Comunicat la 3 mai 2017 THIRD SECTION Cererea nr. 65744/13 Gennadiy Vladimovich GUDKOV împotriva Rusiei depusă la 11 octombrie 2013 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, dl Gennadiy Vladimovich Gudkov, este un național rus care s-a născut în 1956 și trăiește la Moscova. El este reprezentat în fața Curții de către dl V. Prokhorov, un avocat practicant la Moscova. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. Între 2001 și 2011 reclamantul a fost ales în camera inferioară a Parlamentului Rus (Duma de Stat) în trei ocazii. El și-a îndeplinit sarcinile până la sfârșitul mandatului său de fiecare dată și a fost reeles la 4 decembrie 2011. Între decembrie 2011 și iulie 2012, el a formulat în public observații care au criticat nereguli în alegerile Duma din 4 decembrie 2011, inclusiv procedura de numărare a voturilor. La 13 iulie 2012, reclamantul a formulat următoarele observații într-un discurs la camera inferioară: „Este imposibil de lucrat în acest parlament. Nu a fost niciodată la fel de rău ca astăzi; nu a fost niciodată atât de snob din punctul de vedere al partidului de guvernare, nu a fost niciodată atât de absolut lemn. Vom cere noi alegeri, dizolvarea acestui parlament.” La 6 august 2012, Comitetul investigativ al Federației Ruse a trimis materiale la Duma de Stat și la Procuratura Generală care a declarat că reclamantul a fost implicat în activități de afaceri, în încălcarea legislației privind statutul membrilor Duma. În special, acesta a declarat că în 2008 reclamantul și soția sa au fondat o serie de societăți și că reclamantul este membru al organismelor de conducere ale acestor întreprinderi. Potrivit reclamantului, el a furnizat întotdeauna informațiile respective în documentele necesare înregistrării ca candidat parlamentar. La 5 septembrie 2012, comisia Parlamentului pentru supravegherea declarațiilor de venit și bunuri ale membrilor („омиссосударственной La 10 septembrie 2012, comisia a examinat materialele legate de activitățile comerciale ale reclamantului, cu o copie a unui document din 5 iulie 2012 privind numirea unui director al unei anumite societăți, semnat de către reclamant și soția sa. Reclamantul a negat autenticitatea documentului, declarând că nici el, nici soția sa, care nu erau în străinătate la momentul respectiv, nu l-a semnat. Celelalte două documente incluse în materialul examinat de comisie au fost o decizie a autorităților investigatoare din 24 august 2012 de a nu iniția proceduri penale împotriva reclamantului în legătură cu activitățile presupuse ilegale de afaceri și una din 7 septembrie 2012 care a respins această decizie. În aceeași dată, comisia a hotărât cu opt voturi pentru, cinci voturi, că „materialul care i-a fost prezentat [conținut] suficiente dovezi că [reclamantul nu a respectat] limitele și interdicțiile stabilite [în legislația relevantă privind statutul unui membru al Dumei de stat]” și că, prin urmare, „există motive ... la data de 11 septembrie 2012, Comitetul pentru regulamentele interne și procedurile statului Duma („омитетт”) („омитет ). La 11 septembrie 2012, Comitetul pentru reglementările și procedurile interne ale Duma statului („омитет ) a hotărât să se examineze întrebarea încetării anticipate a statutului de membru al Dumei de stat, având în vedere concluziile Comisiei de venit. La o sesiune din 14 septembrie 2012, Duma de stat, cu 291 voturi pentru, 150 voturi împotrivă și 3 abțineri, a luat o decizie privind încetarea anticipată a statutului de membru al Dumei de stat. La 12 februarie 2013, Curtea Supremă a Rusiei a examinat o plângere a reclamantului cu privire la decizia din 14 septembrie 2012. Curtea a remarcat faptul că reclamantul, deși cunoaște pe deplin restricțiile și limitările impuse de legislația relevantă pentru membrii Parlamentului rusesc, inclusiv, în special, o interdicție totală asupra activităților de afaceri, a fost implicat în activități precum un membru al organismelor de gestionare a întreprinderilor comerciale în cursul termenilor său anteriori ca membru al Dumei și a continuat aceste activități după reelecția la 4 decembrie 2011. Curtea și-a bazat concluziile pe declarațiile martorilor examinate în instanță și pe dovezile documentare adducute. Curtea a continuat să observe că procedura dinaintea Dumei de Stat privind încheierea mandatului său parlamentar nu a fost contaminată de arbitrare. În special, Comisia de venit a avut suficiente dovezi pentru a iniția o anchetă internă; reclamantul a primit ocazia ample de a apărea înaintea comisionului și de a prezenta argumentele sale; rezultatele anchetei au fost discutate într-o sesiune cu Duma; și decizia de retragere a mandatului său a fost luată de majoritatea membrilor în urma unui vot deschis. Prin urmare, Curtea Supremă a concluzionat că decizia statului Duma din 14 septembrie 2012 nu a încălcat legislația relevantă și a respins plângerea reclamantului. La 11 aprilie 2013, instanța de apel a Curții Supreme a susținut hotărârea din 12 februarie 2013, declarând că argumentele reclamantei au fost examinate cu atenție și pe deplin în primă instanță și că concluziile instanței au fost corecte, motivate și bazate pe dovezi.Legea și practicile interne relevante Constituția rusă, în măsura în care este relevantă, prevede următoarele: art. 97 „... Membrii Dumei de Stat își desfășoară sarcinile pe o bază permanentă și profesională. Membrii Dumei de Stat nu sunt angajati în serviciul statului sau sunt implicați în alte activități plătite, cu excepția predarii, științifice și altor lucrări creative.” art. 98 „1. ... membrii Dumei de Stat dețin imunitatea pe parcursul mandatului lor... La cererea Procurorului General ... de către camera relevantă a Adunării Federale” Legea Federală nr. 3-FZ „Pentru statutul de membru al Consiliului Federației și pentru statutul de membru al Dumei de Stat a Adunării Federale a Federației Ruse” din 8 mai 1994 ( О статусе Олена Оовета ... un membru al Dumei de Stat ... devine membru al conducerii unei societăți sau a oricărei alte organizații comerciale ... O decizie privind încetarea anticipată a statutului de membru al Dumei de Stat din motivele prevăzute în subsecțiunea 1 ... (c) din prezenta secțiune este luată de către Dume de Stat și conferă data încheierii unui astfel de statut. O astfel de decizie se ia cel târziu treizeci de zile de la încheierea anticipată a statutului de membru al Dumei de stat ...” Secțiunea 6. Condiții pentru exercitarea competențelor de ... un membru al Dumei de stat „... 2 ... un membru al Dumei de stat nu trebuie ... (d) să fie membru al conducerii unei societăți sau a oricărei alte organizații comerciale ...” La 11 septembrie 2012, un grup de membri ai Dumei de stat a contestat art. 4 alineatul (1) litera (c) și art. 5 din Legea privind statutul membrului de stat în fața Curții Constituționale a Rusiei. În special, au susținut că aceste dispoziții au conferit Dumei de stat competența de a încheia un membru al mandatului parlamentar într-o procedură extrajudiciară cu o majoritate simplă. În cazul în care o parte este dominantă în Parlament, astfel de dispoziții ar putea duce la abuzuri și decizii arbitrare și, prin urmare, ar fi incompatibile cu mai multe dispoziții constituționale. În hotărârea nr. 34-P din 27 decembrie 2012, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile juridice impugnate sunt compatibile cu Constituția. De asemenea, acestea au fost necesare pentru a exclude conflictele de interese, pentru a asigura independența membrilor Dumei de stat în îndeplinirea sarcinilor lor, pentru a le proteja de influența nejustificată și pentru a le împiedica să utilizeze poziția lor oficială pentru a obține beneficii pentru ei înșiși sau pentru alții. Curtea a confirmat că, pentru a îndeplini cerințele articolului 97 din Constituția Rusă, un membru al Dumei de Stat nu ar trebui să fie membru al consiliului de administrație a unei societăți. Curtea a afirmat, de asemenea, că încheierea timpurie a mandatului unui membru al Dumei de stat, ca măsură legală pentru nerespectarea cerințelor articolului 97 din Constituție, nu a fost, de sine, incompatibilă cu orice alte cerințe ale Constituției ruse. Acesta a observat că o astfel de practică a fost adoptată în o serie de state din Europa și în restul lumii, deși nu există consens în Europa în ceea ce privește procedura de încheiere a mandatului unui membru al parlamentului înainte de timp. Curtea Constituțională Rusă a remarcat că procedura adoptată de Duma de stat, în cazul în care Parlamentul însuși ar putea încheia mandatul unui membru cu o majoritate simplă, a fost în vigoare în multe parlamente din întreaga lume. De asemenea, a declarat că procedura relevantă în Rusia a fost asistată de suficiente garanții ca decizie a Dumei de Stat cu privire la încheierea anticipată a mandatului unui membru a fost supusă revizuirii de către Curtea Supremă, competentă să stabilească faptele în lumina probelor și să anuleze decizia Parlamentului în cazul în care consideră oportună reintegrarea membrului. Reclamantul se plânge în temeiul articolului 3 din Protocolul nr. 1 la Convenție că încheierea timpurie a statutului său de membru al Dumei de stat a încălcat dreptul de a se alege. Septembrie 2012 (denumită în continuare „măsura se plângea”) a existat o încălcare a dreptului reclamantului în temeiul articolului 3 din Protocolul nr. 1 la Convenția de a fi candidat la alegeri libere care asigură libertatea de exprimare a avizului poporului în alegerea legislației (a se vedea Sadak și alții c. Turcia (n. 2), nr. 25144/94, 2614/95 la 26154/95, 27100/95 și 27101/95, § 33, CEDO 2002 IV)? Măsura s-a plâns de reducere a dreptului reclamantului de a sta la alegeri asigurat prin art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenție într-o măsură care să-și afecteze însăși esența și să-l privească de eficacitatea sa? Măsura s-a plâns de impozitare pentru urmărirea unui obiectiv legitim? În special: (a) reclamantul a oferit garanții suficiente pentru a-l proteja împotriva deciziilor arbitrare? (b) reclamantul a avut ocazie ample de a contesta în mod eficient constatările factuale care au dus la măsura plângută? (c) ar putea, și în acest caz, reclamantul a avut posibilitatea de a rectifica încălcările imputate lui și de a respecta cerințele relevante ale legislației interne de a-și păstra statutul de membru al Dumei de Stat? Au existat suficiente garanții pentru a preveni încheierea arbitrară a mandatului unui membru al Dumei de stat într-o situație în care una dintre părțile reprezentate în Duma de stat a avut majoritatea voturilor? Au fost ales alți membri ai Dumei de stat la 4 decembrie 2011 implicați în activități de afaceri? Dacă da, măsura a fost aplicată reclamantului, de asemenea, la orice alt membru al Dumei de stat?
Communicated on 3 May 2017
Application no. 65744/13
Gennadiy Vladimirovich GUDKOV
against Russia
lodged on 11 October 2013
The applicant, Mr Gennadiy Vladimirovich Gudkov, is a Russian national who was born in 1956 and lives in Moscow. He is represented before the Court by Mr V.
Prokhorov, a lawyer practising in Moscow.
A.
The circumstances of the case
The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.
Between 2001 and 2011 the applicant was elected to the lower chamber of the Russian Parliament (the State Duma) on three occasions. He performed his duties until the end of his mandate each time and was re
‑
elected on 4 December 2011.
Between December 2011 and July 2012 he made comments in public which criticised irregularities in the Duma elections of 4 December 2011, including the procedure for counting votes.
On 13 July 2012 the applicant made the following remarks in a speech to the lower chamber:
“It is impossible to work in this parliament. It has never been as bad as it is today; it has never been so snobbish from the point of view of the ruling party, it has never been so absolutely wooden. We will demand fresh elections, the dissolution of this parliament.”
On 6 August 2012 the Investigative Committee of the Russian Federation sent material to the State Duma and the General Prosecutor’s Office stating that the applicant was engaged in business activities, in breach of the legislation on the status of Duma members. In particular, it stated that in 2008 the applicant and his wife had founded a number of companies and that the applicant was a member of the management bodies of those firms. According to the applicant, he always provided that information in the documents necessary for registration as a parliamentary candidate.
On 5 September 2012 Parliament’s commission for overseeing members’ income and property declarations (
Комиссия Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы
, “the Income Commission”) commenced an inquiry into the applicant.
On 10 September 2012 the commission examined material relating to the applicant’s business activities. It included a copy of a document of 5 July 2012 on appointing a director of a certain company, which had been signed by the applicant and his wife. The applicant denied the authenticity of the document, stating that neither he nor his wife, who had been abroad at the time, had signed it. Two other documents included in the material examined by the commission were a decision by the investigating authorities of 24
August 2012 not to institute criminal proceedings against the applicant in connection with allegedly unlawful business activities and one of 7
September 2012 which set that decision aside.
On the same date the commission decided by eight votes to five that “the material submitted to it [contained] sufficient evidence that [the applicant had not observed] the limitations and prohibitions established [in the relevant legislation on the status of a member of the State Duma]” and that therefore “there [were] grounds ... for the early termination of [the applicant’s status as a member of the State Duma]”.
On 11 September 2012 the Committee on the Internal Regulations and Procedures of the State Duma (
Комитет по регламенту и организации работы Государственной Думы
) decided that the question of the early termination of the applicant’s status as a member of the State Duma should be examined in the light of the Income Commission’s findings.
At a session of 14 September 2012 the State Duma, by 291 votes to 150 with 3 abstentions, took a decision on the early termination of the applicant’s status as a member of the State Duma.
On 12 February 2013 the Supreme Court of Russia examined a complaint by the applicant about the decision of 14 September 2012. The court noted that the applicant, although fully aware of the restrictions and limitations imposed by the relevant legislation on members of the Russian Parliament, including, in particular, a total ban on any business activities, had been involved in such activities as a member of the management bodies of commercial firms during his previous terms as a Duma member and had continued those activities after re-election on 4 December 2011. The court based its findings on the statements of witnesses examined in court and on the adduced documentary evidence. It established that the applicant had been a co-owner of a number of commercial firms and rejected as unreliable his argument that the document of 5 July 2012 had been forged. The court went on to observe that the procedure before the State Duma on terminating his parliamentary mandate had not been tainted by arbitrariness. In particular, the Income Commission had had sufficient evidence to start an internal inquiry; the applicant had been given ample opportunity to appear before the commission and present his arguments; the results of the inquiry had been discussed at a Duma session; and the decision to withdraw his mandate had been taken by a majority of members following an open ballot. The Supreme Court thus concluded that the State Duma’s decision of 14
September 2012 had not breached the relevant legislation and dismissed the applicant’s complaint.
On 11 April 2013 the Supreme Court’s appellate instance upheld the judgment of 12 February 2013, stating that the applicant’s arguments had been carefully and fully examined at first instance and that the court’s conclusions had been correct, well-reasoned and based on the evidence.
B.
Relevant domestic law and practice
The Russian Constitution, in so far as relevant, provides as follows:
Article 97
“...
3.
Members of the State Duma shall perform their duties on a permanent, professional basis. Members of the State Duma shall not be employed in the service of the state or be engaged in other paid activities, except for teaching, scientific and other creative work.”
Article 98
“1.
... members of the State Duma shall possess immunity throughout the term of their mandate ...
2.
The question of the stripping of immunity shall be decided at the request of the Prosecutor General ... by the relevant chamber of the Federal Assembly.”
Federal Law no. 3-FZ “On the Status of being a Member of the Federation Council and on the Status of being a Member of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation” of 8 May 1994 (
Федеральный закон
“
О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
”
от 08.05.1994 N 3-ФЗ
– “the State Duma Member’s Status Act”), as in force at the relevant time, provided, as follows:
Section 4
“1.
The status of ... being a member of the State Duma shall be terminated early in situations where:
...
(c)
... a member of the State Duma ... becomes a member of the management of a company or any other commercial organisation ...
5.
A decision on the early termination of the status of being a member of the State Duma on the grounds set out in subsection 1 ... (c) of the present section shall be taken by the State Duma and shall give the date of termination of such a status. Such a decision shall be taken no later than thirty days from when the grounds for the early termination of the status of being a member of the State Duma arose ...”
Section 6. Conditions for the exercise of the powers of ... a member of the State Duma
“...
2 ... a member of the State Duma shall not ...
(d)
be a member of the management of a company or any other commercial organisation ...”
On 11 September 2012 a group of State Duma members challenged section 4
(1)(c) and section 5 of the State Duma Member’s Status Act before the Constitutional Court of Russia. They argued, in particular, that those provisions vested the State Duma with the power to terminate a member of parliament’s mandate in an extrajudicial procedure by a simple majority. If one party was dominant in Parliament such provisions could lead to abuses and arbitrary decisions and were thus incompatible with several constitutional provisions.
In ruling no. 34-P of 27 December 2012, the Constitutional Court found the impugned legal provisions compatible with the Constitution. They were also necessary to exclude conflicts of interest, ensure the independence of members of the State Duma in the performance of their duties, protect them from undue influence and prevent them from using their official position to obtain benefits for themselves or others. The court confirmed that in order to meet the requirements of Article 97 of the Russian Constitution a member of the State Duma should not be a member of the management board of any company.
The court also stated that the early termination of a State Duma member’s mandate, as a statutory measure for the failure of such a member to comply with the requirements of Article 97 of the Constitution, was not, of itself, incompatible with any other requirements of the Russian Constitution. It observed that such a practice had been adopted in a number of states in Europe and the rest of the world, although there was no consensus in Europe as regards the procedure for terminating a member of parliament’s mandate ahead of time. The Russian Constitutional Court noted that the procedure adopted by the State Duma, where Parliament itself could terminate a member’s mandate by a simple majority, was in place in many parliaments around the world. It also stated that the relevant procedure in Russia was attended by sufficient safeguards as a decision by the State Duma on the early termination of a member’s mandate was subject to review by the Supreme Court, which was competent to establish the facts in the light of the evidence and to set aside Parliament’s decision if it considered it appropriate to reinstate the member.
The applicant complains under Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention that the early termination of his status as a member of the State Duma violated his right to stand for election.
1.
Regard being had to the termination of the applicant’s status as a member of the State Duma by a decision of the State Duma of 14
September 2012 (hereinafter “the measure complained of”), has there been a breach of the applicant’s right under Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention to stand as a candidate in free elections which ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature (see
Sadak and Others v.
Turkey (no. 2)
, nos. 25144/94, 26149/95 to
26154/95, 27100/95 and 27101/95, § 33, ECHR 2002
‑
IV)?
2.
Did the measure complained of curtail the applicant’s right to stand for election secured by Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention to such an extent as to impair its very essence and deprive it of its effectiveness?
3.
Was the measure complained of imposed in pursuit of a legitimate aim?
4.
Were the means employed proportionate to that aim? In particular:
(a)
was the applicant afforded sufficient safeguards to protect him against arbitrary decisions?
(b)
did the applicant have an ample opportunity effectively to challenge the factual findings that led to the measure complained of?
(c)
could, and if so, was the applicant allowed an opportunity to rectify the breaches imputed to him and to comply with the relevant requirements of the domestic law to retain his status as a member of the State Duma?
5.
Were there sufficient safeguards in place to prevent the arbitrary termination of a State Duma member’s mandate in a situation where one of the parties represented in the State Duma had the majority of votes?
6.
Were any other members of the State Duma elected on 4 December 2011 engaged in business activities? If so, was the measure applied to the applicant also applied to any other such members?