SECȚIUNEA 1 Cerere nr. 11036/14 Francesco MEDIANI împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea I), care are loc la 8 septembrie 2020 într-o Cameră compusă din Ksenija Turković, președinte, Krzysztof Wojtyczek, Aleš Pejchal, Pauliine Koskelo, Tim Eicke, Jovan Ilievski, Raffaele Sabato, judecători, și Abel Campos, grefier de secțiune Având în vedere cererea menționată mai sus formulată la 17 februarie 2014, După ce a deliberat, face următoarea decizie ÎN FAVOAREA reclamantului, domnul Francesco Mediani, este un resortisant italian născut în 1935 și rezident în Portoferraio. Circumstanțele din speță Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. Prin intermediul unei deliberări din 11 martie 1986, provincia Livorne a recunoscut reclamantului un nou nivel profesional determinat pe baza funcțiilor sale în cadrul administrației din statul membru respectiv. Această deliberare a fost ulterior anulată de Comitetul regional de control ( Astfel, reclamantul a atacat decizia comitetului în fața Tribunalului Administrativ Regional din Toscana (TAR). La 14 noiembrie 1997, TAR a anulat decizia comitetului. Ulterior, administrația provincială a solicitat comitetului, cu titlu prudențial, un nou aviz cu privire la deliberarea care a avut loc în martie 1986, pentru a evita orice prejudiciu adus trezoreriei publice. În 1998, pe baza avizului negativ emis de comitet, provincia Livorne a anulat deliberarea menționată. La data de 22 decembrie 2003, la 15 aprilie 2004, provincia Livorne a anulat din nou deliberările în cauză. La 13 iulie 2004, reclamantul notifia din provincia Livorne a recurs în mod extraordinar la președintele Republicii. La 21 octombrie 2004, Președinția Consiliului de Miniștri a transmis recursul la Ministerul Afacerilor Interne, Hotărârea Centrală de Autonomie. 10. Conform celor mai recente informații furnizate de solicitant, procedura era încă în curs de desfășurare la 11 decembrie 2018. Dreptul și practica internă și internațională relevantă Reforma acțiunii extraordinare 11. Dreptul intern relevant a fost rezumat în Nardella c. Italia ((dec.), nr 45814/99, CEDO 1999 VII). 12. În special în versiunea sa anterioară, recursul extraordinar la președintele Republicii (Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, reglementat de Decretul prezidențial nr 1199 din 24 noiembrie 1971, a fost o acțiune administrativă nejudiciară împotriva unui act administrativ definitiv (art. 8 din același decret) și exclusivă a acțiunii judiciare administrative. Legea nr. 69 din 18 iunie 2009 ( 1199 din 1971, prevăzând că decretul prezidențial adoptat în cadrul acțiunii extraordinare trebuie să fie în conformitate cu avizul Consiliului de Stat în cadrul acțiunii extraordinare, președintele Republicii se pronunță prin decret la propunerea ministrului competent și în conformitate cu avizul Consiliului de Stat. (...) Ulterior, decretul legislativ nr. 104 din 2 iulie 2010 ( decretul legislativ din 2010 a intrat în vigoare la 16 septembrie 2010, introducând Codul de procedură administrativă, a prevăzut la art. 7 alineatul (8) că acțiunea extraordinară este admisă numai pentru litigiul aflat sub jurisdicția instanțelor din ordinea administrativă. Celelalte părți (controinteresato, cointeressato, pubblica amministrazione ) pot, în termen de 60 de zile de la notificare, să solicite TAR să facă recurs în fața instanței administrative (art. 48 din decret). În cazul în care cererea este respinsă, TAR prezintă cauza președintelui Republicii. Legea nr. 205 din 21 iulie 2000 reglementează suspendarea executării decretului (sospensiva calera) ) luat de președintele Republicii în cadrul acțiunii extraordinare. Suspendarea executării unui astfel de decret poate fi acordată, la cererea acestuia, în cazul în care se atașează un prejudiciu grav și ireparabil care rezultă din executarea decretului. Suspendarea este pronunțată printr-o decizie motivată a ministerului competent și în conformitate cu avizul Consiliului de Stat. Jurisprudența internă relevantă Curtea Constituțională, în hotărârea n 73 din 2 aprilie 2014 a afirmat că Consiliul de Stat are calitatea de a ridica, după caz, probleme de legitimitate constituțională înainte de avizul său privind acțiunea extraordinară a președintelui Republicii. Potrivit Curții Constituționale, art. 69 din Legea din 2009, de modificare a articolului 13 alineatul (1) din Decretul prezidențial nr. 1199 din 1971, a stabilit că Consiliul de Stat, competent să exprime un aviz cu privire la acțiunea extraordinară, suspendă procedura în cazul în care consideră că această acțiune nu poate fi formulată independent de soluționarea unei probleme de legitimitate constituțională care nu este în mod vădit nefondată și ordonă transmiterea problemei Curții Constituționale, indicând termenii și motivele acesteia. Comisia a considerat, de asemenea, că caracterul obligatoriu pe care l-a dobândit Consiliul de Stat, care ia astfel caracterul unei decizii, a modificat, prin urmare, vechea acțiune extraordinară, transformându-l într-o cale de atac judiciară, care este în mod substanțial similară unei hotărâri judecătorești, cel puțin în scopul procedurii care permite ridicarea unei probleme de legitimitate constituțională. În Hotărârea nr. 23464 pronunțată la 19 În decembrie 2012, Curtea de Casație, hotărând în camere reunite, a afirmat că: în ceea ce privește acțiunea extraordinară, decretul prezidențial adoptat în cadrul acestei căi de atac, în conformitate cu avizul Consiliului de Stat, reia din acest aviz natura unui act jurisdicțional în sensul material, dat fiind că art. 69 din Legea din 2009 Consiliul de Stat, în hotărârea sa din 9 mai 2013, a hotărât, de asemenea, că rejudecare extraordinară permite Tribunalului, în cazul neexecutării decretului prezidențial, să sesizeze TAR competent cu privire la o acțiune în executare (gudizio d 7 din 14 iulie 2015, Consiliul de Stat a declarat că decretele prezidențiale adoptate înainte de modificările introduse de art. 69 din Legea din 2009 și art. 7 Õ 8 din Decretul legislativ din 2010 nu sunt de natură judiciară și, prin urmare, nu pot fi supuse la caracterul inintengibil al ressucata . Acest lucru deoarece, înainte de aceste modificări, decretul prezidențial, arătând în esență conotația unei aprecieri juste, nu putea fi considerat încă ca o expresie a funcției judecătorești, în sensul art. 102 alin. (1) și 103 alin. (1) din Constituția italiană. În hotărârea sa nr. 19531 din 26 august 2013, Curtea de Casație a hotărât că numai acțiunile introduse începând cu 16 septembrie 2010 fie de la intrarea în vigoare a Codului de procedură administrativă intră în domeniul de aplicare al noului regim de jurisdicție. Acestea conduc la un proces jurisdicțional echivalent cu procesul administrativ obișnuit, care se încheie printr-o decizie cu caracter jurisdicțional, care poate trece în forță de lucru judecat. Instanța administrativă (hotărârea TAR din Lazio, secțiunea hoc, 2201, 28 februarie 2019) a considerat că, în cadrul acțiunii extraordinare, cenzurile posibile împotriva decretului prezidențial adoptat ca urmare a avizului Consiliului de Stat sunt cele legate de viciile de formă, de erorile de procedură sau în caz de revocare (fostul articol 15 din Decretul prezidențial nr 1199 din 1971 și fostul articol 395 din Codul de procedură civilă). Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (anterior Curtea a Comunităților Europene) Curtea a Comunităților Europene (hotărâre pronunțată la 16 octombrie 1997 în Garofalo , C-69/96-C-79/96, ECLI:EU:C:1997:492), a afirmat că, pentru a evalua dacă un organism de trimitere deține caracterul unei instanțe, în sensul articolului 177 din Tratatul CE (noul articol 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene), este important să se țină seama de un ansamblu de elemente precum originea legală a organului, permanența sa, caracterul obligatoriu al instanței sale, natura contradictorie a procedurii, aplicarea de către organul de drept, precum și independența sa. Atunci când emite un aviz în cadrul unei acțiuni extraordinare, Consiglio di Stato (stato) reprezintă o jurisdicție în sensul articolului 177 din Tratatul citat. Procesul de jurisdicționalizare 23. Transformarea acțiunii extraordinare în fața președintelui Republicii, moștenirea epocii monarhice, înființată în Italia într-un proces mai complex și mai general de jurisdicționalizare (reformarea Regulamentului de procedură al Camerei demontărilor, adoptată ca urmare a Savino și a altor Italia) 17214/05 și alte două, 28 aprilie 2009) sau disculpează controlul de natură administrativă, supravegheat de Curtea de Casație, în materie de litigii post-electorale (Mugemangango c. Belgia [GC], n 310/15, § 42, 10 iulie 2020).În plus, în mod similar cu transformarea observată cu recursul extraordinar, Curtea ia notă de faptul că jurisprudența CJUE recunoaște autorităților administrative independente posibilitatea de a suspenda o dispoziție incompatibilă cu dreptul comunitar (hotărâre pronunțată la 9 septembrie 2003 în Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) împotriva Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato , C-198/01, ECLI:EU:C:2003:430) sau zz/ll/aaaa (hotărârea din 16 iulie 1992 în Asociación Española de Banca Privada, C-67/91, ECLI:EU:C:1992:330). Cu toate acestea, este necesar să se observe că atât pentru această Curte (A. Menarini Diagnostics S.r.l. Italia, n 43509/08, § 58, 27 septembrie 2011) cât și pentru Curtea Constituțională (hotărârea nr. 13 din 2009), autoritatea italiană de reglementare a concurenței nu poate fi considerată drept o instanță de judecată. În cele din urmă, în ceea ce privește recentele modificări ale procedurii în fața Curții Constituționale, este acum posibil pentru terții implicați, în calitate de purtători de interese calificați, să solicite autorizația de a consulta documentele cauzei; au fost reglementate, de asemenea, amici curiae și amici di la cererea colegiului (modificarea normelor suplimentare pentru hotărârile pronunțate în fața Curții Constituționale din 8 ianuarie 2020). GRIEF 24. Invocând art. 6 alineatul (1) din convenție, reclamantul se plânge de durata excesivă a procedurii de recurs extraordinară președintelui Republicii. Recurentul precizează că acțiunea în cauză a fost introdusă la 13 iulie 2004 și, potrivit celor mai recente informații furnizate, era în curs de desfășurare la 11 decembrie 2018. 26. Curtea amintește, cu titlu preliminar, că aceasta se referea deja la acțiunea extraordinară a președintelui Republicii în decizia privind cauza Nardella c. Italia ((dec.), nr 45814/99, CEDH 1999. VII).Comisia considerase că dispozițiile Convenției nu se referă la acțiunea în cauză și că aceasta ar trebui considerată o cale de atac extraordinară, a cărei epuizare nu era necesară pentru a îndeplini cerințele art. 35 din Convenție. 27. Curtea consideră că este necesar să se analizeze mai detaliat problema, în lumina evoluțiilor de care a făcut obiectul acestei acțiuni. 28. În primul rând, Curtea amintește că, deja sub incidența vechii proceduri, Curtea a Comunităților Europene a recunoscut natura juridică a Consiliului de Stat (punctul 22 de mai sus). Într-adevăr, Curtea a declarat că: în scopul trimiterii preliminare, era posibil să se considere Consiliul de Stat o instanță care are calitate pentru a ridica o întrebare preliminară. Cu toate acestea, Curtea constată că la momentul deciziei Nardella (precedent), succesor la hotărârea comunitară, avizul Consiliului de Stat nu era obligatoriu și putea astfel să nu fie urmat de președintele Republicii. Acest element privind acțiunea extraordinară a președintelui Republicii la acea dată, determinase Curtea să încheie, în decizia menționată anterior, pentru inaplicabilitatea articolului 6 la acest tip de proceduri ( Mutu și Pechstein Elveția, n 400575/10 și 67474/10, §139, 2 octombrie 2018, Benthem c. Țările de Jos, 23 octombrie 1985, § 40, seria A n 97. Or, această concluzie, având în vedere modificările legislative efectuate între 2009 și 2010 și jurisprudența națională, nu mai poate fi menținută. 29. 205 din 2000 (punctul 15 de mai sus), este posibil să se solicite suspendarea executării decretului prezidențial, în cazul în care un prejudiciu grav și ireparabil care rezultă din executarea decretului este legat de acesta, în mod similar cu posibilitatea oferită în mod obișnuit fiecărei părți, care urmărește suspendarea executării unei hotărâri judecătorești. 30. Analizând modificările succesive aduse de legea din 2009 și decretul legislativ din 2010, Curtea observă mai întâi că, începând cu legea din 2009, președintele Republicii enterine în decretul său din 2009 a emis un aviz al Consiliului de Stat. Potrivit jurisprudenței interne (punctul 17 litera (c) mai sus), această nouă dispoziție a pronunțat avizul Consiliului de Stat cu caracter obligatoriu, transmițând astfel natura jurisdicțională a avizului, pronunțat de organul suprem al instanței administrative, la actul adoptat de președintele Republicii. 31. Curtea observă apoi că decretul legislativ din 2010 (punctul 14 de mai sus) indică în mod clar că acțiunea extraordinară poate fi introdusă pentru toate aspectele care țin de domeniul de competență al instanței administrative. Prin urmare, Comisia observă că acțiunea extraordinară nu este admisibilă decât în cazul în care litigiul care urmează să fie soluționat între domeniile pentru care instanța administrativă este recunoscută competentă, ceea ce indică acțiunea extraordinară ca fiind un remediu sistematic și pe deplin alternativ la acțiunea judiciară ordinară. 32. În plus, Curtea arată că art. 48 din decretul menționat anterior confirmă, de asemenea, instantalizarea acțiunii extraordinare și introduce o garanție procedurală pentru celelalte părți, oferind într-adevăr posibilitatea fiecărei părți interesate de a accepta alegerea părții adverse de a sesiza președintele Republicii sau de a se opune acesteia și, în acest caz, de a solicita ca acțiunea să fie înaintată instanței administrative. În opinia Curții, această dispoziție impune astfel consensul, în esență, al fiecărei părți, care poate, prin urmare, să accepte ca cauza să fie pronunțată în cadrul unei proceduri care, respectând în același timp principiul contradicției, exclude dubla instanță și cunoaște o instrucțiune simplificată și accelerată. Astfel, recursul extraordinar la președintele Republicii prezintă asemănări, fără a avea totuși natura sa, cu ceea ce ar putea apărea ca o acțiune per saltum în cadrul Consiliului de Stat. 33. Curtea constată, de asemenea, că Curtea Constituțională a recunoscut că Consiliul de Stat poate ridica o problemă de constituționalitate (punctul 16 de mai sus), în cazul în care acțiunea extraordinară nu poate fi formulată independent de soluționarea acestei probleme. În acest caz, Consiliul de Stat suspendă procedura și, indicând termenii și motivele întrebării, dispune transmiterea imediată a cauzei către Curtea Constituțională. 34. În cele din urmă, Curtea amintește că jurisprudența internă (punctul 18 de mai sus) a admis că, în caz de neexecutare a decretului prezidențial, se poate introduce o acțiune în executare ( (gudizio di ottemperanza ) în fața TAR competent, în același mod ca și pentru a obține executarea unei hotărâri administrative. În plus, aceasta observă că, în aplicarea articolului 395 din Codul de procedură civilă, un recurs în casare pentru revocare poate fi formulat împotriva decretului președintelui Republicii (punctul 21 de mai sus). 35. În concluzie, din toate aceste motive, Curtea consideră că: mai mult decât atât, în urma modificărilor aduse de legea din 2009 și de decretul legislativ din 2010, procesul de transformare a acțiunii extraordinare a președintelui Republicii S Convenția. Prin urmare, începând cu intrarea în vigoare a Decretului legislativ din 2010, și anume la 16 septembrie 2010, art. 6 din convenție a devenit aplicabil acțiunii extraordinare a președintelui Republicii, cu condiția ca aceasta să fie, desigur, că procedura în care se face o astfel de acțiune se referă la o contestare a drepturilor și obligațiilor cu caracter civil 36. Prin urmare, în cazul în care consideră că procedura în cauză a avut o durată excesivă, îi revine acestuia sarcina, înainte de a sesiza Curtea, de a introduce o cerere de despăgubire în fața instanței judecătorești din statul membru în cauză. 37. În această specie, Curtea arată că reclamantul și-a introdus acțiunea în fața președintelui Republicii la 13 iulie 2004, cu mult înainte de 16 septembrie 2010. Ea remarcă, de asemenea, că acesta nu a sesizat Curtea a Curții de Justiție a Uniunii Europene (denumită în continuare "Pinto") pentru a se plânge de durata excesivă pe care o presupune. 38. Ea subliniază că, potrivit jurisprudenței interne, noul regim de jurisdicție 39. În consecință, Curtea consideră că acțiunea internă nu se referea, în momentul faptelor cauzei, la domeniul de aplicare al noii proceduri de recurs extraordinare. Astfel, menționând concluziile sale în cauza Nardella , menționat anterior, Curtea apreciază că această cerere este incompatibilă cu dispozițiile Convenției în sensul art. 35 alin. (3) din Convenție și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 alin. (4) din Convenție. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară cererea inadmisibilă. În franceză și apoi comunicat în scris la 1 octombrie 2020. Abel Campos Ksenija Turković Modulator președinte
Requête n
o
11036/14
Francesco MEDIANI
contre l’Italie
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant le 8 septembre 2020 en une Chambre composée de
:
Ksenija Turković,
présidente,
Krzysztof Wojtyczek,
Aleš Pejchal,
Pauliine Koskelo,
Tim Eicke,
Jovan Ilievski,
Raffaele Sabato,
juges,
et de Abel Campos,
greffier de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 17 février 2014,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
1.
Le requérant, M. Francesco Mediani, est un ressortissant italien né en 1935 et résidant à Portoferraio.
Les circonstances de l’espèce
2.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
3.
Par une délibération du 11 mars 1986, la province de Livourne reconnut au requérant un nouvel échelon professionnel déterminé sur la base de ses fonctions au sein de l’administration d’appartenance. Cette délibération fut ensuite annulée par le comité régional de contrôle («
le comité
»).
4.
Le requérant attaqua ainsi la décision du comité devant le tribunal administratif régional de la Toscane (le TAR). Au cours de la procédure, l’administration provinciale intervint
ad adiuvandum
, en soutenant le bien-fondé de la demande du requérant. Le 14
novembre 1997, le TAR annula la décision du comité.
5.
Par la suite, l’administration provinciale demanda au comité, à titre précautionnel, un nouvel avis sur la délibération ayant eu lieu en mars 1986, afin d’éviter tout préjudice au trésor public. En 1998, sur le fondement de l’avis négatif rendu par le comité, la province de Livourne annula ladite délibération.
6.
Le requérant contesta à nouveau l’annulation de son avancement professionnel devant le TAR de la Toscane, qui accueillit ce recours le 22
décembre 2003.
7.
Le 15 avril 2004, la province de Livourne annula à nouveau la délibération en cause.
8.
Le 13 juillet 2004, le requérant notifia à la province de Livourne un recours extraordinaire au président de la République.
9.
Le 21 octobre 2004, la présidence du conseil des ministres transmit le recours au ministère de l’Intérieur, direction centrale des autonomies.
10.
Selon les dernières informations fournies par le requérant, la procédure était encore pendante au 11 décembre 2018.
Le droit et la pratique internes et internationaux pertinents
La réforme du recours extraordinaire
11.
Le droit interne pertinent a été résumé dans
Nardella c. Italie
((déc.), n
o
‑
VII).
12.
En particulier, dans sa précédente version, le recours extraordinaire au président de la République (
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
),
régi par le décret présidentiel n
o
1199 du 24
novembre 1971, était un recours administratif non contentieux exercé contre un acte administratif définitif (article 8 du même décret) et exclusif du recours juridictionnel administratif.
13
.
La loi n
o
69 du 18 juin 2009 («
la loi de 2009
»), entrée en vigueur le 4 juillet 2009, a modifié l’article 14 dudit décret n
o
1199 de 1971, en prévoyant que le décret présidentiel pris dans le cadre du recours extraordinaire doit être conforme à l’avis du Conseil d’État
:
«
Dans le cadre du recours extraordinaire, le président de la République se prononce par décret sur proposition du ministère compétent, et conformément à l’avis du Conseil d’État. (...)
»
14
.
Par la suite, le décret législatif n
o
104 du 2 juillet 2010 («
le décret législatif de 2010
»), entré en vigueur le 16 septembre 2010, introduisant le code de procédure administrative, a prévu en son article 7 § 8 que
:
«
Le recours extraordinaire est admis uniquement pour le contentieux relevant de la compétence des juridictions de l’ordre administratif.
»
Les autres parties (
controinteressato, cointeressato, pubblica amministrazione
) peuvent, dans un délai de soixante jours à compter de la notification, demander au TAR à ce que le recours soit porté devant le juge administratif (article 48 du décret). Si la demande est rejetée, le TAR remet l’affaire au président de la République.
15
.
La loi n
o
205 du 21 juillet 2000 régit la suspension de l’exécution du décret (
sospensiva cautelare
) pris par le président de la République dans le cadre du recours extraordinaire. La suspension de l’exécution d’un tel décret peut être accordée, à la demande de l’intéressé, si un préjudice grave et irréparable résultant de l’exécution du décret y est attaché. La suspension est ordonnée par décision motivée du ministère compétent et conformément à l’avis du Conseil d’État.
La jurisprudence interne pertinente
16
.
La Cour constitutionnelle, dans son arrêt n
o
73 du 2 avril 2014, a affirmé que le Conseil d’État a qualité pour soulever, le cas échéant, des questions de légitimité constitutionnelle préalablement à son avis sur le recours extraordinaire au président de la République. Selon la Cour constitutionnelle, l’article 69 de la loi de 2009, modifiant l’article 13 § 1 du décret présidentiel n
o
1199 de 1971, a établi que le Conseil d’État, organe compétent pour exprimer un avis sur le recours extraordinaire, suspend la procédure s’il estime que ce recours ne peut être tranché indépendamment de la résolution d’une question de légitimité constitutionnelle qui n’est pas manifestement infondée et ordonne la transmission de la question à la Cour constitutionnelle en indiquant les termes et les motifs de celle-ci. Elle a également jugé que le caractère contraignant qu’a acquis l’avis du Conseil d’État, qui prend ainsi le caractère d’une décision, a par conséquent modifié l’ancien recours extraordinaire, le transformant en un recours juridictionnel, qui est substantiellement similaire à un jugement, au moins aux fins de la procédure permettant de soulever une question de légitimité constitutionnelle.
17
.
Dans son arrêt n
o
23464 rendu le 19
décembre 2012, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, a affirmé qu’en ce qui concerne le recours extraordinaire, le décret présidentiel pris dans le cadre de ce recours, conforme à l’avis du Conseil d’État, reprend de cet avis la nature d’un acte juridictionnel au sens matériel, étant donné que l’article 69 de la loi de 2009 – qui rend l’avis du Conseil d’État contraignant et habilite l’organe consultatif à soulever une question de légitimité constitutionnelle – et l’article 7 du décret législatif de 2010 – qui n’autorise le recours extraordinaire que pour les litiges relevant de la compétence du tribunal administratif – montrent que la procédure a fait l’objet d’une juridictionnalisation.
18
.
Le Conseil d’État, dans son arrêt de la chambre plénière n
o
9 du 6
mai 2013, a également jugé que la «
révision
» du recours extraordinaire permet à l’intéressé, en cas de non-exécution du décret présidentiel, de saisir le TAR compétent d’un recours en exécution (
giudizio d’ottemperanza
).
19.
Dans son arrêt de la chambre plénière, ordonnance n
o
7 du 14 juillet 2015, le Conseil d’État a dit que les décrets présidentiels adoptés avant les modifications introduites par l’article 69 de la loi de 2009 et l’article 7
8.du décret législatif de 2010 ne sont pas de nature juridictionnelle et, par conséquent, ne peuvent être soumis à l’intangibilité de la
res iudicata
. Ceci car, avant ces modifications, le décret présidentiel, tout en montrant dans son essence la connotation d’une appréciation équitable, ne pouvait pas encore être considéré comme une expression de la «
fonction juridictionnelle
» au sens des articles 102 § 1 et 103 § 1 de la Constitution italienne.
20
.
Dans son arrêt n
o
19531 du 26 août 2013, la Cour de cassation a jugé que seuls les recours introduits à partir du 16 septembre 2010, soit depuis l’entrée en vigueur du code de procédure administrative, relèvent du nouveau régime de juridictionnalisation. Ils donnent lieu à un processus juridictionnel équivalent au processus juridictionnel administratif ordinaire, qui se termine par une décision de nature juridictionnelle, susceptible de passer en force de chose jugée.
21
.
La juridiction administrative (arrêt du TAR du Latium, section
ad
hoc
, n
o
2201, 28 février 2019) a jugé que, dans le cadre du recours extraordinaire, les censures possibles contre le décret présidentiel pris à la suite de l’avis du Conseil d’État sont celles liées aux vices de forme, aux erreurs de procédure ou en cas de révocation (ancien article 15 du décret présidentiel n
o
1199 de 1971 et ancien article
395 du code de procédure civile).
La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (précédemment Cour de justice des Communautés européennes)
22
.
La Cour de justice des Communautés européennes (arrêt rendu le 16
octobre 1997 dans
Garofalo
, C-69/96 à C-79/96, ECLI:EU:C:1997:492) a affirmé que pour apprécier si un organe de renvoi possède le caractère d’une juridiction, au sens de l’ancien article 177 du Traité CE (le nouveau article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne), il importe de tenir compte d’un ensemble d’éléments, tels l’origine légale de l’organe, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de la procédure, l’application par l’organe des règles de droit, ainsi que son indépendance. Lorsqu’il émet un avis dans le cadre d’un recours extraordinaire, le «
Consiglio di Stato
» constitue une juridiction au sens de l’article 177 du Traité cité.
Le procès de juridictionnalisation
23.
La transformation du recours extraordinaire devant le président de la République, héritage de l’époque monarchique, s’inscrit en Italie dans un plus complexe et général «
procès de juridictionnalisation
» qui a eu comme résultat, entre autres, l’adoption de dispositions assurant, dans le respect du principe d’
autodichia
, l’impartialité de l’organe décisionnel de la Chambre des députés en matière de contentieux du personnel (réforme du règlement intérieur de la Chambre des députes, adoptée à la suite de
Savino et autres
c.
Italie
, n
os
17214/05 et 2 autres, 28 avril 2009) ou disciplinant le contrôle de nature administrative, surveillé par la Cour de cassation, en matière de contentieux post-électoral (
Mugemangango c. Belgique
[GC], n
o
310/15, §
42, 10 juillet 2020). En outre, de manière similaire à la transformation observée avec le «
recours extraordinaire
», la Cour note que
la jurisprudence de la CJUE reconnaît aux autorités administratives indépendantes la possibilité de suspendre une disposition incompatible avec le droit communautaire (arrêt rendu le 9 septembre 2003 dans
Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) contre Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
, C-198/01, ECLI:EU:C:2003:430) ou d’effectuer un renvoi préjudiciel (arrêt rendu le 16 juillet 1992 dans
Asociación Española de Banca Privada
ECLI:EU:C:1992:330). Toutefois, il y a lieu d’observer qu’à la fois pour cette Cour (
A. Menarini Diagnostics S.r.l.
c.
Italie
, n
o
43509/08, § 58, 27 septembre 2011) et pour la Cour constitutionnelle (arrêt n
o
13 de 2009), l’autorité italienne de régulation de la concurrence ne saurait être considérée comme un «
tribunal
». En ce qui concerne enfin les récentes modifications à la procédure devant la Cour constitutionnelle, il est désormais possible pour les tiers intervenants, en tant que porteurs d’intérêts qualifiés, de demander l’autorisation de consulter les documents de l’affaire
; l’intervention
des
amici curiae
et la convocation d’experts sur demande du collège ont également été régulées
(modification des règles additionnelles pour les arrêts devant la Cour constitutionnelle du 8 janvier 2020).
GRIEF
24.
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de la durée excessive de la procédure de recours extraordinaire au président de la République.
25.
Le requérant indique que le recours en cause a été introduit le 13
juillet 2004 et, selon les dernières informations fournies, était pendant à la date du 11
décembre 2018.
26.
La Cour rappelle, à titre préliminaire, qu’elle s’était déjà penchée sur le recours extraordinaire au président de la République dans la décision relative à l’affaire
Nardella c. Italie
((déc.), n
o
‑
VII). Elle avait estimé que les dispositions de la Convention ne s’appliquaient pas au recours en question et que celui-ci devait être considéré comme une voie de recours extraordinaire, dont l’épuisement n’était pas requis pour satisfaire aux exigences de l’article 35 de la Convention.
27.
La Cour considère qu’il y a lieu d’analyser plus en détail la question, à la lumière des évolutions dont a fait l’objet ce recours.
28.
Tout d’abord, la Cour rappelle que, déjà sous l’empire de l’ancienne procédure, la Cour de justice des Communautés européennes avait reconnu la nature juridictionnelle du Conseil d’État (paragraphe 22 ci-dessus). En effet, la Cour de justice avait affirmé qu’aux fins du renvoi préjudiciel, il était possible de considérer le Conseil d’État une juridiction ayant qualité pour soulever une question préjudicielle. Toutefois, la Cour observe qu’à l’époque de la décision
Nardella
(précité), successive à l’arrêt communautaire, l’avis du Conseil d’État n’était pas contraignant et pouvait ainsi ne pas être suivi par le président de la République. Cet élément caractérisant le recours extraordinaire au président de la République à cette époque, avait amené la Cour à conclure, dans la décision précitée, pour l’inapplicabilité de l’article 6 à ce type de procédures (
Mutu et Pechstein
c.
Suisse
, n
os
40575/10 et 67474/10, §139, 2 octobre 2018,
Benthem c. Pays-Bas
, 23 octobre 1985, §
40, série A n
o
97). Or,
cette conclusion, à la lumière des modifications législatives encourues entre 2009 et 2010 et de la jurisprudence nationale, ne saurait plus être maintenue.
29.
La Cour observe encore que, depuis la loi n
o
205 de 2000 (paragraphe 15 ci-dessus), il est possible de demander la suspension de l’exécution du décret présidentiel, si un préjudice grave et irréparable découlant de l’exécution du décret y est attaché, de manière similaire à la possibilité, ordinairement offerte à chaque partie, qui vise à suspendre l’exécution d’une décision juridictionnelle.
30.
En analysant les modifications apportées successivement par la loi de 2009 et le décret législatif de 2010, la Cour remarque d’abord qu’à partir de la loi de 2009 le président de la République entérine dans son décret l’avis du Conseil d’État. Selon la jurisprudence interne (paragraphe
17 ci
‑
dessus), cette nouvelle disposition a rendu l’avis du Conseil d’État contraignant, transmettant ainsi la nature juridictionnelle de l’avis, rendu par l’organe suprême de la juridiction administrative, à l’acte adopté par le président de la République.
31.
La Cour note ensuite que le décret législatif de 2010 (paragraphe 14 ci-dessus) indique clairement que le recours extraordinaire peut être introduit pour toutes les matières relevant du domaine de compétence du juge administratif. Elle observe que le recours extraordinaire n’est dès lors admissible que lorsque le litige à trancher entre parmi les matières pour lesquelles la juridiction administrative est reconnue compétente. Ce qui dessine le recours extraordinaire comme un remède systématiquement et pleinement alternatif au recours juridictionnel ordinaire.
32.
De plus, la Cour relève que l’article 48 du décret susmentionné confirme aussi la juridictionnalisation du recours extraordinaire et introduit une garantie procédurale pour les autres parties, en donnant en effet la possibilité à chaque partie intéressée d’accepter le choix de la partie adverse de saisir le président de la République ou de s’y opposer, et dans ce cas de demander à porter le recours devant le juge administratif. Aux yeux de la Cour, cette disposition requiert ainsi le consensus, en substance, de chaque partie, qui peut donc accepter que l’affaire soit tranchée dans le cadre d’une procédure qui, tout en respectant le principe du contradictoire, exclut le double degré de juridiction et connaît une instruction simplifiée et accélérée. Ainsi, le recours extraordinaire au président de la République présente des similitudes, sans pour autant en avoir la nature, à ce qui pourrait apparaître comme un recours
per saltum
au Conseil d’État.
33.
La Cour note également que la Cour constitutionnelle a reconnu que le Conseil d’État peut soulever une question de constitutionnalité (paragraphe 16 ci-dessus), si le recours extraordinaire ne peut être tranché indépendamment de la résolution de cette question. Dans ce cas, le Conseil d’État suspend la procédure et, en indiquant les termes et les motifs de la question, ordonne la transmission immédiate de l’affaire à la Cour constitutionnelle.
34.
Enfin, la Cour rappelle que la jurisprudence interne (paragraphe 18 ci-dessus) a admis qu’en cas de non-exécution du décret présidentiel, l’intéressé peut introduire un recours en exécution (
giudizio di ottemperanza
) devant le TAR compétent, de la même manière que pour obtenir l’exécution d’un jugement administratif. De surcroît, elle note qu’en application de l’article 395 du code de procédure civile, un pourvoi en cassation pour révocation peut être formé contre le décret du président de la République (paragraphe
21 ci-dessus).
35.
En conclusion, pour toutes ces raisons, la Cour estime qu’à la suite des modifications apportées par la loi de 2009 et le décret législatif de 2010, le processus de transformation du recours extraordinaire au président de la République s’est conclu avec sa juridictionnalisation au sens de l’article
6
de la Convention. Dès lors, à partir de l’entrée en vigueur du décret législatif de 2010, à savoir le 16 septembre 2010, l’article 6 de la Convention est devenu applicable au recours extraordinaire au président de la République, pour autant, cela va de soi, que la procédure dans laquelle un tel recours est exercé porte sur une contestation sur des «
droits et obligations de caractère civil
».
36.
Par conséquent, lorsque l’intéressé estime que la procédure en cause a eu une durée excessive, il incombe à celui-ci, avant de saisir la Cour, d’introduire une demande d’indemnisation devant la cour d’appel «
Pinto
» compétente, afin de permettre aux juridictions internes de se pencher sur la question.
37.
Dans la présente espèce, la Cour relève que le requérant a introduit son recours devant le président de la République le 13 juillet 2004, bien avant le 16 septembre 2010. Elle note aussi que celui-ci n’a pas saisi la cour d’appel «
Pinto
» pour se plaindre de la durée excessive alléguée.
38.
Elle souligne que, d’après la jurisprudence interne, le «
nouveau régime de juridictionnalisation
» du recours en cause s’applique seulement aux recours introduits à partir du 16 septembre 2010 (paragraphe 20 ci
‑
dessus).
39.
Des lors, la Cour considère que le recours interne ne relevait pas, au moment des faits de la cause, du domaine d’application de la nouvelle procédure de recours extraordinaire. Ainsi, en rappelant ses conclusions dans l’affaire
Nardella
, précitée, la Cour juge que cette requête est incompatible
ratione materiae
avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit être rejetée conformément à l’article 35 § 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 1
er
octobre 2020.
Abel Campos
Ksenija Turković
Greffier
Présidente