CASE OF NEGURA AND OTHERS v. THE REPUBLIC OF MOLDOVA

CASE OF NEGURA AND OTHERS v. THE REPUBLIC OF MOLDOVA (CtEDO, 2019)

SEGUNDA SECȚIUNE CAUZĂ DE NEGURA ȘI ALȚII v. REPUBLICA DE MOLDOVA (Depunerea nr. 16602/06) JUDGMENT STRASBOURG 5 martie 2019 Această hotărâre este finală, dar poate fi supusă revizuirii editoriale. În cazul Negura și alții v. Republica Moldova, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (A doua secțiune), care a stat în calitate de comitet compus din: Ivana Jelić, președinte, Valeriu Grițco, Darian Pavli, judecători și Hasan Bakırcı, secretar adjunct al secțiunii, având deliberat în privat la 5 februarie 2019, pronunță următoarea hotărâre, care a fost adoptată la data respectivă: PROCEDURĂ Cazul a apărut într-o cerere (nr. 16602/06) împotriva Republicii Moldova depusă Curții în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale (nr. 16602/06) de 87 de resortisanți moldoveni (nr. Reclamanții au fost reprezentați de dl A. Postică și dl I. Manole, avocați care practică în Chișinău. Guvernul Moldovei („Governul”) au fost reprezentați de agentul lor la momentul respectiv, dl V. Grosu. La 12 ianuarie 2009 a fost notificată guvernului. FACTELE CIRCUMSTANCELE CAUZULUI Reclamanții sunt antreprenori care au obținut de la autoritățile locale în licențe Leova ( breveta ) să ofere servicii cum ar fi vânzarea de diferite tipuri de bunuri pe piața locală. Toate reclamanții au oferit serviciile lor pe teritoriul unei piețe private (L.) situate în centrul Leova și care și-au primit licența în 1996. Autoritățile locale au autorizat oferta de servicii pe teritoriul L. de luni până sâmbătă. O altă piață, deținută de stat (U.), a fost deschisă duminică, dar a fost situată departe de centru și a fost inconvenient pentru mulți vânzători și populația. Reclamanții și proprietarii L. au cerut autorităților locale o schimbare a programului de lucru, permițându-le să lucreze duminică și să aibă ziua lor liberă luni, precum și multe piețe similare din alte orașe. Totuși, autoritățile locale au respins, în mai multe ocazii, o astfel de schimbare, invocand diverse motive de sănătate, ordine publică și alte motive. Potrivit reclamanților, motivul real al refuzului a fost protecția intereselor U., deoarece duminică a fost cea mai profitabilă zi a săptămânii. În consecință, mulți antreprenori privați se simțeau obligați să ofere serviciile lor, de asemenea, pe piața deținută de stat, astfel, trebuie să facă față costurilor suplimentare și să sufere de condițiile rudimentare de lucru pe teritoriul U. La 31 ianuarie 2005, ședința generală a antreprenorilor (inclusiv reclamanții) a hotărât să ceară autorităților locale să le permită să lucreze duminică și să se odihnească luni. Ei și-au prezentat cererea proprietăților L., care la 8 februarie 2005 s-au plâns primarului Leova, referindu-se la decizia din 31 ianuarie 2005 și solicitând autorizarea unei modificări ale programului de lucru al pieței. La 2 martie 2005, Consiliul municipal Leova și-a adoptat decizia nr. 2.2, respingerea cererilor cetățenilor din Leova care lucrează pe teritoriul [L.] și au licențe de afaceri. Motivele fiind că lucrările de duminică ar provoca probleme de trafic și ar perturba populația din apropiere, inclusiv o școală și un spital. Decizia a fost tipărită o paziune cu ședința primarului. Stampila privind decizia a fost aplicată de biroul primarului Leova și poartă data 29 martie 2005. La 4 aprilie 2005, ședința generală a antreprenorilor (inclusiv reclamanții) și-a exprimat dezacordul cu decizia din 2 martie 2005. În aceeași zi, 191 antreprenori care lucrează pe teritoriul L., inclusiv reclamanții, au declarat grevă și au hotărât să prezinte o cerere oficială de modificare a programului lor de lucru. În consecință , la 4 aprilie 2005, antreprenorii și-au prezentat cererea „Consiliului regional Leova”. Ei au solicitat , printre altele , anularea deciziei 2.2 adoptate de consiliul municipal la 2 martie 2005 și au explicat că nu au fost oferite condiții de lucru adecvate pe teritoriul U. În aceeași dată, reclamanții au trimis o cerere preliminară primarității Leova. În aceasta, reclamanții au făcut o descriere similară cu cea prezentată în reclamația menționată la punctul anterior. Ei au solicitat anularea deciziei nr. 2.2 adoptată de consiliul municipal al Leova primaritatea. 11. La 6 aprilie 2005, consiliul municipal Leova a discutat în îndeplinirea cererilor antreprenoriului și a administrației L., făcute în cererea lor din 4 aprilie 2005. Potrivit reclamanților, directorul L. a fost autorizat să abordeze consilierii și a vorbit despre cererile reclamanților. După discutarea acestei probleme, Consiliul municipal a adoptat decizia nr. 3.1 în care a luat act de cererile reclamanților și a hotărât că L. trebuie să lucreze în conformitate cu decizia Consiliului municipal Leova nr. 2.2 din 2 martie 2005. La 12 mai 2005, primarul Leova a răspuns la plângerea din 4 Aprilie 2005. Primarul a informat antreprenorii că un răspuns la cererile lor a fost deja dat de consiliul municipal Leova în decizia nr. 3.1. din 6 aprilie 2005, „denumit că [L.] va lucra în conformitate cu decizia Consiliului municipal Leova nr. 2.2 din 2 martie 2005”. La 28 mai 2005, 191 întreprinzători, inclusiv reclamanții, au depus proceduri administrative în instanță, cerând anularea deciziei din 2 martie 2005. Ei au susținut că drepturile lor au fost afectate de această decizie și că scopul acestuia este protejarea intereselor U. Acestea au anexat exemplarele cererii preliminare adresate Mayoralității, ale plângerii lor formulate la 4 aprilie 2005 consiliul municipal Leova și ale răspunsului biroului primarului din 12 mai 2005 (a se vedea punctul anterior). 14. La 5 iulie 2005, Curtea de District Leova a constatat în favoarea antreprenorilor. Curtea a stabilit că activitatea L. de duminică nu a provocat niciun fel de probleme sanitare, de trafic sau alte probleme și că decizia din 2 martie 2005 a fost contrară legislației antimonopolie. De asemenea, a acceptat în întregime cererea de compensare a reclamanților pentru costurile lor legale de 15.000 Moldovei lei, o sumă pe care le-au plătit avocatului pentru reprezentarea lor în acest caz. Consiliul municipal Leova a apelat. Prin decizia sa finală din 20 octombrie 2005, Curtea de Apel Cahul a anulat hotărârea instanței inferioare și a hotărât să anuleze acțiunea de judecată de către antreprenori. Acesta a explicat că întreprinzătorii își prezentaseră plângerea preliminară primarului, în timp ce decizia pe care aceștia doresc să o anuleze a fost adoptată de consiliul municipal al Mayoralității Leova. Prin urmare, art. 14 din Legea privind procedurile administrative (a se vedea punctul 17 de mai jos) nu a fost observat deoarece plângerea a trebuit să fie depusă în primul rând autorității care au adoptat hotărârea impugnată. Curtea a adăugat că reclamanții nu mai avea dreptul de a se plânge împotriva deciziei din 2 martie 2005. II. HOTĂRÂREA DOMESTICĂ RELEVANTĂ ȘI PRATICE Dispozițiile relevante ale Codului de Procedură Civilă în momentul în care este necesar să se citească după cum urmează: art. 267. Motivele de excludere a unei cauze. Curtea pronunță o procedură dacă: reclamantul nu a respectat procedura, prevăzută de lege sau de un contract între părți, de rezolvare preliminară a cazului în mod extrajudiciar; ...” art. 417. Puterile instanței de casare (1). Curtea de cassare, după ce a judecat recursul în cassare, are puterea de a accepta recursul în cassare și de a anula parțial sau total decizia instanței de primă instanță, de a ordona întreruperea procedurii sau de a anula cazul în cazul în care există motive prevăzute la articolele 265 și 267.” Dispozițiile relevante ale Legii privind procedurile administrative (nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 cu modificări ulterioare) se citesc după cum urmează: art. 14. Cerere preliminară (1). O persoană care consideră că drepturile sale recunoscute prin lege au fost încălcate de un act administrativ poate solicita, în termen de 30 de zile de la data cunoașterii actului, revocarea sa totală sau parțială de către autoritatea care a adoptat actul, cu excepția cazului în care legea prevede altfel. (2) În cazul în care autoritatea care a adoptat actul are o autoritate ierarhică superioară, reclamația preliminară poate fi adresată, la alegerea reclamantului, fie autorității care au adoptat actul, fie autorității ierarhice superioare, cu excepția cazului în care legea prevede altfel. ...” art. 17. Cererea prin care se solicită anularea unui act administrativ sau recunoașterea dreptului se depune în termen de 30 de zile, dacă legea nu prevede altfel. Acest termen se execută de la: data primirii unui răspuns la cererea preliminară sau data expirării termenului prevăzut de lege pentru examinarea unei astfel de cereri; ...” Dispozițiile relevante ale Legii privind cererile (nr. 190-XIII din 19 iulie 1994 cu modificări ulterioare) se citesc după cum urmează: art. 4 „(1) O cerere, în sensul prezentei legi, se consideră orice cerere, plângere, propunere, comunicare adresată autorităților competente, inclusiv o cerere preliminară prin care se concurează un act administrativ sau nu răspunde la o cerere în termenul legal stabilit.” art. 9 „(1) În cazul în care petiția intră în competența unei alte autorități, petiția inițială este transmisă autorității respective în termen de cinci zile lucrătoare de la data înregistrării acesteia, fapt care este adus la cunoștința petitorului.” HOTĂRÂREA ALEGATĂ ÎNCĂLCAREA ARTICOLULUI 6 DE CONVENȚIE 19. Reclamanții se plâng de încălcarea articolului 6 § 1 din Convenție ca urmare a refuzului instanțelor interne de a examina acțiunile lor judiciare. Partea relevantă a articolului 6 se citește după cum urmează: „În determinarea drepturilor și obligațiilor sale civile ... fiecare are dreptul la o audiere echitabilă ... de [a] ... tribunal ...” Admisibilitatea 20. Guvernul a susținut că reclamanții nu au epuizat căile de recurs interne disponibile. În special, după cum a stabilit Curtea de Apel Cahul, nu au urmat procedura corectă de soluționare extrajudiciară prin a nu se plânge autorității care au adoptat decizia administrativă impugnată. În plus, reclamanții au ratat cele 30 21. Reclamanții au susținut că au urmat procedura necesară și nu au ratat nici un termen. 22. Curtea consideră că problema dacă reclamanții au urmat procedura adecvată este în centrul plângerii lor privind dreptul de acces la o instanță în sensul articolului 6 § 1 din Convenție și, prin urmare, se alătură examinării obiecției guvernului față de meritul. constată că această plângere nu este vădit nefondată în sensul art. 35 § 3 lit. (a) din Convenție. De asemenea, menționează că nu este inadmisibilă din alte motive. Prin urmare, aceasta trebuie declarată admisibilă. Reclamanții au susținut că dreptul lor de acces la o instanță a fost încălcat ca urmare a hotărârii Curții de Apel din Cahul de a-și anula acțiunea de judecată și au remarcat că s-au plâns de aceeași chestiune atât pentru primarul Leova, cât și pentru consiliul municipal în multe ocazii. Indiferent de modul în care au chemat diferitele plângeri, acestea au fost în esență încercări de soluționare a problemei în procedura de soluționare extrajudiciară. Reclamanții au susținut în continuare că, în conformitate cu art. 4, Legea privind cererile (a se vedea punctul 18), o cerere preliminară a fost considerată o cerere. În conformitate cu art. 9 din aceeași Lege, chiar și atunci când o cerere a fost trimisă autorității necorespunzătoare, aceasta a trebuit să-l transmită autorității competente în termen de cinci zile lucrătoare. Prin urmare, cererea lor preliminară ar fi fost transmisă consiliului orașului și examinată de ea. 24. Ei au subliniat faptul că consiliul municipal Leova a folosit pațiune identică cu cea a primarului. În mod remarcabil, decizia se plângea de 2 martie 2005 a fost trimisă reclamanților pe postul primarului și sigilat cu sigiliul primarului. Această situație a creat un grad de confuzie pentru reclamanții în ceea ce privește în cazul în care exact au nevoie pentru a se plânge împotriva deciziei impugnate. În plus, Curtea de Apel Cahul a depășit limitele apelului făcut de consiliul municipal Leova, care nu a menținut niciodată presupusul nerespectării procedurii de soluționare judiciară suplimentară adecvate. Acestea au fost, în consecință, private de posibilitatea de a depune argumente instanței cu privire la această chestiune. Guvernul a susținut că, prin nerespectarea unei soluții extrajudiciare adecvate, reclamanții nu au epuizat măsurile interne disponibile, decizia Curții de Apel a fost clar motivată și bazată pe dispozițiile exprese ale legii. În plus, după rezolvarea chestiunii menționate de instanță, reclamanții ar putea depune o nouă acțiune judiciară și să solicite o prelungire a termenului de 30 de zile pentru acest lucru. De asemenea, au remarcat că examinarea acțiunii judiciare după expirarea termenului de 30 de zile ar fi fost contrar principiului certitudinei juridice, deoarece actul administrativ se plângea deja a devenit final. Deoarece reclamanții au fost informați cu privire la decizia care se presupune că își afectează drepturile la 30 martie 2005, dar au făcut o plângere la autoritatea greșită (din președinte) la 4 Mai 2005, această plângere a întârziat, ceea ce a constituit o deficiență de evacuare a remediilor interne. În cele din urmă, acestea au anexat un exemplu de jurisprudență în care biroul procurorului Leova a făcut un apel (recursuri ) împotriva unei decizii ale Consiliului municipal Leova și care au fost examinate și respinse de aceasta din urmă. Instanțele nu au găsit, în acest caz, o chestiune privind respectarea procedurilor extrajudiciare de soluționare, care, în opinia Guvernului, a dovedit că Consiliul municipal este autoritatea corespunzătoare de a examina plângerile preliminare împotriva oricărei decizii pe care le-a luat. Evaluarea Curții 27. Curtea reiterează că dreptul de acces la o instanță este un aspect inerent al garanțiilor consemnate la art. 6. Acesta asigură tuturor dreptul de a avea o reclamație legată de drepturile și obligațiile sale civile aduse în fața unei instanțe (a se vedea Cudak c. Lituania) [GC], nr. 15869/02, § 54, CEDH 2010]. În plus, aceasta include nu numai dreptul de a iniția proceduri, ci și dreptul de a obține o decizie a litigiului de către o instanță (a se vedea, de exemplu, Parohie Catolică Greacă Lupeni și alții c. România [GC], nr. 76943/11, § 86, 29 noiembrie 2016). 28. În acest caz, Curtea constată că, la 4 aprilie 2005, reclamanții s-au plâns împotriva unei hotărâri adoptate de consiliul municipal Leova la 2 martie 2005 (a se vedea punctele 7 și 9 de mai sus). În aceeași zi au formulat o plângere similară, pe care au numit-o în mod expres o cerere preliminară, în favoarea Mayoralității (a se vedea punctul 10 de mai sus). Acțiunea lor depusă la Curtea de District Leova a remarcat printre anexele copii ale ambelor plângeri (a se vedea punctul 13 de mai sus). Curtea de District Cahul a considerat că cererea preliminară a fost depusă cu autoritatea greșită (mai mare și nu cu consiliu), menționând că răspunsul la cererea preliminară a fost primit de la biroul primarului (a se vedea punctul 15 de mai sus). Prin urmare, acesta a dat seama de caz. 29. Curtea consideră că atât din anexă, care conține o copie a plângerii reclamanților la consiliul municipal Leova, cât și din răspunsul biroului primarului (a se vedea punctul 12 mai sus), ar fi trebuit să fie clară instanțelor naționale că, în afară de a depune o cerere preliminară cu biroul primarului, reclamanții au formulat o altă plângere direct consiliului municipal. Este adevărat că numai plângerea adresată primarului a fost numită în mod expres o cerere preliminară. Cu toate acestea, nici legea privind procedurile administrative, nici orice altă legislație nu dă o definiție a cererii preliminare, nici nu stabilește nicio cerință oficială pentru acest tip de plângere. În plus, după cum se poate observa din jurisprudența depusă de Guvern (a se vedea punctul 26 de mai sus), instanța internă consideră că o plângere făcută cu autoritatea competentă îndeplinește cerințele de soluționare extrajudiciară, chiar dacă nu este numită „reclamație preliminară” (a fost numită recurs în casație (recursuri) în cazul menționat de Guvern). 30. Întrucât reclamanții s-au plâns la consiliul municipal Leova în legătură cu o decizie luată de autoritatea respectivă și apoi au depus o acțiune judiciară împotriva aceleiași autorități, Curtea consideră dificil să accepte că reclamanții nu au respectat procedura de soluționare extrajudiciară. În plus, o copie a acestei plângeri a fost anexată la acțiunea judecătorească, precum și o copie a scrisorii primarului din 12 mai 2005, în care el a menționat că consiliul municipal a răspuns deja reclamațiilor reclamanților prin decizia din 6 aprilie 2005 și a reprodus partea relevantă a conținutului său. Prin urmare, din documentele anexate la acțiunea de judecată pe care consiliul municipal Leova le-a primit și a respins plângerea reclamanților împotriva deciziei sale de la 2 Martie 2005 (a se vedea punctul 12 de mai sus). Prin urmare, Curtea de District Cahul nu a putut fi decisă pe baza unui dosar incomplet sau în absența probei că reclamanții au formulat o plângere către autoritatea competentă (consiliul municipal) care a fost examinată. 31. Guvernul a susținut că reclamanții au pierdut termenul de 30 de zile stabilit prin lege pentru plângerea la consiliul municipal împotriva hotărârii sale din 2 martie 2005 (a se vedea punctele 17 și 26 de mai sus). Curtea constată că reclamanții au fost informați cu privire la decizia respectivă din 29 martie 2005 cel mai devreme (a se vedea punctul 7 de mai sus) și s-au plâns la autoritatea respectivă la 4 Aprilie 2005 (a se vedea punctul 9 de mai sus), care este în termenul de 30 de zile stabilit de lege. Mai important, niciuna dintre instanțele interne nu a constatat că reclamanții au pierdut orice termen. 32. Având în vedere cele de mai sus, Curtea constată că Curtea de Apel din Cahul a adoptat o poziție foarte formalistică față de acțiunea reclamanților prin constatarea că cererea lor preliminară a fost adresată autorității greșite, ignorând, în același timp, celelalte cereri, adresate autorității competente și anexate la acțiunile lor. Hotărârea acestei instanțe a avut ca rezultat refuzul de a examina cazul reclamanților, chiar dacă au respectat toate cerințele legale de depunere a acțiunii lor în instanță. Dreptul lor de acces la o instanță a fost, prin urmare, restricționat fără nicio bază legală. 33. Prin urmare, a existat o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenție. 34. Obiecția Guvernului trebuie, prin urmare, respinsă. II. ARTICOLUL 1 ALEGAT AL PROTOCOLUL 1 LA CONVENȚIE 35. Reclamanții se plângeau de încălcarea drepturilor lor garantate în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Curtea nu poate specula în ceea ce privește rezultatul procedurii dacă acțiunea reclamanților a fost examinată în deplină conformitate cu cerințele articolului 6 din Convenție. Din aceste motive, această parte a cererii ar trebui respinsă vădit nefondată în sensul articolului 35 § 3 litera (a) din Convenție. III. APLICAREA ARTICOLULUI 41 AL CONVENȚIEI 36. art. 41 din Convenție prevede: „Dacă Curtea constată că a existat o încălcare a Convenției sau a Protocolelor sale și dacă dreptul intern al Înaltei Parte contractanți în cauză permite numai reparații parțiale, Curtea permite, dacă este necesar, să ofere satisfacție echitabilă părții vătămate.” Prejudicii morale 37. Reclamanții au solicitat fiecare 100 de euro (EUR) pentru prejudicii morale. 38. Guvernul a susținut că valoarea scăzută a compensației solicitate a dovedit lipsa oricărei prejudecăți pentru solicitanți și a considerat că, în orice caz, constatarea unei încălcări ar constitui suficientă satisfacție. 39. Curtea consideră că reclamanții trebuie să fi fost cauzată o anumită cantitate de stres și frustrare ca urmare a încălcării dreptului lor la un proces echitabil. Consideră că este rezonabil să acceptăm în întregime cererea reclamanților. Costuri și cheltuieli 40. Reclamanții au solicitat 15.000 lei moldoveni (MDL), care constă în taxele juridice plătite avocatului lor la nivelul intern. 41. Guvernul a susținut că reclamanții nu au prezentat nici o dovadă că această sumă a fost plătită într-adevăr avocatului. 42. Având în vedere documentele deținute în posesia sa, în special faptul că Curtea de District Leova a acceptat afirmația că exact aceeași sumă a fost plătită avocatului în cadrul procedurii interne, o constatare care nu a fost contestată în fața instanțelor interne superioare, Curtea acceptă în întregime această cerere. Curtea consideră oportună faptul că rata dobânzii implicite ar trebui să se bazeze pe rata marginală de creditare a Băncii Centrale Europene, la care ar trebui adăugate trei puncte procentuale. Pentru aceste motive, TRIBUNALUL, UNANIMOUS, declară plângerea în temeiul articolului 6 § 1 admisibil și al restului cererii inadmisibilă; că a existat o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenție; deține (a) că Statul pârât trebuie să plătească reclamanților, în termen de trei luni, următoarele sume, care urmează să fie convertite în lei moldoveni la rata aplicabilă la data decontare: (i) 100 EUR (o sută de euro) fiecare, plus orice impozit care poate fi taxabil, în ceea ce privește prejudiciile morale; (ii) MDL 15.000 (cincăzeci de mii de lei moldoveni) în comun, plus orice impozit care poate fi taxabil pentru solicitanți, în ceea ce privește costurile și cheltuielile; (b) care de la expirarea celor trei luni menționate mai sus până la decontarea dobânzilor simple se achită pe sumele de mai sus la o rată egală cu rata de creditare marginală a Băncii Centrale Europene în timpul perioadei de nerambursare plus trei puncte procentuale; efectuate în limba engleză și notificate în scris la 5 martie 2019, în conformitate cu articolele 2 și 3 din Regulamentul Curții. Hasan Bakırcı Ivana Jelić Președintele adjunct al Registrului ANEX Lista reclamanților Nr. Denumire: Nume: Nume: Negura Mihaela 07.03.1981 Deleanu Valentina 18.04.1959 Gușanu Alexandru 07.07.1968 Gumeniță Mariana 30.04.1975 Panea Valentina 24.03.1957 Roman Alexandra 13.10.1958 Canalî Maria 30.07.1963 Siauraitiene Natalia 19.02.1954 Gușanu Mariana 20.03.1969 Colciu Galina 25.12.1963 Trofim Mihail 13.04.1960 Trofim Efimia 26.12.1963 Pencov Irina 22.06.1952 Pencov Petru 15.10.1949 Moscaliuc Georgeta 08.06.1966 Prohorenco Vasilina 24.09.1964 Ceban Tatiana 06.09.1980 Braga Agafia 04.03.1951 Mladin Valentina 07.11.1953 Stănilă Ruslan 11.10.1975 Brînza Raisa 10.11.1946 Huțuleac Lidia 24.04.1953 Pencov Svetlana 16.03.1980 Balușca Larisa 30.01.1970 Cibotari Lucheria 20.01.1959 Toron Alevtina 01.09.1959 Malai Zinaida 08.05.1967 Căruntu Ion 22.10.1951 Cibotari Rodica 28.01.1982 Glinjeanu Constantin 02.09.1967 Lozan Elena 14.05.1950 Colinic Aliona 26.04.1975 Bragarenco Andrei 20.03.1982 Codița Ana 07.02.1964 Canalî Serghei 17.10.1962 Mițelea Elena 14.07.1960 Mițelea Fiodor 15.09.1956 Buga Ecaterina 22.04.1960 Rotaru Ion 30.11.1955 Vlas Eugenia 12.01.1966 Pencova Natalia 12.10.1982 Pencov Ana 24.08.1956 Plamadeala Ecaterina 04.02.1967 Butuc Svetlana 17.03.1973 Cernat Roman 13.06.1984 Dermenji Ludmila 02.03.1973 Lozan Victoria 17.02.1953 Michidan Rodica 19.05.1978 Ciobanu Raisa 02.03.1965 Eșanu Natalia 10.10.1968 Racovița Maria 14.03.1955 Davnîi Iulia 08.07.1971 Davnîi Valeriu 25.03.1968 Oistric Elena 03.05.1972 Ciobanu Daniel 02.05.1984 Rezmerița Valentina 03.03.1956 Cernat Feodosia 13.11.1962 Zmeu Valentina 01.01.1957 Zaraf Ina 28.07.1969 Popovici Eudochia 18.11.1959 Cara Lidia 15.08.1958 Pastelea Eudochia 13.07.1977 Paiu Lilia 01.09.1979 Moraru Aculina 03.02.1963 Para Svetlana 06.02.1974 Pastela Ala 05.04.1980 Musteață Eugenia 19.08.1962 Ciubaciuc Eugenia 05.08.1952 Novac Tatiana 27.02.1961 Tutunaru Sergiu 02.10.1982 Bătrîncea Vera 24.01.1963 Gaiduc Galina 22.05.1966 Adăscăliței Lidia 01.04.1966 Șesternniov Nadejda 30.04.1975 Basiul Varvara 24.10.1948 Grecea Valentina 09.12.1957 Cazan Tamara 20.10.1957 Cazan Veaceslav 29.03.1957 Belevac Elizaveta 05.10.1958 Lozan Lilia 21.05.1982 Pisaroglo Nicolae 04.04.1979 Popa Claudia 06.03.1949 Moisa Ioana 25.10.1949 Topală Larisa 12.06.1951 Topala Larisa 17.12.1973 Doagă Tatiana 03.01.1978 Neneceas Ion 12.06.1951

SECOND SECTION

CASE OF

NEGURA AND OTHERS v. THE REPUBLIC OF MOLDOVA

(Application no. 16602/06)

JUDGMENT

STRASBOURG

5 March 2019

This judgment is final but it may be subject to editorial revision.

In the case of Negura and Others v. the Republic of Moldova,

The European Court of Human Rights (Second Section), sitting as a Committee composed of:

Ivana Jelić,

President,

Valeriu Grițco,

Darian Pavli,

judges,

and Hasan Bakırcı,

Deputy Section Registrar,

Having deliberated in private on 5 February 2019,

Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

PROCEDURE

1.

The case originated in an application (no. 16602/06) against the Republic of Moldova lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) by 87 Moldovan nationals (“the applicants”, see details in the appended Annex), on 15 April 2006.

2.

The applicants were represented by Mr A. Postică and Mr I. Manole, lawyers practising in Chișinău. The Moldovan Government (“the Government”) were represented by their Agent at the time, Mr V. Grosu.

3.

On 12 January 2009 notice of the application was given to the Government.

THE FACTS

I.

THE CIRCUMSTANCES OF THE CASE

4.

The applicants are entrepreneurs who obtained from the local authorities in Leova licences (

patenta

) to offer services such as selling various types of goods at the local marketplace. All the applicants offered their services on the territory of a private marketplace (L.) situated in the centre of Leova and which had received its licence in 1996. The local authorities authorised the offering of services on the territory of L. from Monday to Saturday. Another marketplace, owned by the State (U.), was open on Sundays, but was situated far from the centre and was inconvenient to many sellers and the population.

5.

The applicants and L.’s owners asked the local authorities for a change in work schedule, allowing them to work on Sundays and to have their free day on Monday, as was the case of many similar marketplaces in other towns. However, the local authorities rejected on a number of occasions such a change, invoking various sanitary, public order and other reasons. According to the applicants, the real reason for the refusal was the protection of U.’s interests, since Sunday was the most lucrative day of the week. Accordingly, many private entrepreneurs felt obliged to offer their services also at the State-owned marketplace, thus having to incur additional costs and suffering from the rudimentary conditions of work on the territory of U.

6.

On 31 January 2005 the general meeting of entrepreneurs (which included the applicants) decided to ask the local authorities to allow them to work on Sundays and to rest on Mondays. They submitted their request to L.’s owners, who on 8 February 2005 complained to the mayor of Leova, referring to the decision of 31 January 2005 and requesting an authorisation of a change in the work schedule of the marketplace.

7

.

On 2 March 2005 the Leova city council adopted its decision no.

2.2, rejecting “the requests of citizens of Leova who work on the territory of [L.] and have business licences”. The reasons were that work on Sunday would cause traffic problems and would disturb the nearby population, including a school and a hospital. The decision was printed a stationery with the heading of the mayor’s office. The stamp on the decision was applied by the Leova mayor’s office and bears the date 29 March 2005.

8.

On 4 April 2005 the general meeting of entrepreneurs (including the applicants) expressed its disagreement with the decision of 2 March 2005. On the same day the 191 entrepreneurs working on the territory of L., including the applicants, declared a strike and decided to submit an official request for a change in their work schedule.

9

.

Accordingly, on 4 April 2005 the entrepreneurs submitted their request to the “Leova regional council”. They asked,

inter alia

, for the annulment of the decision 2.2 adopted by the city council on 2 March 2005 and explained that they had not been offered proper working conditions on the territory of U.

10

.

On the same date the applicants sent a preliminary request to the Mayoralty of Leova. In it, the applicants made a similar description to that in their complaint made mentioned in paragraph above. They asked for the annulment of decision no. 2.2 adopted by the city council of the Leova Mayoralty.

11.

On 6 April 2005 the Leova city council discussed at its meeting the demands of the entrepreneurs and of L.’s administration, made in their request of 4 April 2005. According to the applicants, L.’s director was allowed to address the councillors and spoke about the applicants’ demands. After discussing the issue, the city council adopted its decision no. 3.1 in which it took note of the applicants’ demands and decided that L. was to work in accordance with the decision of the Leova city council no. 2.2 of 2

March 2005.

12

.

On 12 May 2005 the mayor of Leova replied to the complaint of 4

April 2005. The mayor informed the entrepreneurs that an answer to their demands had already been given by the Leova city council in its decision no. 3.1. of 6 April 2005, “namely that [L.] shall work in accordance with the decision of the Leova city council no. 2.2 of 2 March 2005”.

13

.

On 28 May 2005 the 191 entrepreneurs, including the applicants, lodged administrative court proceedings, asking for the annulment of the decision of 2 March 2005. They argued that their rights had been affected by that decision and that its aim was the protection of U.’s interests. They annexed copies of the preliminary request addressed to the mayoralty, of their complaint made on 4 April 2005 to the Leova city council, and of the reply of the mayor’s office of 12 May 2005 (see the preceding paragraph).

14.

On 5 July 2005 the Leova District Court found in favour of the entrepreneurs. The court established that L.’s activity on Sundays did not cause any kind of sanitary, traffic or other problems and that the decision of 2

March 2005 was contrary to anti-monopoly legislation. It also accepted in full the applicants’ request for compensation for their legal costs of 15,000

Moldovan lei, a sum which they had paid to the lawyer for representing them in this case. The Leova city council appealed.

15

.

By its final decision of 20 October 2005 the Cahul Court of Appeal quashed the lower court’s judgment and decided to strike out the court action lodged by the entrepreneurs. It explained that the entrepreneurs had submitted their preliminary complaint to the mayor, while the decision which they sought to annul had been adopted by the city council of the Leova mayoralty. Therefore, Article 14 of the Law on administrative proceedings (see paragraph 17 below) had not been observed since the complaint had to be submitted first to the authority which had adopted the impugned decision. The court added that the applicants no longer had the right to complain against the decision of 2

March 2005.

II.

RELEVANT DOMESTIC LAW AND PRACTICE

16

.

The relevant provisions of the Code of Civil Procedure at the relevant time read as follows:

“

Article 267. Grounds for striking a case out.

The court shall strike a case out if:

a)

the plaintiff did not observe the procedure, provided for by law or by a contract between the parties, of preliminary solving of the case in a extrajudicial manner;

...”

“

Article 417.

The Powers of the cassation court.

(1)

The cassation court, after judging the appeal in cassation, has the power:

...

f) to accept the appeal in cassation and to partially or totally annul the decision of the first-instance court, ordering the discontinuation of the proceedings or the striking of the case out if there are grounds provided for in Articles 265 and 267.”

17

.

The relevant provisions of the Law on administrative proceedings (No.

793-XIV of 10 February 2000 with subsequent modifications) read as follows:

“

Article

14.

Preliminary request.

(1)

A person who considers that his/her rights recognised by law have been violated by an administrative act may request, within 30 days of the date of knowledge of the act, its total or partial revocation by the authority which adopted the act, save in a case where the law provides otherwise.

(2)

If the authority which adopted the act has a hierarchically superior authority, the preliminary complaint may be addressed, at the applicant’s choice, either to the authority which adopted the act or to the hierarchically superior authority, unless the law provides otherwise. ...”

“

Article 17.

Time-limits for lodging administrative court actions.

(1)

The request by which it is requested to annul an administrative act or the acknowledgment of a right shall be submitted within 30 days, if the law does not provide otherwise. This time-limit shall run from:

a)

the date of receiving a reply to the preliminary request or the date of expiry of the time-limit provided by law for examining such a request;

...”

18

.

The relevant provisions of the Law on petitions (No.

190-XIII of 19

July 1994 with subsequent modifications) read as follows:

Article 4

“(1)

A petition, within the meaning of the present law, shall be considered any request, complaint, proposal, communication, addressed to the competent authorities, including a preliminary request by which one contests an administrative act or the failure to respond to a request within the legally established time-limit.”

Article 9

“(1)

If the petition falls within the competence of another authority, the original petition shall be forwarded to that authority within five working days from the date of registering it, a fact that is brought to the petitioner’s knowledge.”

THE LAW

I.

ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 6 OF THE CONVENTION

19.

The applicants complained about a breach of Article 6 § 1 of the Convention as a result of the domestic courts’ refusal to examine their court action. The relevant part of Article 6 reads as follows:

“In the determination of his civil rights and obligations ... everyone is entitled to a fair ... hearing ... by [a] ... tribunal ...”

A.

Admissibility

20.

The Government argued that the applicants had failed to exhaust available domestic remedies. In particular, as established by the Cahul Court of Appeal, they had not followed the proper extra-judicial settlement procedure by not complaining to the authority which had adopted the impugned administrative decision. Moreover, the applicants missed the 30

‑

day time-limit for complaining against the decision affecting their rights.

21.

The applicants argued that they had followed the required procedure and had not missed any time-limit.

22.

The Court considers that the issue of whether the applicants had followed the proper procedure is at the heart of their complaint concerning the right of access to a court within the meaning of Article 6 § 1 of the Convention. It therefore joins examination of the Government’s objection to the merits.

It

notes that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention. It further notes that it is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.

B.

Merits

1.

The applicants’ submissions

23.

The applicants submitted that their right of access to a court had been breached as a result of the Cahul Court of Appeal’s decision to strike their court action out. They noted that they had complained about the same issue to both the Leova mayor and the city council on many occasions. Regardless of how they had called the various complaints, they were in essence attempts to solve the issue in the extra-judicial settlement procedure. The applicants further argued that according to Article 4 the Law on petitions (see paragraph 18 above) a preliminary request was considered a petition. Under article 9 of the same Law, even when a petition was sent to the wrong authority, the latter had to forward it to the competent authority within five working days. Therefore, their preliminary request should have been forwarded to the city council and be examined by it.

24.

They pointed to the fact that the Leova city council used stationery identical to that of the mayor’s office. Notably, the decision complained of (2 March 2005) had been sent to the applicants on the mayor’s stationery and sealed with the mayor’s seal. This situation created a degree of confusion for the applicants as to where exactly they needed to complain against the impugned decision. Moreover, the Cahul Court of Appeal exceeded the limits of the appeal made by the Leova city council, which had never mentioned the applicants’ alleged failure to follow the proper extra

‑

judicial settlement procedure. They were accordingly deprived of the possibility of submitting arguments to the court on this issue.

2.

The Government’s submissions

25.

The Government argued that by failing to follow the proper extra-judicial settlement the applicants had not exhausted available domestic remedies. The Cahul Court of Appeal’s decision was clearly reasoned and based on express provisions of the law. Moreover, after remedying the issue mentioned by the court, the applicants could lodge a new court action and ask for an extension of the 30-day time-limit for doing so.

26

.

They also noted that examining the court action after the expiry of the 30-day time-limit would have been contrary to the principle of legal certainty since the administrative act complained of had already become final. Since the applicants had been informed of the decision allegedly affecting their rights on 30 March 2005, but made a complaint to the wrong authority (the mayor) on 4

May 2005, that complaint was late, which amounted to a failure to exhaust domestic remedies. They finally annexed an example of case-law in which the Leova prosecutor’s office made an appeal (

recurs

) against a decision of the Leova city council and which had been examined and rejected by the latter. The courts did not find, in that case, an issue concerning the observance of the extra-judicial settlement proceedings, which in the Government’s opinion proved that the city council was the proper authority to examine preliminary complaints against any decision that it had taken.

3.

The Court’s assessment

27.

The Court reiterates that the right of access to a court is an inherent aspect of the safeguards enshrined in Article 6. It secures to everyone the right to have a claim relating to his civil rights and obligations brought before a court (see

Cudak v. Lithuania

[GC], no. 15869/02, § 54, ECHR 2010). Moreover, it includes not only the right to institute proceedings but also the right to obtain a determination of the dispute by a court (see, for example,

Lupeni Greek Catholic Parish and Others v. Romania

[GC], no.

76943/11, § 86, 29 November 2016).

28.

In the present case, the Court notes that on 4 April 2005 the applicants complained against a decision adopted by the Leova city council on 2 March 2005 (see paragraphs 7 and 9 above). On the same day they made a similar complaint, which they expressly called a preliminary request, to the mayoralty (see paragraph 10 above). Their action lodged with the Leova District Court noted among the annexes copies of both these complaints (see paragraph 13 above). The Cahul District Court considered that the preliminary request had been lodged with the wrong authority (the mayor and not the council), noting that the reply to the preliminary request had been received from the mayor’s office (see paragraph 15 above). It therefore struck the case out.

29.

The Court considers that both from the annex containing a copy of the applicants’ complaints to the Leova city council and from the reply from the mayor’s office (see paragraph 12 above) it should have been clear to the domestic courts that, in addition to lodging a preliminary request with the mayor’s office, the applicants had made another complaint directly to the city council. It is true that only the complaint to the mayor was expressly called a preliminary request. However, neither the law on administrative proceedings nor any other legislation gives a definition of the preliminary request, nor set any formal requirements for that kind of a complaint. Moreover, as can be seen from the case-law submitted by the Government (see paragraph 26 above), the domestic courts do consider a complaint made with the competent authority as satisfying the requirement of extra-judicial settlement, even when it is not called a “preliminary request” (it was called an appeal in cassation (

recurs

) in the case referred to by the Government).

30.

Since the applicants complained to the Leova city council about a decision taken by that authority, and then lodged a court action against that same authority, the Court finds it difficult to accept that the applicants had failed to follow the extra-judicial settlement procedure. Moreover, a copy of that complaint was annexed to the court action, as well as a copy of the mayor’s letter of 12 May 2005 in which he mentioned that the city council had already replied to the applicants’ complaints by way of a decision dated 6 April 2005 and had reproduced the relevant part of its content. It was thus clear from the documents annexed to the court action that the Leova city council had received and rejected the applicants’ complaint against its decision of 2

March 2005 (see paragraph 12 above). It follows that the Cahul District Court could not be said to have decided based on an incomplete file or in the absence of evidence that the applicants had made a complaint to the competent authority (the city council) which had been examined.

31.

The Government argued that the applicants had missed the 30-day time-limit established by law for complaining to the city council against its decision of 2 March 2005 (see paragraphs 17 and 26 above). The Court notes that the applicants were informed of that decision on 29 March 2005 at the earliest (see paragraph 7 above) and complained to that authority on 4

April 2005 (see paragraph 9 above), that is within the 30-day time-limit established by law. More importantly, none of the domestic courts found that the applicants had missed any time-limit.

32.

In the light of the above the Court finds that the Cahul Court of Appeal took a very formalistic stance towards the applicants’ action by finding that their preliminary request had been addressed to the wrong authority, while ignoring their other request, made to the competent authority and annexed to their action. That court’s decision resulted in the refusal to examine the applicants’ case, even though they had complied with all the legal requirements for lodging their court action. Their right of access to a court has thus been restricted without any lawful basis.

33.

There has accordingly been a violation of Article 6 § 1 of the Convention.

34.

The Government’s objection is therefore to be rejected.

II.

ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 1 OF PROTOCOL NO. 1 TO THE CONVENTION

35.

The applicants complained of a violation of their rights guaranteed under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention. The Court cannot speculate on the outcome of the proceedings had the applicants’ action been examined in full compliance with the requirements of Article 6 of the Convention. For these reasons, this part of the application should be dismissed as manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention.

III.

APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION

36.

Article 41 of the Convention provides:

“If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.”

A.

Non-pecuniary damage

37.

The applicants each claimed 100 euros (EUR) for non-pecuniary damage.

38.

The Government argued that the low amount of compensation sought proved the lack of any prejudice to the applicants. They considered that, in any event, the finding of a violation would constitute sufficient just satisfaction.

39.

The Court considers that the applicants must have been caused a certain amount of stress and frustration as a result of the breach of their right to a fair trial. It considers it reasonable to accept the applicants’ claim in full.

B.

Costs and expenses

40.

The applicants claimed 15,000 Moldovan lei (MDL), consisting of the legal fees paid to their lawyer at the domestic level.

41.

The Government argued that the applicants had not submitted any evidence that that sum had indeed been paid to the lawyer.

42.

Regard being had to the documents in its possession, notably the Leova District Court’s acceptance of the claim that exactly the same sum had been paid to the lawyer in the domestic proceedings, a finding not contested before the higher domestic courts, the Court accepts in full this claim.

C.

Default interest

43.

The Court considers it appropriate that the default interest rate should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.

FOR THESE REASONS, THE COURT, UNANIMOUSLY,

1.

Declares

the complaint under Article 6 § 1 admissible and the remainder of the application inadmissible;

2.

Holds

that there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention;

3.

Holds

(a)

that the respondent State is to pay the applicants, within three months the following amounts,

to be converted into Moldovan lei

at the rate applicable at the date of settlement:

(i)

EUR 100 (one hundred euros) each, plus any tax that may be chargeable, in respect of non-pecuniary damage;

(ii)

MDL 15,000 (fifteen thousand Moldovan lei) jointly, plus any tax that may be chargeable to the applicants, in respect of costs and expenses;

(b)

that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;

Done in English, and notified in writing on 5 March 2019, pursuant to Rule

77

§§

2 and 3 of the Rules of Court.

Hasan Bakırcı

Ivana Jelić

Deputy Registrar

President

ANNEX

List of applicants

No.

Surname, name

Date of birth

Negura Mihaela

07.03.1981

Deleanu Valentina

18.04.1959

Gușanu Alexandru

07.07.1968

Gumeniță Mariana

30.04.1975

Panea Valentina

24.03.1957

Roman Alexandra

13.10.1958

Canalî Maria

30.07.1963

Siauraitiene Natalia

19.02.1954

Gușanu Mariana

20.03.1969

Colciu Galina

25.12.1963

Trofim Mihail

13.04.1960

Trofim Efimia

26.12.1963

Pencov Irina

22.06.1952

Pencov Petru

15.10.1949

Moscaliuc Georgeta

08.06.1966

Prohorenco Vasilina

24.09.1964

Ceban Tatiana

06.09.1980

Braga Agafia

04.03.1951

Mladin Valentina

07.11.1953

Stănilă Ruslan

11.10.1975

Brînza Raisa

10.11.1946

Huțuleac Lidia

24.04.1953

Pencov Svetlana

16.03.1980

Balușca Larisa

30.01.1970

Cibotari Lucheria

20.01.1959

Toron Alevtina

01.09.1959

Malai Zinaida

08.05.1967

Căruntu Ion

22.10.1951

Cibotari Rodica

28.01.1982

Glinjeanu Constantin

02.09.1967

Lozan Elena

14.05.1950

Colinic Aliona

26.04.1975

Bragarenco Andrei

20.03.1982

Codița Ana

07.02.1964

Canalî Serghei

17.10.1962

Mițelea Elena

14.07.1960

Mițelea Fiodor

15.09.1956

Buga Ecaterina

22.04.1960

Rotaru Ion

30.11.1955

Vlas Eugenia

12.01.1966

Pencova Natalia

12.10.1982

Pencov Ana

24.08.1956

Plamadeala Ecaterina

04.02.1967

Butuc Svetlana

17.03.1973

Cernat Roman

13.06.1984

Dermenji Ludmila

02.03.1973

Lozan Victoria

17.02.1953

Michidan Rodica

19.05.1978

Ciobanu Raisa

02.03.1965

Eșanu Natalia

10.10.1968

Racoviță Maria

14.03.1955

Davnîi Iulia

08.07.1971

Davnîi Valeriu

25.03.1968

Oistric Elena

03.05.1972

Ciobanu Daniel

02.05.1984

Rezmerița Valentina

03.03.1956

Cernat Feodosia

13.11.1962

Zmeu Valentina

01.01.1957

Zaraf Ina

28.07.1969

Popovici Eudochia

18.11.1959

Cara Lidia

15.08.1958

Pastelea Eudochia

13.07.1977

Paiu Lilia

01.09.1979

Moraru Aculina

03.02.1963

Para Svetlana

06.02.1974

Pastela Ala

05.04.1980

Musteață Eugenia

19.08.1962

Ciubaciuc Eugenia

05.08.1952

Novac Tatiana

27.02.1961

Tutunaru Sergiu

02.10.1982

Bătrîncea Vera

24.01.1963

Gaiduc Galina

22.05.1966

Adăscăliței Lidia

01.04.1966

Șesterniov Nadejda

30.04.1975

Basiul Varvara

24.10.1948

Grecea Valentina

09.12.1957

Cazan Tamara

20.10.1957

Cazan Veaceslav

29.03.1957

Belevac Elizaveta

05.10.1958

Lozan Lilia

21.05.1982

Pisaroglo Nicolae

04.04.1979

Popa Claudia

06.03.1949

Moisa Ioana

25.10.1949

Topală Larisa

12.06.1951

Topală Larisa

17.12.1973

Doagă Tatiana

03.01.1978

Neneceas Ion

12.06.1951