NATIONAL LOTTERY AD AND OTHERS v. BULGARIA

DECIZIA nr. 50643/20 LOTTERIA NAȚIONALĂ AD și alții împotriva Bulgariei Curții Europene a Drepturilor Omului (A treia secțiune), care așezează la 20 mai 2025 în calitate de comitet compus din: Peeter Roosma , Președintele Diana Kovatcheva , Canòlic Mingorance Cairat , judecători și Olga Chernishov, grefierul adjunct al secțiunii, având în vedere cererea (nr. 50643/20) împotriva Republicii Bulgaria depusă la Curte în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”) la 13 noiembrie 2020 de trei societăți bulgare și doi resortisanți bulgari, ale căror detalii relevante sunt enumerate în tabelul adăugat („ reclamanții”); hotărârea de a anunța plângerile referitoare la revocarea ex lege a licențelor de jocuri de noroc ale doi solicitanți guvernului bulgar („Guvernul”), reprezentate de agentul lor, dna Stancheva-Chinova, de la Ministerul Justiției, și de a declara inadmisibilă restul cererii; observațiile părților; după deliberare, hotărăsește după cum urmează: OBIECTUL CAUZEI Cazul se referă la modificările legislative introduse în februarie 2020, care au revocat licențele de jocuri de noroc deținute de două societăți candidate. Primul și al doilea reclamant – National Lottery AD și New Games AD – sunt companii de participare care, până la începutul anului 2020, au fost printre actorii lideri din sectorul jocurilor de noroc din Bulgaria. Au deținut licențe de gambling pentru diferite jocuri de loterie, stabilit să expire între 2022 și 2025. Mai multe informații despre Loterie Națională AD este disponibil într-o decizie privind o altă cerere depusă de societate – a se vedea Eurofootball OOD și alții c. Bulgaria (dec.) (n. 1284/21 și 14181/21, 10 decembrie 2024). Cele trei reclamante rămase sunt acționari minoritari din primul și al doilea reclamant. La începutul anului 2020, Parlamentul bulgar a modificat Legea 2012 privind jocurile de noroc care prevede că licențele pentru jocurile de loterie pot fi acordate numai statului și pot fi puse în aplicare de către o întreprindere de stat. Amendamentele, care au intrat în vigoare la 22 februarie 2020, au dus la revocarea imediată și automată a licențelor de jocuri de noroc de prima și a doua solicitanți descrise mai sus. Prin urmare, primele și a doua solicitanți au fost obligați să înceteze imediat majoritatea activităților lor de afaceri. Reclamanții s-au plâns în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 din revocarea licențelor de jocuri de noroc ale celor două societăți și a prejudiciului pe care le-a cauzat afacerii lor. Ei au susținut că amendamentele impugate la Actul privind jocurile de noroc au constituit o „naționalizare integrală a sectorului loteriei”, care erau ilegale și nu urmărise niciun scop legitim în interesul public, și în ceea ce privește care nu au fost oferite compensații. În ceea ce privește cei de-al treilea, al patrulea și al cincilea reclamant (a se vedea tabelul apendice), Curtea constată că nu pot pretinde că sunt „victime” ale încălcării presupuse în cazul, care au afectat direct primele și cele de-a doua solicitante – societățile care dețin licențe de jocuri de noroc înainte de amendamentele din februarie 2020. În acest sens, Curtea se referă la concluziile sale privind alți acționari din Loteria Națională AD în Eurofootball OOD și alții (citate mai sus, §§ 56-63). În consecință, plângerile acestor reclamanți sunt incompatibile ratione personae cu dispozițiile convenției în sensul articolului 35 §§ a) și trebuie respinse în conformitate cu art. 35 În ceea ce privește primul și al doilea reclamant, în martie 2025, Guvernul a formulat o obiecție cu privire la neepuizarea recourslor interne. Obiecția s-a bazat pe faptul că, în februarie 2025, cele două companii au introdus acțiuni împotriva Parlamentului, susținând daune legate de amendamentele din februarie 2020 la Legea privind jocurile de noroc, care au susținut că au încălcat dreptul Uniunii Europene. Cu toate acestea, primul și al doilea reclamant au cerut Curții să nu respingă plângerile pe această bază, susținând că dreptul intern nu le permite să pună o acțiune împotriva Parlamentului pentru încălcări ale Convenției și că acțiunile lor de tort au fost depuse „just în cazul” și să respecte termenul de cinci ani stabilit în temeiul legislației interne. În realitate, dreptul intern nu a oferit remedii adecvate, deoarece plângerile lor provin direct de la un act al Parlamentului. 10. Curtea nu este obligată să declare obiecția guvernului. În sensul analizei de mai jos, este pregătit să presupună că primul și al doilea reclamant au fost corecte în afirmarea că legislația internă nu prevede remedii eficiente pentru plângerile lor. După cum s-a menționat anterior, reclamațiile reclamanților au provenit direct de la un act legislativ al Parlamentului bulgar, și anume amendamentele la Actul privind jocurile de noroc care au intrat în vigoare la 22 februarie 2020 (a se vedea punctul 4 de mai sus). 12. Cererea a fost depusă la 13 noiembrie 2020, mai mult de șase luni de la data în care presupusa încălcare a drepturilor reclamanților a fost finalizată. Prin urmare, se pune o întrebare cu privire la respectarea cererii cu termenul de șase luni prevăzut la art. 35 alineatul (1) din convenție, astfel cum este formulat înainte de intrarea în vigoare a Protocolului nr. 15. 13. Saakashvili c. Georgia (dec.), nr. 6232/20 și 22394/20, § 49, 1 martie 2022), Curtea a remarcat următoarele: [O]n 11 martie 2020 Organizația Mondială a Sănătății a declarat o urgență de sănătate publică de interes internațional – cel mai înalt nivel de alarmă – în raport cu epidemia globală a unei noi boli infecțioase și mai ales respiratorii (denumite ulterior COVID-19) cauzate de coronavirusul SARS-CoV-2 (...). Având în vedere aceste evoluții, la 16 martie și 9 aprilie 2020, președintele Curții a anunțat o serie de măsuri excepționale care să permită reclamanților, părților contractante înalte și Curtea să se ocupe de dificultățile la care a apărut pandemia globală și blocarea generalizată. Un efect al acestor măsuri, care a fost decis de către președinte în exercitarea competenței sale de a dirija activitatea și administrarea Curții în temeiul articolului 9 din Regulamentul Curții, a fost faptul că Registrul Curții, În cazul înregistrării cererilor primite noi și fără a aduce atingere oricărei decizii judiciare ulterioare cu privire la această chestiune, a fost de a adăuga în total trei luni la metoda de calcul a reglementării de șase luni în temeiul articolului 35 1 din Convenție, ori de câte ori o perioadă de șase luni calendaristică a început să se execute sau, din contră, ar trebui să expire în orice moment între 16 martie și 15 iunie 2020.” Prin urmare, Curtea a concluzionat (§ 58 din decizia) că: „Se rezultă că, în cazul în care o perioadă de șase luni calendaristică a început să se execute sau ar trebui să expire în termenul specificat în hotărârile președintelui Curții (de la 16 luni) Martie pana la 15 iunie 2020 inclusiv), regula de sase luni in conformitate cu art. 35 § 1 din conventie ar trebui considerata in mod excepțional suspendata pentru trei luni calendaristice.” 14. Curtea a clarificat modul in care concluziile de mai sus se aplicau la cazuri precum cele prezente din Kitanovska si Barbulovski v. Macedonia de Nord (nr. 53030/19, § 40, 9 mai 2023) si Masse v. France (nr. 47506/20, §§ 29-32, 25 martie 2025). Ea a specificat că prelungirea excepțională a termenului de șase luni în temeiul articolului 35 § 1 din convenție nu se aplică atunci când perioada relevantă nu a început și nici nu a expirat în termenul între 16 martie și 15 iunie 2020. Curtea a explicat că o astfel de abordare a servit interesele de certitudine juridică, de prevedibilitate și de egalitate a părților în fața legii (a se vedea Masse , citat mai sus § 29). 15. Curtea nu constată niciun motiv să se îndepărteze de abordarea stabilită în cazurile menționate mai sus și concluzionează astfel că prelungirea excepțională a termenului de șase luni în temeiul art. 35 § 1 din Convenție nu se aplică situației primei și a al doilea reclamant. 16. În acest caz, după cum se menționează mai sus, perioada relevantă a început la 22 Februarie 2020 (a se vedea punctul 11 de mai sus). Cererea a fost depusă la 13 noiembrie 2020, și anume mai mult de șase luni mai târziu. 17. În consecință, plângerile primului și al doilea reclamant au fost introduse din timp și trebuie respinse în conformitate cu art. 35 §§ 1 și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară cererea inadmisibilă. Adoptat în limba engleză și notificat în scris la 12 iunie 2025. Olga Chernishova Peeter Roosma Președintele secretar adjunct al secțiunii Roosma Apendicele Lista reclamanților: nr. Nume de reclamant An de naștere/ înregistrare Locație de reședință Reprezentat de LOTTERIA NAȚIONAL AD 2016 Sofia M. Ekimdzhiev K. Boncheva NOW JOCS AD 2015 Sofia T. Naydenov (administrativ) LOTOBG OOD 2013 Sofia N. Dimitrov P.Rusinov Dimitar Denchev GANEV 1976 Sofia N. Dimitrov P.Rusinov Milen Denchev GANEV 1980 Sofia N. Dimitrov P.Rusinov

THIRD SECTION

DECISION

Application no. 50643/20

NATIONAL LOTTERY AD and Others

against Bulgaria

The European Court of Human Rights (Third Section), sitting on 20 May 2025 as a Committee composed of:

Peeter Roosma

, President

,

Diana Kovatcheva,

Canòlic Mingorance Cairat

, judges

,

and Olga Chernishova,

Deputy

Section Registrar,

Having regard to:

the application (no.

50643/20) against the Republic of Bulgaria lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) on 13

November 2020 by three Bulgarian companies and two Bulgarian nationals, whose relevant details are listed in the appended table (“the applicants”);

the decision to give notice of the complaints concerning the revocation

ex lege

of the gambling licences of two of the applicants to the Bulgarian Government (“the Government”), represented by their Agent, Ms

I.

Stancheva-Chinova from the Ministry of Justice, and to declare inadmissible the remainder of the application;

the parties’ observations;

Having deliberated, decides as follows:

SUBJECT MATTER OF THE CASE

1.

The case concerns legislative amendments introduced in February 2020, which revoked gambling licences held by two applicant companies.

2.

The first and second applicants – National Lottery AD and New Games

AD – are shareholding companies that, until early 2020, were among the leading actors in Bulgaria’s gambling sector. They held gambling licences for various lottery games, set to expire between 2022 and 2025. More information on National Lottery AD is available in a decision on another application submitted by the company – see

Eurofootball OOD and Others v.

Bulgaria

(dec.) (nos. 1284/21 and 14181/21, 10 December 2024).

3.

The three remaining applicants are minority shareholders in the first and second applicants.

4

.

In early 2020 the Bulgarian Parliament amended the Gambling Act

2012, stipulating that licences for lottery games could be granted only to the State, and be put into operation by a State-owned enterprise. The amendments, which came into effect on 22 February 2020, resulted in the immediate and automatic revocation of the first and second applicants’ gambling licences described above. Consequently, the first and second applicants were obliged to cease immediately most of their business activities. The second applicant was ultimately declared insolvent.

5.

The applicants complained under Article 1 of Protocol No. 1 of the revocation of the two companies’ gambling licences and the damage it had caused to their business. They contended that the impugned amendments to the Gambling Act had amounted to a “wholesale nationalisation of the lottery sector”, which had been unlawful and had not pursued any legitimate aim in the public interest, and in relation to which they had been offered no compensation.

THE COURT’S ASSESSMENT

6.

Regarding the third, fourth and fifth applicants (see the appended table), the Court finds that they cannot claim to be “victims” of the violation alleged in the case, which directly affected the first and second applicants – the companies holding gambling licences before the February 2020 amendments. In this respect, the Court refers to its findings concerning other shareholders in National Lottery AD in

Eurofootball OOD and Others

(cited above, §§ 56-63).

7.

Accordingly, those applicants’ complaints are incompatible

ratione personae

with the provisions of the Convention within the meaning of Article

35 §

3

(a) and must be rejected in accordance with Article 35

§

4.

8.

Concerning the first and second applicants, in March 2025 the Government raised an objection regarding non-exhaustion of domestic remedies. The objection was based on the fact that in February 2025 the two companies had brought tort actions against Parliament, claiming damages relating to the February 2020 amendments to the Gambling Act, which they argued were in breach of European Union law.

9.

The first and second applicants, however, urged the Court not to dismiss their complaints on this basis. They asserted that domestic law did not allow them to bring an action against Parliament for violations of the Convention, and that their tort actions had been filed “just in case” and to comply with the five-year deadline set under domestic law. In reality, domestic law offered no adequate remedies, as their grievances stemmed directly from an act of Parliament.

10.

The Court is not required to rule on the Government’s objection. For the purposes of the analysis below, it is prepared to assume that the first and second applicants were correct in asserting that domestic law provided no effective remedies for their complaints.

11

.

As previously mentioned, the applicants’ grievances originated directly from a legislative act of the Bulgarian Parliament, namely the amendments to the Gambling Act which entered into force on 22

February 2020 (see paragraph 4 above).

12.

The application was lodged on 13 November 2020, more than six months after the date on which the alleged breach of the applicants’ rights had been finalised. Therefore, a question arises as to the compliance of the application with the six-month time-limit provided for in Article 35 § 1 of the Convention, as worded before the entry into force of Protocol No. 15.

13.

In the case of

Saakashvili v. Georgia

((dec.), nos. 6232/20 and 22394/20, § 49, 1 March 2022), the Court noted the following:

“[O]n 11 March 2020 the World Health Organisation declared a public health emergency of international concern – the highest level of alarm – in relation to the global outbreak of a new infectious and mostly respiratory disease (subsequently called COVID-19) caused by the SARS-CoV-2 coronavirus (...). In the light of those developments, on 16 March and 9 April 2020 the President of the Court announced a number of exceptional measures to allow applicants, High Contracting Parties and the Court to handle the difficulties to which the global pandemic and widespread lockdown gave rise.

One effect of those measures, which were decided by the President in the exercise of his competence to direct the work and the administration of the Court under Rule 9 of the Rules of Court, was that the Registry of the Court,

when registering newly received applications, and without prejudice to any subsequent judicial decision on the matter, was to add three months in total to the method of calculation of the six-month rule under Article 35

§

1 of the Convention whenever a calendar six-month period either started to run or, on the contrary, was due to expire at any time between 16

March and 15 June 2020.”

The Court then concluded (§ 58 of the decision) that:

“It follows that if a calendar six-month period either started to run or was due to expire during the time frame specified in the decisions of the President of the Court (from 16

March until and including 15 June 2020), the six-month rule under Article 35 § 1 of the Convention should be exceptionally considered to have been suspended for three calendar months in total.”

14.

The Court clarified how the above findings applied to cases such as the present one in

Kitanovska and Barbulovski v. North Macedonia

(no.

53030/19, § 40, 9 May 2023) and

Masse v. France

((dec.), no.

47506/20, §§

29-32, 25 March 2025). It specified that the exceptional extension of the six-month time-limit under Article 35 § 1 of the Convention did not apply where the relevant period had neither begun, nor expired within the timeframe between 16 March and 15 June 2020. The Court explained that such an approach served the interests of legal certainty, foreseeability and equality of the parties before the law (see

Masse

, cited above, § 29).

15.

The Court finds no reason to depart from the approach established in the cases cited above. It thus concludes that the exceptional extension of the six-month time limit under Article 35 § 1 of the Convention did not apply to the first and second applicants’ situation.

16.

In the present case, as noted above, the relevant period began on 22

February 2020 (see paragraph 11 above). The application was lodged on 13

November 2020, namely more than six months later.

17.

Accordingly, the complaints of the first and second applicants have been introduced out of time and must be rejected in accordance with Article

35 §§

1 and

4 of the Convention.

For these reasons, the Court, unanimously,

Declares

the application inadmissible.

Done in English and notified in writing on 12 June 2025.

Olga Chernishova

Peeter Roosma

Deputy Section Registrar

President

Appendix

List of applicants:

No.

Applicant’s Name

Year of birth/ registration

Place of residence

Represented by

1.

NATIONAL LOTTERY AD

2016

Sofia

M. Ekimdzhiev

K. Boncheva

2.

NEW GAMES AD

2015

Sofia

T. Naydenov (trustee)

3.

LOTOBG OOD

2013

Sofia

N. Dimitrov

P.Rusinov

4.

Dimitar Denchev GANEV

1976

Sofia

N. Dimitrov

P.Rusinov

5.

Milen Denchev GANEV

1980

Sofia

N. Dimitrov

P.Rusinov