 36/00), stressing the equality of all constituent peoples in both entities and excluding in consequence the minority status of any constituent people in any entity.

The coherence of this decision implies a multi-ethnic composition of the Presidency without territorial interference since the three constituent peoples are precisely equal in the whole State territory of BiH...It is the particular combination of ethnic and territorial structures which leads to unjustified discriminations since the territorial interference in presidential elections result to an ethnic separation materialized by the exclusion of the right to stand for election for all Serbs living in the Federation and for all Croats and Bosniacs living in Republika Srpska. This combination is inconsistent with the Dayton Agreement’s goal of a multi-ethnic State and with the principle of equality of constituent peoples in both entities which only justifies that the Serbs living in Federation and that the Bosniacs and the Croats living in Republika Srpska do not benefit of the status of a minority.

Therefore the only legitimate aim appropriated in the current situation in BiH consists of excluding the territorial criterion in presidential elections. Only such a solution could be a reasonable justification of differential treatment and would be consistent with the requirements of Article 1 of Protocol No. 12 that any right set forth by law shall be secured without discrimination on any ground and of Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights. In other terms, the differential treatment challenged by the appeal is not justified in an objective or in a proportionate manner. I also differ from the opinion expressed by judge Feldman in his point 4. Indeed, the European Convention and its Additional Protocols have at least the same rank as the Constitution of BiH.

The Constitutional Court stated that the Constitution of Bosnia and Herzegovina was adopted as the Annex 4 to the Peace Agreement. It follows that there cannot be a conflict and possibility of dispute between that Agreement and the Constitution of BiH which form a legal unity. This implies that the Constitutional Court grants the same importance to the Peace Agreement and its annexes and thus that in case of conflict of norms, the case may only be resolved through a method of systematic interpretation. Furthermore the provisions of Articles II.2, II.3 and X.2 of Constitution place the compliance with the human rights and the European Convention among the basic pillars of the constitutional order in Bosnia and Herzegovina which have priority over any other law and cannot be restricted even by a constitutional revision.

The Constitutional Court in its role of upholding the Constitution has to take account of all these elements as well as of legal evolutions in order to guarantee concrete and effective rights. Therefore Article V.1 has to be read in light of Articles II and X of the Constitution and of Article 1 of Protocol No. 12. The Constitutional Court cannot, of course, replace or modify the present Constitution but it can request the Parliament to harmonize the text with the requirements of BiH’s international obligations.” 15. On 5 July 2010 the applicant again submitted his candidacy to the CEC. On 29 July 2010 it was rejected for the same reasons as before.