SECȚIUNEA A CINCEA DECIZIE Cerere nr. 28275/23 SCI ESPERANZA împotriva Monaco Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a cincea), care are loc la 28 mai 2025 într-un comitet compus din María Elósegui , președinta Stephanie Morou-Vikström, Diana Sârcu , judecători și Martina Keller, graffière adjunct de secțiune cererea nr. 28275/23 adresată împotriva Principatului Monaco de SCI Esperanza ( societatea civilă imobiliară a cărei sediu social se află în Monaco și reprezentată de administratorul său asociat, dl Pastor și de dl Pierier, avocat la Paris, pe care l-a sesizat Curtea la 7 iulie 2023 în temeiul articolului 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ( OBIECTUL DE LIMITARE Instanța privește independența și imparțialitatea Tribunalului Suprem din Monaco ( , care prevede că mai întâi este asigurată independența judecătorilor (art. 88). TS poate acționa ca instanță constituțională, instanță administrativă înaltă sau instanță a conflictelor de competență jurisdicțională (art. 88). 90 din Constituție. Membrii săi sunt prezentați Prințului care le-a aprobat (art. 89 din Constituție). În materie constituțională, TS are competența de a examina acțiunile îndreptate împotriva actelor care se referă la exercitarea puterii legislative, dacă aceste acte sunt susceptibile de a pune în discuție exercitarea libertăților sau a drepturilor fundamentale garantate prin articolul III din Constituție. L a fost modificată de mai multe ori, în special în 2015 și 2019. Acest text conține norme privind durata mandatului judecătorilor, care este de opt ani (art. 3 din Constituție. 1), privind inamovibilitatea acestora și condițiile de revocare anticipată a acestora, incompatibilitățile și obligațiile deontologice care li se aplică (articolele 2, 3 și 4), precum și dispozițiile privind procedura de recuzare (articolele 25-1 și 25-2). Societatea reclamantă este proprietara unei clădiri din Monaco care beneficiază de o vedere la mare pe care o consideră a fi afectată de un proiect de promovare imobiliară care a făcut obiectul unui memorandum de înțelegere din 5 septembrie 2014 între o societate de administrare imobiliară, societatea anonimă monegască (SAM) Caroli Immo (fost SAMEGI), un arheolog, F. Acest acord prevedea construirea pe site-ul web a Esplanadei Pescarilor de Locuințe, Comerț, Birouri și parcări, precum și a unei esplanade publice și a unui muzeu pe malul mării destinat să găzduiască colecțiile de F. În iulie 2015, ca urmare a retragerii de către statul monegasc a legii pe care o depunese în fața Consiliului Național în scopul dezafectării domeniului public al terenului și al Esplanadei Pescarilor care constituie domeniul de aplicare al operațiunii imobiliare și prevăzut în memorandumul de înțelegere menționat mai sus, TS, sesizat în acest scop de SAM Caroli Immo a constatat, printr-o primă decizie în sesiune plenară din 29 noiembrie 2018, că decizia de retragere a semnăturii de la statul semnatar al memorandumului de înțelegere. TS a considerat că această decizie de retragere fusese luată în detrimentul dreptului de proprietate al SAM Caroli Immo (art. 24 din Constituție) [3] printr-o a doua decizie în plen din 25 iunie 2020, TS octoya către SAM Caroli Immo, în conformitate cu raportul de expertiză depus la cererea instanței, o despăgubire pentru prejudiciile sale legate de abandonarea proiectului și pierderea de șanse rezultând dintr-o sumă totală de 136 992 000 EUR. După noi negocieri între părțile la litigiul respectiv, care vizează revizuirea amplorii proiectului și, în special, asigurarea disponibilității spațiilor necesare pentru menținerea Marelui Premiu de Formula 1 din Monaco, la pronunțând dezangajarea, pe l mai târziu, pe mai multe terenuri de teren, în funcție de domeniul public al statului membru (publicată în Jurnalul Monaco nr. 8603 din 12/08/2022), ale căror termeni erau următorii articol unic Este pronunțat, Esplanade des Pescari, Quai Rainier Ier Grand Amiral de Franța și parte a Quai Antoine Ier, în conformitate cu art. 33 din Constituție[ [4]] ], dezangajarea unui teren al domeniului public al statului de o suprafață de aproximativ 13.282,90 m2, distinsă sub un liser galben hașurat galben la planul de parcelar n C2022-1501 la 28 martie 2022, la scara de 1/500e, ci-anexé. Prezenta lege este promulgată și va fi executată ca lege a statului. Conform dosarului legislativ al lucrărilor pregătitoare [5] , la data de 5 septembrie 2014 și la data la care s-a făcut referire la proiectul imobiliar nefinalizat prevăzut în memorandumul de înțelegere din 5 septembrie 2014, precum și la modificările considerate ca fiind satisfactive ale proiectului efectuat ulterior de SAM Caroli Immo. Acest lucru a fost indicat în continuare, după dezafectarea domeniului public al terenului de pescuit prin intermediul legii supuse votului și cu condiția ca autorizațiile administrative necesare să fie emise definitiv, viitoarea extindere a terenului în beneficiul sponsorului ar trebui să se realizeze într-o a doua etapă, în schimbul donațiilor în beneficiul statului prevăzute în ultima stare a proiectului (în special realizarea muzeului, a magazinelor și locuințelor domaniale și private, precum și a spațiilor publice) și a renunțării la SAM. Caroli Immo în lacuna care i-a fost acordată prin decizia TS din 25 iunie 2020 (punctul 5 de mai sus). Cererea în anulare a legii din 29 iulie 2022 La 30 septembrie 2022, societatea reclamantă a înaintat o cerere în anulare a legii din 29 iulie 2022 menționată anterior (punctul 6 de mai sus) în fața TS hotărând în materie constituțională în temeiul articolului 90 din Constituție (punctul 2 de mai sus). Ea sprijină interesul de a acționa având în vedere situația clădirii sale în apropierea proiectului imobiliar și calitatea sa de promotor imobiliar major în Monaco, care are vocația de a participa la orice licitație necesară pentru realizarea unui proiect imobiliar de Aceasta a invocat în esență faptul că legea în litigiu era de natură să aducă atingere principiului egalității în fața legii și proprietății publice protejate prin Constituție din cauza lipsei de concurență pentru atribuirea contractului. În această privință, aceasta s-a bazat pe necesitatea de a proteja În concluziile sale în apărare în fața TS, ministrul de stat sprijină faptul că legea de dezafectare a domeniului public din 29 aprilie 2009 (punctul 7 de mai sus) iulie 2022 nu se referea în niciun caz la o autorizație de alienare a terenului în beneficiul proiectului imobiliar al SAM Caroli Immo, nici la o autorizație de construcție, ci numai la introducerea terenului în cauză în domeniul privat al statului, în conformitate cu dispozițiile articolului 33 din Constituție (punctul 6 de mai sus. El a amintit că o astfel de alienare în beneficiul sponsorului nu ar putea rezulta, după ce a acordat toate autorizațiile administrative necesare devenit definitive, decât de o lege distinctă sau de o decizie a statului 35 din Constituția privind alienarea bunurilor imobiliare din domeniul privat al statului și că această distincție între dezafectare și alienare a terenului era menționată în motivele legii. Prin urmare, potrivit ministrului de stat, din legea de dezangajare nu ar putea rezulta nicio încălcare a dreptului de proprietate al statului, parcela rămasă în domeniul său privat. Prin două ordonanțe din 3 și 12 octombrie 2022, făcând uz de competențele sale proprii prevăzute la articolele 26 și 18 din lanțul suveran din 1963 menționat anterior (punctul 3 de mai sus), președintele TS dispune, pe de o parte și având în vedere urgența, reducerea termenului de depunere a celor două observații ale părților (la 15 zile în loc de o lună) și, pe de altă parte, comunicarea procedurii către SAM Caroli Immo și F. G. în calitate de persoane ale căror drepturi par a fi afectate de acțiunea 11. În decembrie 2022, TS reunit în secțiunea administrativă a respins cererea de recuzare a președintelui său prezentată de societatea reclamantă pe motiv că aceasta se limita la invocarea participării președintelui la hotărârea anterioară a SAM Caroli Immo la statul monegasc (punct 5 de mai sus), în cursul căreia deciziile au fost pronunțate de TS în ședință plenară și în compoziții diferite. A reieșit că elementele prezentate pentru susținerea cererii de recuzare nu erau de natură să creeze o îndoială legitimă cu privire la legalitatea președintelui TS în procedura în anulare. martie 2023, TS a respins în primul rând decizia societății reclamante, care susținea că ordinele din 3 și 12 octombrie 2022 menționate anterior (punctul 10 de mai sus) aduceau atingere echității procedurii atunci când ..el a avut nici o restricție care aduce atingere dreptului său la apărare. Pe fond, el a respins apoi cererea în anulare a societății reclamante pe motiv că legea din 29 iulie 2022, care a avut ca unic efect introducerea bunurilor în cauză în domeniul privat al statului, nu a adus atingere drepturilor și libertăților fundamentale protejate prin Constituție, deoarece ea nu a avut în scopul de a nu autoriza cesiunea terenului în cauză sau de a autoriza realizarea unui proiect imobiliar de către un promotor privat pe această parcelă, nici de a aproba un memorandum de înțelegere 13. În conformitate cu informațiile furnizate de Curte, până în prezent nu s-a înregistrat nicio continuare concretă a proiectului imobiliar avut în vedere. 14. 1 din Convenție, societatea reclamantă se plânge de o încălcare a dreptului său la un proces echitabil. În primul rând, aceasta invocă lipsa independenței TS, ținând cont de condițiile de numire a membrilor săi și de lipsa unei garanții constituționale a normelor de inamovibilitate și incompatibilitate care li se aplică în temeiul ordonanței suverane din 1963 (punctul 3 de mai sus. Ea se plânge, de asemenea, de lipsa de injumătățire a președintelui său, pe de o parte, pentru că a prezidat anterior TS în litigiul menționat anterior (punctul 5 de mai sus) În al doilea rând, societatea reclamantă invocă o încălcare a dreptului său de a avea acces la o instanță, la drepturile sale de apărare și la egalitatea armelor în fața TS care rezultă din ordonanțele președintelui TS din 3 și 12 octombrie 2022 menționate anterior (a se vedea paragraful anterior). 10 de mai sus), decizii împotriva cărora Curtea nu dispunea de nicio acțiune. EVALUARE A CURȚII 15. Curtea amintește că a trebuit deja să cunoască în repetate rânduri problema aplicabilității articolului 6 alineatul (1) sub aspect civil, unei proceduri în fața unei instanțe constituționale (a se vedea, printre altele, Voggenreiter c. Germania, n 47169/99, § 31, CEDH 2004-I (extracturi) și referințele menționate și, în acest sens, o cale de atac împotriva dreptului de proprietate, Süßmann c. Germania, 16 septembrie 1996, §§ 41-42, Repertoriu al hotărârilor și deciziilor 1996-IV. Cu această ocazie, Comisia a indicat că nu ignoră rolul și statutul special al unei instanțe constituționale, care garantează cetățenilor care au dreptul la o cale de atac individuală o protecție juridică suplimentară la nivel național a drepturilor lor fundamentale (Süßmann, citată anterior, punctul 37). În conformitate cu jurisprudența constantă a Curții, o procedură în fața unei instanțe constituționale poate intra sub incidența articolului 6 pe care aceasta s-a înscris în cadrul unei trimiteri preliminare (Ruiz-Mateos c. Spania, 23 iunie 1993, §§ 35-38, seria A n 262), în cel al unei acțiuni constituționale îndreptate împotriva hotărârilor judecătorești ( Becker c. Germania, n 45448/99, 26 Septembrie 2002) sau, în principiu, atunci când instanța constituțională este sesizată cu privire la o acțiune îndreptată direct împotriva unei legi în cazul în care legislația internă prevede o astfel de acțiune (Süßmann, citată anterior, punctul 40, și Voggenreiter, citată anterior, punctul 33.17). Cu toate acestea, este necesar ca condițiile privind aplicabilitatea componentei civile a articolului 6 § 1 să fie îndeplinite. Curtea face trimitere în acest sens la jurisprudența sa bine stabilită (a se vedea, de exemplu, Hotărârile Le Conte, Van Leuven și Meyere c. Belgia, 23 iunie 1981, § 47, Seria A n 43, Z și altele c. Regatul Unit [GC], n 29392/95, § 87, CEDH 2001-V, Gutfreund c. Franța, n 45681/99, § 38, CEDH 2003-VII și Voggenreiter, citată anterior, § 30. Aceasta reamintește că criteriul relevant pentru a stabili dacă o procedură intră sub incidența art. 6 alin. (1) din Convenție atunci când este condusă în fața unei instanțe constituționale este acela de a stabili dacă rezultatul său este decisiv pentru stabilirea drepturilor și obligațiilor cu caracter civil ale reclamantului (Süßmann, menționat anterior, § 41, Voggenreiter, menționat anterior, §§ 42-43; și Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Polonia, n 4907/18, § 186 și 191, 7 mai 2021). Îndreptându-se spre faptele din speță, Curtea arată mai întâi că cererea se află în linia cauzelor anterioare pe care a trebuit să le cunoască în care instanța constituțională este sesizată cu privire la o acțiune îndreptată direct împotriva unei legi, legislația internă care prevede o astfel de acțiune în temeiul articolului 90 din Constituție (punctul 2 de mai sus. Cu toate acestea, aceasta face distincție între aceasta și faptul că procedura constituțională în fața TS n 24 de mai jos), nici aceasta nu se referea la o legislație care are ca obiect drepturile sale cu caracter civil (de exemplu, în combinație cu Süßmann, menționat anterior, §§ 40 și 42-44, în ceea ce privește dreptul la pensie al reclamantului, Voggenreiter, menționat anterior, §§ 42: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208, în ceea ce privește dreptul la despăgubiri pentru prejudiciul suferit de societatea reclamantă. În speță, Legea din 29 iulie 2022 avea ca obiect numai dezangajarea unui teren de teren din domeniul public al statului monegasc către domeniul său privat. 19. Curtea constată, de asemenea, că, în cazul în care, pentru a contesta constituționalitatea legii menționate anterior în fața TS, societatea reclamantă a invocat pe scară largă litigiul anterior care a avut loc în privința statului monegash la SAM Caroli Immo în ceea ce privește executarea Protocolului de înțelegere din 5 septembrie 2014 și care a condus la deciziile din 29 noiembrie 2018 și 25 iunie 2020 (punctul 5 de mai sus), aceasta nu a jucat nici un rol în calitate de parte și nici nu are nici un rol în cadrul acestui litigiu. 20. Procedura care face obiectul prezentei cereri a fost, prin urmare, pur normativă și fără legătură cu un litigiu privind dreptul de proprietate, garantat prin Constituție, al societății reclamante (a contraro Xero Flor w Polsce sp. z o.o., citată anterior, ibidem 21. În continuare, Curtea arată că societatea reclamantă a menționat în documentele sale eventualele implicații patrimoniale asupra sa în ceea ce privește concretizarea proiectului imobiliar în cauză pentru a justifica interesul său de a acționa în fața TS, fie că este vorba despre calitatea sa de proprietar al unei alte clădiri cu vedere la mare în apropiere, fie despre calitatea sa de promotor imobiliar privat al unei proceduri de ofertare. Cu toate acestea, Comisia nu a solicitat anularea legii din 29 iulie 2022 pe această bază, ci, având în vedere necesitatea de a proteja interesul general față de garanțiile considerate insuficiente ale contrapartidelor prevăzute de proiect în beneficiul statului monegasc sub forma danilor unei părți din construcții (punctele 7 și 8 litera (c). Mai sus). După cum a afirmat în concluziile sale în fața TS, acțiunea sa în nulitate avea ca obiect protecția În cazul în care societatea reclamantă și-a recunoscut astfel dreptul de a proteja interesul general în fața TS, iar această instanță care acționează în materie constituțională și-a respins contestația fără a pune în discuție caracterul real, serios și determinant pentru acest drept, protecția interesului general nu se poate confunda cu cea a drepturilor civile pe care SCI Esperanza le deține. 22. În ceea ce privește, pe de altă parte, a declarației de către societatea reclamantă a faptului că legea în litigiu ar putea aduce atingere principiului egalității în fața legii din cauza lipsei de concurență pentru atribuirea contractului, ceea ce se referea și la propriile sale interese patrimoniale, Curtea nu vede niciun motiv de a se abate de la constatările instanței interne în această privință (punctul 12 de mai sus), conform căreia legea din 29 iulie 2022 nu viza decât dezafectarea parcelei de teren a pescarilor din domeniul public al statului pentru a o face să intre în domeniul privat al acestuia și nu cesiunea sa către SAM Caroli Immo, care era singura susceptibilă de a da un eventual drept al societății reclamante de a beneficia de un acces egal la achizițiile publice. 23. În această privință, Curtea subliniază că, pe baza motivelor legii din 29 iulie 2022, s-a menționat în mod clar contextul general în care s-ar afla, și anume realizarea viitoare, pe terenul nealocat din domeniul public al statului, a proiectului de promovare imobiliară a SAM Caroli Immo, dar a indicat, de asemenea, în mod clar că numai obținerea autorizațiilor administrative De asemenea, Comisia observă că, după cum a amintit ministrul de stat în documentele sale în fața TS, fără a fi contrazisă, o alienare în beneficiul sponsorului, SAM Caroli Immo, nu putea rezulta decât dintr-o lege separată sau dintr-o decizie a statului 35 din Constituție (punctul 9 de mai sus). Societatea reclamantă nu demonstrează și nu susține decât în cursul fiecăreia dintre aceste etape ulterioare adoptării legii din 29 În iulie 2022, Comisia nu ar fi avut posibilitatea, după caz, să se plângă de o încălcare a drepturilor sale de caracter civil, și anume de dreptul său de proprietate în cazul unui risc de depreciere a clădirii sau a intereselor sale comerciale în calitate de promotor. 25. Curtea consideră, în consecință, că legea din 29 iulie 2022 iulie 2022, care nu a fost decât o condiție prealabilă pentru o eventuală și viitoare cedare a parcelei sise Esplanade des Pescarilor către SAM Caroli Immo, n mai era probabil să aibă în ea însăși niciun impact asupra intereselor private ale societății reclamante și oricare ar fi sensul deciziei TS cu sau nu la neconstituționalitate a legii (comparați, Voggenreiter, citată anterior, §§ 40 și 44. La sfârșitul procedurii constituționale în litigiu, inițiată de societatea reclamantă în fața TS nal nu era deci direct decisivă pentru drepturile sale cu caracter civil. 26. Curtea deduce că, în circumstanțele specifice ale speței, art. 6 alin. la procedura inițiată de societatea reclamantă în fața TS din Monaco, hotărând în calitate de instanță constituțională. 27. În consecință, cererea trebuie respinsă în temeiul articolului 35 alineatul (3) litera (a) și al articolului 4 din convenție. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară cererea inadmisibilă. În limba franceză și apoi comunicat în scris la 12 iunie 2025. Martina Keller María Elósegui. Grefier adjunct al președintelui [1] Texte - Tribunalul Suprem al Monaco (Tribunalul Suprem.mc) < https://www.tribunal-supreme.mc/texts/ >, consultat la 24 aprilie 2025. [2] Ibidem [3] A se vedea https://www.tribunal-supreme.mc/wp-contents/uploads/2020/06/Comuniqu%C3%A9-TS-2018-08 Dosar Legislativ - Lucrări de pregătire a Legii nr. 1530 din 29 iulie 2022 pronunțând dezalocarea, pe Esplanada Pescarilor, Quai Ra... / Journal 8603 / Anul 2022 / Journaux / Acasă - Jurnalul Monaco https://journaldemonaco.gouv.mc/journaux/2022/Journal/Dossier-legislative-Travaux-Preparatori-de-la-Loi-n-1.530-du-29-iul-2022-convocant-la-alocations-sur-l-Esplanade-pecer-Quai-Rainier-Ier-Grand-Amiral-de-France-și-o parte-Quai-Antoine-Ier-d-o parcelle-de-terran-de-d >, consultat la 24 aprilie 2025.
Requête n
o
28275/23
contre Monaco
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 28
mai 2025 en un comité composé de
:
María Elósegui
, présidente
,
Stéphanie Mourou-Vikström,
Diana Sârcu
, juges
,
et de Martina Keller,
greffière adjointe
de section
,
Vu
:
la requête n
o
28275/23 dirigée contre la Principauté de Monaco par la SCI
Esperanza («
la société requérante
»), société civile immobilière dont le siège social se situe à Monaco et représentée par son gérant associé M.
P.
Pastor et par M
e
B.
Périer, avocat à Paris, dont elle a saisi la Cour le 7
juillet 2023
en vertu de l’article
34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales («
la Convention
»),
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
OBJET DE l’AFFAIRE
1.
La requête concerne l’indépendance et l’impartialité du Tribunal Suprême de Monaco («
TS
») statuant en tant que cour constitutionnelle, ainsi que le respect de l’équité au cours de la procédure constitutionnelle (article
6 §
1 de la Convention).
Le Tribunal Suprême de Monaco
2
.
Juridiction instituée en 1911, le TS est régi par la Constitution du 17
décembre 1962
[1]
, qui prévoit que «
le pouvoir judiciaire appartient au Prince qui, par la Constitution, en délègue le plein exercice aux cours et tribunaux
» et que «
l’indépendance des juges est garantie
» (article
88). Le TS peut statuer en tant que cour constitutionnelle, haute juridiction administrative ou tribunal des conflits de compétence juridictionnelle (article
90 de la Constitution). Ses membres sont présentés au Prince qui les agréés (article
89 de la Constitution). En matière constitutionnelle, le TS a compétence pour examiner les recours dirigés contre les actes se rattachant à l’exercice du pouvoir législatif dès lors que ces actes sont susceptibles de mettre en cause l’exercice des libertés ou des droits fondamentaux garantis par l’article
III de la Constitution.
3
.
L’organisation et le fonctionnement du TS sont fixés par l’Ordonnance Souveraine n
o
2.984 du 16
avril 1963
[2]
, qui a été modifiée à plusieurs reprises, notamment en 2015 et 2019. Ce texte comporte des règles portant sur la durée du mandat des juges, qui est de huit ans (article
1er), sur leur inamovibilité et les conditions de leur révocation anticipée, les incompatibilités et les obligations déontologiques qui leur sont applicables (articles
2, 3 et
4), ainsi que des dispositions sur la procédure de récusation (articles
25-1 et
25-2).
La genèse de l’affaire
4
.
La société requérante est propriétaire d’un immeuble à Monaco profitant d’une vue sur la mer dont elle allègue qu’elle serait affectée par un projet de promotion immobilière ayant fait l’objet d’un protocole d’accord du 5
septembre 2014 entre une société de gestion immobilière, la société anonyme monégasque (SAM)
Caroli Immo (anciennement SAMEGI), un archéologue, F.
G, et l’État monégasque. Cet accord prévoyait la construction sur le site de l’«
Esplanade des Pêcheurs
» de logements, commerces, bureaux et parkings, ainsi que d’une esplanade publique et d’un musée centré sur l’archéologie sous-marine destiné à accueillir les collections de F.
G.
5
.
En juillet 2015, à la suite du retrait par l’État monégasque de la loi qu’il avait déposée devant le Conseil national aux fins de désaffectation du domaine public du terrain sis Esplanade des Pêcheurs constituant l’assiette de l’opération immobilière et prévue au protocole d’accord susmentionné, le TS, saisi à cette fin par la SAM
Caroli Immo, constata, par une première décision en assemblée plénière en date du 29
novembre 2018, l’illégalité de la décision de retrait de la signature de l’État du protocole d’accord. Le TS considéra que cette décision de retrait avait été prise en méconnaissance du droit de propriété de la SAM
Caroli Immo (article
24 de la Constitution)
[3]
et du principe de sécurité juridique. Par une seconde décision en assemblée plénière en date du 25
juin 2020, le TS octroya à la SAM Caroli Immo, en vertu du rapport d’expertise déposé à la demande de la juridiction, une indemnisation de ses préjudices liés à l’abandon du projet et de la perte de chance en résultant d’un montant total de 136
992
000
euros.
6
.
Après de nouvelles négociations entre les parties à ce litige, visant à réviser l’ampleur du projet et à garantir notamment la disponibilité des espaces nécessaires à la tenue du Grand prix de formule 1 de Monaco, l’État monégasque déposa devant le Conseil national, qui l’adopta, la loi n
o
1.530 du 29
juillet 2022 «
prononçant la désaffectation, sur l’Esplanade des Pêcheurs, (...) d’une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l’État
» (publiée au Journal de Monaco n
o
8603 du 12/08/2022) dont les termes étaient les suivants
:
«
Article
unique
Est prononcée, Esplanade des Pêcheurs, Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et partie du Quai Antoine Ier, en application de l’article
33 de la Constitution[
[4]
], la désaffectation d’une parcelle du domaine public de l’État d’une superficie d’environ 13.282,90 m², distinguée sous un liseré jaune hachuré jaune au plan parcellaire n
o
C2022-1501 en date du 28
mars 2022, à l’échelle du 1/500e, ci-annexé.
La présente loi est promulguée et sera exécutée comme loi de l’État.
»
7
.
Selon le dossier législatif des travaux préparatoires de la loi
[5]
, l’exposé des motifs faisait référence au projet immobilier non abouti prévu par le protocole d’accord du 5
septembre 2014 ainsi qu’aux modifications jugées satisfactoires du projet opérées par la suite par la SAM
Caroli Immo. Il y était indiqué qu’après la désaffectation du domaine public de la parcelle de l’Esplanade des Pêcheurs par l’effet de la loi soumise au vote et à condition que les autorisations administratives requises soient définitivement délivrées, l’aliénation future du terrain au bénéfice du promoteur devait se réaliser dans un second temps en contrepartie des dations au profit de l’État prévues dans le dernier état du projet (notamment la réalisation du musée susmentionné, de commerces et logements domaniaux et privés, ainsi que d’espaces publics) et du renoncement de la SAM
Caroli Immo à l’indemnisation qui lui avait été accordée par la décision du TS du 25
juin 2020 (paragraphe
5 ci-dessus).
La requête en annulation de la loi du 29
juillet 2022
8
.
Le 30
septembre 2022, la société requérante déposa une requête en annulation de la loi du 29
juillet 2022 précitée (paragraphe
6 ci-dessus) devant le TS statuant en matière constitutionnelle en vertu de l’article
90 de la Constitution (paragraphe
2 ci-dessus). Elle soutint avoir intérêt à agir compte tenu de la situation de son immeuble à proximité du projet immobilier et de sa qualité de promoteur immobilier majeur à Monaco ayant vocation à participer à tout appel d’offres nécessaire à la réalisation d’un projet immobilier d’envergure. Elle invoqua au fond le fait que la loi litigieuse était de nature à porter atteinte au principe d’égalité devant la loi et à la propriété publique protégés par la Constitution faute de mise en concurrence pour l’attribution du marché. Elle se fonda à cet égard sur la nécessité de protéger «
la domanialité publique contre les déclassements n’obéissant pas à une exigence d’intérêt général
» mais servant un intérêt essentiellement privé, en l’occurrence celui de la SAM
Caroli Immo, en particulier en raison de l’absence de contreparties suffisantes et certaines prévues par le projet au bénéfice de l’État monégasque (paragraphe
7 ci-dessus).
9
.
Dans ses conclusions en défense devant le TS, le ministre d’État soutint que la loi de désaffectation du domaine public du 29
juillet 2022 ne concernait en tout état de cause pas une quelconque autorisation d’aliénation du terrain au bénéfice du projet immobilier de la SAM
Caroli Immo, ni aucune autorisation de construire, mais qu’elle avait pour seul objet de faire entrer le terrain litigieux dans le domaine privé de l’État conformément aux dispositions de l’article
33 de la Constitution (paragraphe
6 ci-dessus). Il rappela qu’une telle aliénation au bénéfice du promoteur ne pourrait résulter, après l’octroi de l’ensemble des autorisations administratives nécessaires devenues définitives, que d’une loi distincte ou d’une décision de l’État «
prise conformément à la loi
» en application de l’article
35 de la Constitution relatif à l’aliénation des biens immobiliers du domaine privé de l’État, et que cette distinction entre désaffectation et aliénation de la parcelle était mentionnée dans l’exposé des motifs de la loi. Dès lors, selon le ministre d’État, il ne pourrait résulter de la loi de désaffectation aucune atteinte au droit de propriété de l’État, la parcelle restant dans son domaine privé.
10
.
Par deux ordonnances des 3 et 12
octobre 2022, faisant usage de ses pouvoirs propres prévus respectivement par les articles
26 et
18 de l’Ordonnance souveraine de 1963 susmentionnée (paragraphe
3 ci-dessus), le président du TS ordonna, d’une part et compte tenu de l’urgence, la réduction du délai de dépôt des secondes observations des parties (à 15
jours au lieu d’un mois), et, d’autre part, la communication de la procédure à la SAM
Caroli Immo et à F.
personnes dont les droits lui semblent susceptibles d’être affectés par le recours
».
11.
Le 19
décembre 2022, le TS réuni en section administrative rejeta la demande de récusation de son président présentée par la société requérante au motif que celle-ci se bornait à invoquer la participation du président au jugement du précédent litige opposant la SAM
Caroli Immo à l’État monégasque (paragraphe
5 ci-dessus), au cours duquel les décisions avaient été rendues par le TS en assemblée plénière et dans des compositions différentes. Il releva que les éléments présentés au soutien de la demande en récusation n’étaient pas de nature à créer un doute légitime sur l’impartialité du président du TS dans la procédure en annulation.
12
.
Le 10
mars 2023, le TS rejeta tout d’abord l’argumentation de la société requérante qui soutenait que les ordonnances des 3 et 12
octobre 2022 susmentionnées (paragraphe
10 ci-dessus) portaient atteinte à l’équité de la procédure dès lors qu’il n’en résultait aucune restriction préjudiciable à ses droits de la défense. Sur le fond, il rejeta ensuite la requête en annulation de la société requérante au motif que la loi du 29
juillet 2022, qui avait pour unique effet de faire entrer le bien en question dans le domaine privé de l’État, ne portait pas atteinte aux droits et libertés fondamentaux protégés par la Constitution car elle n’avait «
pour objet ni d’autoriser la cession de la parcelle concernée, ni d’autoriser la réalisation d’un projet immobilier par un promoteur privé sur cette parcelle, ni d’approuver un protocole d’accord
».
13.
À la connaissance de la Cour, la loi du 29
juillet 2022 n’a connu à ce jour aucune suite concrète quant à la réalisation du projet immobilier envisagé.
14.
Invoquant l’article
6 §
1 de la Convention, la société requérante se plaint d’une atteinte à son droit à un procès équitable. Elle allègue, en premier lieu, de l’absence d’indépendance du TS compte tenu des conditions de nomination de ses membres et de l’absence de garantie constitutionnelle des règles d’inamovibilité et d’incompatibilité qui leur sont applicables en vertu de l’ordonnance souveraine de 1963 (paragraphe
3 ci-dessus). Elle se plaint également du défaut d’impartialité de son président, d’une part, pour avoir antérieurement présidé le TS dans le litige susmentionné (paragraphe
5 ci
‑
dessus) opposant l’État à la SAM
Caroli Immo, dont l’issue fut favorable à cette dernière, et d’autre part, de sa proximité alléguée avec des personnes «
directement parties prenantes à l’opération immobilière envisagée et justifiant l’adoption de la loi du 29
juillet 2022
». En second lieu, la société requérante allègue une atteinte à son droit d’accès à un tribunal, à ses droits de la défense et à l’égalité des armes devant le TS résultant des ordonnances du président du TS des 3 et 12
octobre 2022 susmentionnées (paragraphe
10 ci-dessus), décisions contre lesquelles elle ne disposait d’aucun recours.
15.
La Cour rappelle qu’elle a déjà eu à connaître à maintes reprises de la question de l’applicabilité de l’article
6 §
1, sous son volet civil, à une procédure devant une juridiction constitutionnelle (voir, parmi d’autres,
Voggenreiter c.
Allemagne
, n
o
47169/99, §
31, CEDH 2004-I (extraits), et les références citées
, et, s’agissant d’un recours alléguant une atteinte au droit de propriété,
Süßmann c.
Allemagne
, 16
septembre 1996, §§
41-42, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV). À cette occasion, elle a indiqué ne pas méconnaître le rôle et le statut particuliers d’une cour constitutionnelle, qui garantit aux citoyens titulaires d’un droit de recours individuel une protection juridique supplémentaire au niveau national de leurs droits fondamentaux (
Süßmann
, précité, §
37).
16.
Selon la jurisprudence constante de la Cour, une procédure devant une juridiction constitutionnelle peut relever de l’article
6 qu’elle s’inscrive dans le cadre d’un renvoi préjudiciel (
Ruiz-Mateos c.
Espagne
, 23
juin 1993, §§
35-38, série A n
o
262), dans celui d’un recours constitutionnel dirigé contre des décisions judiciaires (
Becker c.
Allemagne
, n
o
45448/99, 26
septembre 2002) ou encore, en principe, lorsque la juridiction constitutionnelle est saisie d’un recours dirigé directement contre une loi si la législation interne prévoit un tel recours (
Süßmann
, précité, §
40, et
Voggenreiter
, précité, §
33).
17.
Encore faut-il que les conditions de l’applicabilité du volet civil de l’article
6 §
1 soient remplies. La Cour renvoie sur ce point à sa jurisprudence bien établie
(voir, par exemple, les arrêts
Le Compte, Van Leuven et
De
Meyere c.
Belgique
, 23
juin 1981, §
47, série A n
o
43,
Z et autres c.
Royaume
‑
Uni
[GC], n
o
29392/95, §
Gutfreund c.
France
, n
o
45681/99, §
38, CEDH 2003-VII, et
Voggenreiter
, précité, §
30). Elle rappelle que le critère pertinent pour déterminer si une procédure relève du champ d’application de l’article
6 §
1 de la Convention lorsqu’elle est menée devant une juridiction constitutionnelle est de savoir si son issue est décisive pour la détermination des droits et obligations de caractère civil du requérant (
Süßmann
, précité, §
41,
Voggenreiter
, précité, §§
42-43, et
Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c.
Pologne
, n
o
4907/18, §§
186 et
191, 7
mai 2021).
18.
Se tournant vers les faits de l’espèce, la Cour relève tout d’abord que la requête se situe dans la ligne des précédentes affaires dont elle a eu à connaître dans lesquelles la juridiction constitutionnelle est saisie d’un recours dirigé directement contre une loi, la législation interne prévoyant un tel recours en vertu de l’article
90 de la Constitution (paragraphe
2 ci-dessus). Toutefois, elle s’en distingue par le fait que la procédure constitutionnelle devant le TS n’était ni le prolongement d’une procédure devant le juge ordinaire portant sur les droits civils de la partie requérante ni même le dernier recours ouvert à cette dernière pour faire valoir une atteinte à de tels droits en violation des garanties constitutionnelles (paragraphe
24 ci-dessous), pas plus qu’elle ne concernait une législation ayant pour objet ses droits de caractère civil (comparez par exemple,
Süßmann
, précité, §§
40 et 42-44, s’agissant du droit à pension du requérant,
Voggenreiter
, précité, §§
42-43, s’agissant du droit de la requérante d’exercer sa profession, et
Xero Flor w Polsce sp. z o.o.
, précité, §
208, s’agissant du droit à une indemnisation du préjudice subi par la société requérante). En l’espèce, la loi du 29
juillet 2022 avait uniquement pour objet la désaffectation d’une parcelle de terrain du domaine public de l’État monégasque vers son domaine privé.
19.
La Cour constate également que si, afin de contester la constitutionnalité de la loi susmentionnée devant le TS, la société requérante a largement invoqué le précédent litige ayant opposé l’État monégasque à la SAM
Caroli Immo relativement à l’exécution du Protocole d’accord du 5
septembre 2014 et qui avait abouti aux décisions des 29
novembre 2018 et 25
juin 2020 (paragraphe
5 ci-dessus), elle n’a joué aucun rôle en qualité de partie ni n’est intervenue à aucun titre dans le cadre de ce litige.
20.
La procédure qui fait l’objet de la présente requête était donc purement normative et sans lien avec un litige portant sur le droit de propriété, garanti par la Constitution, de la société requérante (
a contrario
,
Xero Flor w Polsce sp. z o.o.
, précité,
ibidem
).
21.
La Cour relève ensuite que la société requérante a fait état dans ses écritures des éventuelles implications patrimoniales à son égard de la concrétisation du projet immobilier en cause pour justifier de son intérêt à agir devant le TS, que ce soit sa qualité de propriétaire d’un autre immeuble avec vue sur mer à proximité ou sa qualité de promoteur immobilier privé d’un appel d’offres. Toutefois, elle n’a pas demandé l’annulation de la loi du 29
juillet 2022 sur ce fondement mais en considération de la nécessité de protéger l’intérêt général face aux garanties alléguées insuffisantes des contreparties prévues par le projet au bénéfice de l’État monégasque sous la forme de dations d’une partie des constructions (paragraphes
7 et
8 ci
‑
dessus). Comme elle l’énonçait dans ses conclusions devant le TS, son action en nullité avait pour objet la protection de «
la domanialité publique contre les déclassements n’obéissant pas à une exigence d’intérêt général
» mais servant, de son point de vue, un intérêt essentiellement privé, en l’occurrence celui de la SAM
Caroli Immo (paragraphe
8 ci-dessus). Si la société requérante s’est ainsi vu reconnaître le droit d’invoquer la protection de l’intérêt général devant le TS et que cette juridiction statuant en matière constitutionnelle a rejeté sa contestation sans remettre en cause son caractère réel, sérieux et déterminant pour ce droit, la protection de l’intérêt général ne saurait se confondre avec celle des droits civils dont la SCI Esperanza est titulaire.
22.
S’agissant, par ailleurs, de l’allégation par la société requérante du fait que la loi litigieuse serait de nature à porter atteinte au principe d’égalité devant la loi faute de mise en concurrence pour l’attribution du marché, ce qui visait aussi ses propres intérêts patrimoniaux, la Cour ne voit pas de raison de se départir des constatations de la juridiction interne à cet égard (paragraphe
12 ci-dessus), selon lesquelles la loi du 29
juillet 2022 ne visait que la désaffectation de la parcelle de l’Esplanade des Pêcheurs du domaine public de l’État pour la faire entrer dans le domaine privé de celui-ci et non sa cession à la SAM
Caroli Immo, qui était seule susceptible d’entraver un éventuel droit de la société requérante à voir protéger un accès égalitaire aux marchés publics.
23.
La Cour relève à cet égard que l’exposé des motifs de la loi du 29
juillet 2022 faisait certes mention du contexte général dans lequel elle s’insérait, à savoir la future réalisation, sur la parcelle désaffectée du domaine public de l’État, du projet de promotion immobilière de la SAM
Caroli Immo, mais il indiquait aussi clairement que seule l’obtention des «
autorisations administratives
» définitives requises en permettrait la concrétisation (paragraphe
7 ci-dessus). Elle note également que, comme l’a rappelé le ministre d’État dans ses écritures devant le TS sans être contredit, une aliénation au bénéfice du promoteur, la SAM
Caroli Immo, ne pouvait résulter que d’une loi distincte ou d’une décision de l’État «
prise conformément à la loi
» en application de l’article
35 de la Constitution (paragraphe
9 ci-dessus).
24
.
La société requérante ne démontre ni ne prétend qu’au cours de chacune de ces étapes ultérieures à l’adoption de la loi du 29
juillet 2022, elle n’aurait pas eu la possibilité, le cas échéant, de se plaindre d’une atteinte à ses droits de caractère civil, qu’il s’agisse de son droit de propriété en cas de risque de dépréciation de son immeuble ou de ses intérêts commerciaux en qualité de promoteur.
25.
La Cour considère en conséquence que la loi du 29
juillet 2022, qui n’était qu’un préalable à une éventuelle et future cession de la parcelle sise Esplanade des Pêcheurs à la SAM
Caroli Immo, n’était susceptible d’avoir en elle-même aucune incidence sur les intérêts privés de la société requérante et ce quel que soit le sens de la décision du TS constatant ou non l’inconstitutionnalité de la loi (comparez,
Voggenreiter
, précité, §§
40 et
42
‑
44). L’issue de la procédure constitutionnelle litigieuse engagée par la société requérante devant le TS n’était donc pas directement déterminante pour ses droits de caractère civil.
26.
La Cour en déduit que, dans les circonstances spécifiques de l’espèce, l’article
6 §
1 de la Convention n’est pas applicable
ratione materiae
à la procédure engagée par la société requérante devant le TS de Monaco statuant en tant que cour constitutionnelle.
27.
Il s’ensuit que la requête doit être rejetée en application de l’article
35 §§
3 a) et
4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 12 juin 2025.
Martina Keller
María Elósegui
Greffière adjointe
Présidente
[1]
Textes - Le Tribunal Suprême de Monaco (tribunal-supreme.mc) < https://www.tribunal-supreme.mc/textes/ >, consulté le 24
avril 2025.
[2]
Ibidem
.
[3]
Résultant de la privation d’une espérance légitime de bénéficier des contreparties économiques du projet. Voir, https://www.tribunal-supreme.mc/wp-content/uploads/2020/06/Communiqu%C3%A9-TS-2018-08-25-juin-2020.pdf, consulté le 24
avril 2025.
[4]
Aux termes duquel la loi de désaffectation d’un bien du domaine public «
fait entrer le bien désaffecté dans le domaine privé de l’État (…)
».
[5]
Dossier Législatif - Travaux Préparatoires de la Loi n
o
1.530 du 29
juillet 2022 prononçant la désaffectation, sur l'Esplanade des Pêcheurs, Quai
Ra... / Journal 8603 / Année 2022 / Journaux / Accueil - Journal de Monaco
<
https://journaldemonaco.gouv.mc/Journaux/2022/Journal-8603/Dossier-Legislatif-Travaux-Preparatoires-de-la-Loi-n-1.530-du-29-juillet-2022-prononcant-la-desaffectation-sur-l-Esplanade-des-Peceurs-Quai-Rainier-Ier-Grand-Amiral-de-France-et-une-partie-du-Quai-Antoine-Ier-d-une-parcelle-de-terrain-dependant-du-d >, consulté le 24
avril 2025.