KIPROVSKA LUKIKJ v. "THE FORMER YUGOSLAV REPUBLIC OF MACEDONIA" and 1 other application

Comunicat la 5 martie 2018 PRIMEA SECȚIUNE Cereri nr. 37953/13 și 48643/16 Frosina KIPROVSKA LUKIKJ împotriva fostei Republici Iugoslave Macedonia depuse la 4 iunie 2013 și, respectiv, 15 august 2016 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, dna Frosina Kiprovska Lukikj, este un cetățean macedonean născut în 1971 și locuiește în Skopje. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. În 1998 reclamantul a început să lucreze ca angajat al Agenției de Informații de Stat ( În momentul în care a fost asistenta directorului pentru lupta împotriva terorismului internațional și a criminalității organizate, a deținut trei nivele de autorizare de securitate, care i-a dat acces la diferite grade de informații clasificate (denumit în continuare „clearance-ul securității”). La 13 iulie 2007, agenția a solicitat Direcției de Securitate a Informațiilor Clasificate („Agenției”) să furnizeze reclamantului autorizația de securitate pentru un alt nivel de informații clasificate, în urma căruia Hotărârea a inițiat un control de securitate a reclamantului. La 31 ianuarie 2008, Hotărârea a notificat agenția că reclamantul a fost refuzat clearance-ul de securitate solicitat, având în vedere că ea a constituit un risc de securitate și că condițiile prevăzute la art. 48 din Legea privind informațiile clasificate („act”) și la art. 10 din Regulamentul privind securitatea utilizatorilor informațiilor clasificate ( Nu s-a îndeplinit nici un корисни исиииииииии на класииииииииииииираниииинииино инормаи – „regulamentul” (a se vedea mai jos legislația internă relevantă). La 25 februarie 2008, șeful Direcției, bazat pe concluziile sale în cadrul procedurii privind refuzul autorizației de securitate solicitate, a revocat clearance-ul de securitate pe care reclamantul a deținut-o deja din cauza faptului că a constituit un risc de securitate. Reclamantul a contestat această decizie înainte de a doua decizie a Guvernului Comisia, argumentând că Hotărârea nu a citat niciun element de probă și nu a exprimat motivele deciziei sale, a solicitat Comisiei să inspecteze dosarul în cadrul Direcției și să-și revizuiască activitatea recentă pentru agenție. La 31 martie 2008, Comisia a respins apelul reclamantului și a susținut decizia, constatând că a fost în conformitate cu art. 54 din Act. La 9 februarie 2010, Curtea Administrativă a respins cererea reclamantului, declarând că decizia impugnată intră în sfera de discreție a șefului Direcției, astfel cum se prevede la art. 54 din Act. Decizia s-a bazat pe o evaluare efectuată de autoritatea competentă și, prin urmare, a fost legală. Reclamantul a apelat, susținând că Curtea Administrativă nu a adăugat nicio dovadă și a ajuns la decizia sa numai pe baza hotărârii Direcției și a recursului său. Ea a afirmat, de asemenea, că nici Comisia de la a doua instanță, nici Curtea de Administrație nu au primit acces la informațiile clasificate care se bazează pe concluzia Direcției că a constituit un risc de securitate. De asemenea, reclamantul s-a plâns că supraveghetorul său imediat nu a fost informat cu privire la controlul securității și nu a fost solicitat să prezinte rapoartele produse de reclamant cu privire la contactele sale de lucru cu agențiile de informații străine. La 7 decembrie 2012, Curtea de Administrație Superioră a respins recursul reclamantului, susținând raționamentul instanței inferioare. De asemenea, a afirmat că: „Șeful Direcției de Securitate a Informațiilor Clasificate este autorizat să evalueze dacă există un motiv justificabil pentru anularea autorizației de securitate existente a unei persoane înainte de data expirării acesteia. Autoritatea competentă a acționat în mod legal, în conformitate cu art. 4 alineatul (2) din Legea privind procedura administrativă, care prevede că, în ceea ce privește aspectele administrative în care autoritatea este autorizată prin lege să exercite un drept discrețional (е овластен да реаава ), decizia trebuie adoptată în limitele legale ale competențelor conferite și în conformitate cu scopul acestor competențe. ... În prezenta cauză, Curtea de Administrație Superioră consideră că șeful Direcției ... este autorizat să evalueze dacă există un motiv justificabil pentru anularea unei autorizații de securitate existente înainte de data expirării acesteia, în conformitate cu articolele 54 și 55 din Legea privind informațiile clasificate. Evaluarea autorității a fost faptul că reclamantul [reclamantul] nu a utilizat informațiile clasificate în conformitate cu legea și că cerințele pe baza cărora li s-a eliberat autorizația de securitate nu mai au fost îndeplinite. Din aceste motive, după efectuarea unei proceduri legale, șeful Direcției a hotărât să revoce autorizația de securitate înainte de data expirării sa ...” Cererea nr. 48643/16 La 23 aprilie 2008, șeful agenției a respins reclamantul de la postul ei, se bazează pe deciziile administrative privind clearance-ul ei de securitate, care era indispensabil pentru îndeplinirea atribuțiilor atașate postului ei. Reclamantul a contestat concedierea sa în fața instanțelor civile. La 24 decembrie 2010, Tribunalul de Primă Instanță de la Skopje ( ) a hotărât să suspende procedura și să aștepte rezultatul procedurii de reexaminare în așteptare în fața instanțelor administrative. În hotărârea din 8 ianuarie 2014, instanța de primă instanță a respins cererea reclamantului, constatând că posesia autorizației de securitate era o condiție prealabilă pentru postul ei. În consecință, concedierea ei a fost legală. Prin hotărârile din 4 iunie 2014 și 31 martie 2016, Curtea de Apel din Skopje ( ) și, respectiv, Curtea Supremă, au respins apelurile reclamantului și au susținut hotărârea instanței de judecată și raționarea acesteia. Legea și practica internă relevantă Legea privind informațiile clasificate („акон”) („акласии ииирани инормаи, Gazette Oficial nr. 09/04) Secțiunea 48 din Lege prevede că se efectuează un control de securitate de gradul trei pentru a determina dacă o persoană prezintă un risc de securitate. Secțiunea 54 din lege prevede că în cazurile în care o persoană nu utilizează informațiile clasificate în conformitate cu legea sau în cazul în care cerințele pe baza cărora a fost eliberată autorizația de securitate nu mai sunt îndeplinite, șeful Direcției revocă autorizația de securitate înainte de data expirării acesteia. Decizia de revocare a autorizației de securitate nu dezvăluie motivele de revocare. Secțiunea 55 prevede că șeful Direcției poate decide să refuze autorizația de securitate în cazurile în care cerințele definite în secțiunile 46, 47 și 48 nu au fost îndeplinite. O astfel de decizie nu dezvăluie motivele de refuz, ci este asemănabilă să apeleze înaintea comisionului de a doua instanție. Regulamentul privind securitatea utilizatorilor de informații clasificate ( Secțiunea 10 din regulament prevede circumstanțele luate în considerare în cursul evaluării riscurilor de securitate. , o evaluare a faptului dacă persoana a cooperat sau ar putea coopera cu ofițeri de informații, teroriști internaționali sau persoane suspectate de a fi conectate cu serviciile de informații străine care ar putea constitui o amenințare pentru securitatea națională, cu excepția cazului în care această activitate a fost întreprinsă în funcție de sarcinile oficiale ale acestei persoane. În 2005 Curtea Constituțională a hotărât să nu inițieze o procedură de revizuire a constituționalității articolelor 54 și 55 din Legea privind informațiile clasificate, constatând că acestea nu se referă la drepturile civile individuale (a se vedea Decizia U.br. 213/2004 din 21 septembrie 2005). COMPLAINTĂ Reclamantul se plânge în temeiul articolului 6 1 din Convenția privind nedreptatea atât a procedurii privind autorizarea de securitate, cât și a procedurii de concediere. Ea plânge că autoritățile interne nu au furnizat motive pentru a justifica concluzia că a constituit un risc de securitate și că nici o dovadă nu a fost adăugat în acest sens în cadrul procedurii administrative. Ea plânge, de asemenea, că instanțele administrative nu au fost furnizate cu informațiile confidențiale relevante pentru a le permite să exerseze un control judiciar eficient. Reclamantul a avut o audiere echitabilă în determinarea drepturilor și obligațiilor sale civile, în conformitate cu art. 6 § 1 din Convenție, atât în cadrul procedurii dinainte de instanțele administrative privind autorizarea de securitate a acesteia, cât și în procedura de concediere în fața instanțelor civile? În special, a fost respectat dreptul reclamantului de a participa eficient la această procedură? În ceea ce privește procedurile în fața instanțelor administrative: (a) Au existat garanții procedurale în vigoare pentru a contracara eventualele dificultăți cu care se confruntă reclamantul din cauza potențialelor limitări ale garanțiilor sale de procedură echitabilă? A avut judecătorii acces la și a examina baza de fapt a deciziei Direcției privind autorizarea de securitate a reclamantului (a se vedea Regner v. Republica Cehă [GC], nr. 35289/11, §§ 151-156, 19 septembrie 2017)? (b) Hotărârile din cazul reclamantului conțin motive suficiente, conform articolului 6 din Convenție?

Communicated on 5 March 2018

FIRST SECTION

Applications nos. 37953/13 and 48643/16

Frosina KIPROVSKA LUKIKJ against

the

former

Yugoslav

Republic

of

Macedonia

lodged on 4 June 2013 and 15 August 2016 respectively

STATEMENT OF FACTS

The applicant, Ms Frosina Kiprovska Lukikj, is a Macedonian national who was born in 1971 and lives in Skopje.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.

In 1998 the applicant began working as an employee of the State Intelligence Agency (

Агенција за разузнавање

, “the Agency”). At the time she was the Assistant to the Director for the fight against international terrorism and organised crime. She held three levels of security clearance which gave her access to different degrees of classified information (hereinafter her “security clearance”).

1.

Application no. 37953/13

On 13 July 2007 the Agency asked the Directorate for Security of Classified Information (

Дирекција за безбедност на класифицирани информации

– “the Directorate”) to provide the applicant with security clearance for another level of classified information, following which the Directorate initiated a security check of the applicant.

On 31 January 2008 the Directorate notified the Agency that the applicant had been refused the requested security clearance on the grounds that she posed a security risk and that the conditions laid down in section 48 of the Classified Information Act

(Закон за класифицирани информации

– “the Act”) and section 10 of the Regulation concerning security of users of classified information (

Уредба за безбедност на лица корисници на класифицирани информации

–“the Regulation”) had not been met (see relevant domestic law below).

On 25 February 2008 the Head of the Directorate, relying on its findings in the proceedings concerning the refusal of the requested security clearance, revoked the security clearance which the applicant already possessed on the grounds that she posed a security risk.

The applicant challenged this decision before the Government’s second

‑

instance Commission, arguing that the Directorate had neither cited any evidence nor stated the reasons for its decision. She asked the Commission to inspect the case file in the Directorate and to review her recent work for the Agency.

On 31 March 2008 the second-instance Commission dismissed the applicant’s appeal and upheld the decision, finding that it had been in accordance with section 54 of the Act.

On 9 February 2010 the Administrative Court dismissed the applicant’s claim, finding that the impugned decision fell within the sphere of discretion of the Head of the Directorate as provided for in section 54 of the Act. The decision had been based on an assessment made by the competent authority and was therefore lawful.

The applicant appealed, arguing that the Administrative Court had failed to adduce any evidence and had reached its decision solely on the basis of the Directorate’s decision and her appeal. She also asserted that neither the second-instance Commission nor the Administrative Court had been given access to the classified information underlying the Directorate’s finding that she posed a security risk. The applicant also complained that her immediate supervisor had not been informed of the security check and had not been asked to submit the reports produced by the applicant concerning her work contacts with foreign intelligence agencies. She maintained that her work had been compliant with section 10 of the Regulation.

On 7 December 2012 the Higher Administrative Court dismissed the applicant’s appeal, endorsing the lower court’s reasoning. It further held that:

“The Head of the Directorate for Security of Classified Information is authorised to assess whether there is a justifiable reason for revoking a person’s existing security clearance before the date of its expiry. The competent authority acted lawfully, in accordance with section 4(2) of the Administrative Procedure Act, which provides that in administrative matters in which the authority is authorised by law to exercise a discretionary right (

е овластен да решава по слободна оцена

), the decision must be enacted within the statutory limits of the powers conferred and in accordance with the purpose of those powers.

...

In the present case the Higher Administrative Court considers that the Head of the Directorate ... is authorised to assess whether there is a justifiable reason for revoking an existing security clearance before the date of its expiry in accordance with sections

54 and 55 of the Classified Information Act. The authority’s assessment was that the claimant [the applicant] had not used the classified information in accordance with the Act and that the requirements on the basis of which the security clearance had been issued were no longer met. For these reasons, after conducting a lawful procedure, the Head of the Directorate decided to revoke the security clearance before the date of its expiry ...”

2.

Application no. 48643/16

On 23 April 2008 the Head of the Agency dismissed the applicant from her post, relying on the administrative decisions concerning her security clearance, which was indispensable for the performance of the duties attached to her post.

The applicant challenged her dismissal before the civil courts. On 24

December 2010 the Skopje Court of First Instance (

Основен Суд Скопје

) decided to suspend the proceedings and await the outcome of the review proceedings pending before the administrative courts.

In a judgment of 8 January 2014 the first-instance court dismissed the applicant’s claim, finding that possession of security clearance was a prerequisite for her post. Accordingly, her dismissal had been lawful. By decisions of 4 June 2014 and 31 March 2016, the Skopje Court of Appeal (

Апелационен суд Скопје

) and the Supreme Court, respectively, dismissed the applicant’s appeals and upheld the lower court’s decision and its reasoning.

B.

Relevant domestic law and practice

1.

The Classified Information Act (Закон за класифицирани информации, Official Gazette no. 09/04)

Section 48 of the Act stipulates that a security check of the third degree is to be conducted to determine whether a person poses a security risk.

Section 54 of the Act provides that in cases when a person does not use the classified information in accordance with the law or when the requirements on the basis of which the security clearance had been issued are no longer met, the Head of the Directorate shall revoke the security clearance before the date of its expiry. The decision to revoke the security clearance shall not reveal the reasoning underlying the grounds for revocation.

Section 55 provides that the Head of the Directorate may decide to refuse security clearance in cases when the requirements defined in sections

46, 47 and 48 have not been met. Such a decision shall not reveal the reasoning underlying the grounds for refusal but is amenable to appeal before the second-instance commission.

2.

Regulation concerning security of users of classified information (Уредба за безбедност на лица корисници на класифицирани информации, Official Gazette no. 82/04)

Section 10 of the Regulation stipulates the circumstances taken into account in the course of the security risk assessment. They include,

inter alia

, an assessment of whether the person had cooperated or might still be cooperating with intelligence officers, international terrorists or persons suspected of being connected with foreign intelligence services which might pose a threat to national security, except when such activity has been undertaken as a function of that person’s official duties.

3.

Constitutional Court decision

In 2005 the Constitutional Court decided not to initiate proceedings for review of the constitutionality of sections 54 and 55 of the Classified Information Act, finding that they did not concern individual civil rights (see Decision U.br. 213/2004 from 21 September 2005).

COMPLAINTS

The applicant complains under Article 6

§

1 of the Convention about the unfairness of both the proceedings concerning her security clearance and the dismissal proceedings. She complains that the domestic authorities did not provide any reasons to justify their conclusion that she posed a security risk and that no evidence was adduced in this respect in the administrative proceedings. She also complains that the administrative courts were not provided with the relevant confidential information to enable them to exercise effective judicial review.

QUESTIONS TO THE PARTIES

1.

Did the applicant have a fair hearing in the determination of her civil rights and obligations, in accordance with Article 6 § 1 of the Convention, both in the proceedings before the administrative courts concerning her security clearance and in the dismissal proceedings before the civil courts? In particular, was the applicant’s right to participate effectively in those proceedings respected?

2.

As to the proceedings before the administrative courts:

(a)

Were there any procedural safeguards put in place to counterbalance any possible difficulties faced by the applicant on account of potential limitations of her fair-trial guarantees? Did the judges have access to and review the factual basis for the Directorate’s decision concerning the applicant’s security clearance (see

Regner v. the Czech Republic

[GC], no.

35289/11, §§ 151-156, 19 September 2017)?

(b)

Did the decisions in the applicant’s case contain sufficient reasons, as required under Article 6 of the Convention?