2rac-337/15 — Retragerea licenţei

prima instanță: Gh. Bîrsan dosarul nr. 2rac-337/15 instanța de apel: N. Chircu, A. Albu, A. Toderaş DECIZIE 04 noiembrie 2015 mun.

Chișinău Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție în componența: Preşedintele şedinţei, judecătorul Svetlana Filincova Judecătorii Maria Ghervas Dumitru Mardari Elena Covalenco Tamara Chișca-Doneva examinînd recursul declarat de Camera de Licențiere, în pricina civilă la cererea de chemare în judecată a Camerei de Licențiere pe lângă Ministerul Economiei al Republicii Moldova împotriva Societății pe Acțiuni „Maconrut” cu privire la retragerea licenței, împotriva deciziei Curții de Apel Bălți din 07 mai 2015, prin care a fost respins apelul declarat de către Camera de Licențiere pe lângă Ministerul Economiei al Republicii Moldova și menținută hotărârea Judecătoriei Edineț din 02 februarie 2015, prin care acțiunea a fost respinsă ca fiind neîntemeiată, c o n s t a t ă: La 27 ianuarie 2015, Camera de Licențiere a depus cerere de chemare în judecată împotriva SA „Maconrut” cu potrivire la reatragerea licenței.

În motivarea acțiunii a indicat că la 16 octombrie 2014 în baza declarației SA „Maconrut” din 15 octombrie 2013, a emis decizia nr. 2561 cu privire la eliberarea licenţei pentru genul de activitate „extragerea substanţelor minerale utile” cu desfășurarea activității în raionul Edineț satul Brînzeni (exploatarea zăcămîntului de calcar cu piatră brută „Brînzeni-1” și Brînzeni-2 la 250 m spre Nord-Vest de satul Brînzeni) și în raionul Glodeni satul Balatina (exploatarea zăcămîntului de calcar brut pentru producerea prundișului la 0,7 km spre Est de s. Balatina).

Conform pct. 2 al deciziei, în temeiul art. 11 alin. (6) al Legii cu privire la principiile da bază de reglementare a activității de întreprinzător nr. 2561, din 16 octombrie 2014, a notificat titularul despre necesitatea conformării activităţii întreprinderii la art. 29 şi 36 din Cod Funciar, și art. 4 alin. (1) lit. a) și art. 5 alin. (1) al Legii cadastrului bunurilor imobile nr. 1543-XIII din 25 februarie 1998 şi l-a avertizat despre posibila retragere a licenţei în cazul neînlăturării neajunsurilor menţionate şi neprezentării informaţiei privind lichidarea acestora pînă la 16 ianuarie 2015. Totodată, invocînd prevederile art. 11 alin. (6) al Legii cu privire principiile da bază de reglementare a activității de întreprinzător, menționează că în baza deciziei nr. 2561 din 16 octombrie 2014, SA „Maconrut” a obţinut licenţa pentru „extragerea substanţelor minerale utile”, iar punctul pct. 2 din decizie prin care titularul licenței a fost notificată despre necesitatea conformării activității licențiate legislației funciare, în scopul neadmiterii efectuării exploatărilor contrar destinației terenurilor urma a fi executat pentru genul de activitate: „extragerea substanţelor minerale utile”, sub sancţiunea retragerii licenţei.

Sub acest aspect menționează că titularul de licenţă, prin declaraţia din 15 octombrie 2014 privind eliberarea licenţei, a confirmat „pe propria răspundere responsabilitate pentru respectarea condiţiilor de licenţiere la desfăşurarea genului de activitate pentru care se solicită licenţă şi pentru veridicitatea documentelor prezentate. Astfel, indică că o condiție principală este desfăşurarea activităţii licenţiate în conformitate cu cadrul legislativ şi normativ, inclusiv, raportarea activităţii de extragere a substanţelor minerale utile, prevederilor stipulate în Codul funciar al RM, care indică că atribuirea terenurilor către beneficiarii subsolului se efectuează în conformitate cu legislaţia funciară, iar deținătorii de terenuri sunt obligați să folosească terenurile în conformitate cu destinația lor, sau, pentru utilizarea subsolului urmează a fi modificată destinaţia terenurilor agricole.

Respectiv, ţinînd cont de importanţa folosirii raţionale a resurselor naturale şi de aspectul acestui sector, autoritatea de licenţiere asigură respectarea exigenţelor cadrului legal din partea titularilor de licenţă prin mecanisme instituite de lege. Or, Camera de Licenţiere, acordă licenţe pentru genurile de activitate stabilite de lege şi are drept misiune asigurarea respectării riguroase a condiţiilor de licenţiere, necesare pentru practicarea activităţilor de întreprinzător, pentru excluderea prejudicierii drepturilor, intereselor legitime şi sănătăţii cetăţenilor, mediului înconjurător şi securităţii statului. În acest context menționează că SA „Maconrut” nu a respectat obligația expusă în pct.2 al deciziei nr. 2561 din 16 octombrie 2014, iar în temeiul art. 11 alin. (7) şi art. 17 alin. (3) al Legii nr. 235/2006, art. 7 alin. (2) lit. a), art. 21 alin. (3) şi (6) ale Legii 451/2001, a fost emisă decizia nr. 13 din 19 ianuarie 2015 privind retragerea licenţei.

Totodată, cu referire la prevederile art. 17 alin. (1), (2), şi (3) al Legii nr. 235/2006, indică că activitatea de întreprinzător poate fi suspendată pînă la adoptarea unei hotărîri definitive şi irevocabile de către instanța de judecată la cererea autorității care a dispus suspendarea. Solicită retragerea licenței seria A MMII nr. 045992 eliberată SA „Maconrut” pentru genul de activitate „extragerea substanțelor minerale utile” și obligarea SA „Maconrut” să depusă formularul licenței retrase la Camera Înregistrării de Stat. Prin hotărârea Judecătoriei Edineţ din 02 februarie 2015, acțiunea a fost respinsă, ca fiind neîntemeiată. Prin decizia Curții de Apel Bălți din 07 mai 2015, a fost respins apelul declarat de către Camera de Licențiere şi menținută hotărârea primei instanțe.

La 29 iunie 2015, Camera de Licențiere a declarat recurs împotriva deciziei instanței de apel, solicitând admiterea acestuia, casarea deciziei instanței de apel și hotărârea primei instanțe cu emiterea unei noi hotărâri cu privire la admiterea acţiunii. În motivarea recursului a invocat că hotărîrea primei instanțe și decizia instanței de apel au fost adoptate în rezultatul interpretării eronate a normelor de drept ce reglementează raportul juridic litigios inclusiv Legea privind reglementarea prin licențiere a activității de întreprinzător nr. 451-XV din 30 iulie 2001, art. art. 29, 36 din Codul funciar, Lega cadastrului bunurilor imobile nr. 1543-XIII din 25 februarie 1998, Regulamentul cu privire la modul de atribuire, modificare a destinației și schimbul terenurilor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1451 din 24 decembrie 2007, Legea cu privire la Guvern nr. 64-XII din 31 mai 1990 și ca urmare a neaplicării unor legi care se impuneau a fi aplicate.

Astfel, menționează că concluziile instanțelor ierarhic inferioare precum că titularul de licență a respectat condițiile de licențiere în vederea obținerii licenței, iar prin acestea nu se regăsește obligația de a modifica destinația terenului, cît și necesitatea conformării activității întreprinderii la art. art. 29, 36 din Codul funciar rezultă din aplicarea și interpretarea eronată a legii. Iar indicînd condiția nr. 1 de licențiere, susține că în sensul art. 2 al Legii privind reglementarea prin licențiere a activității de întreprinzător se defineşte noţiunea de condiţii de licenţiere ca fiind totalitatea cerinţelor şi condiţiilor stabilite prin legile ce reglementează expres activităţile licenţiate, a căror respectare este obligatorie pentru solicitantul şi titularul de licenţă la desfăşurarea genului respectiv de activitate.

Astfel menționează că solicitantului de licenţă i-a fost eliberată licenţa în mod condiţionat făcîndu-se referire la art. 11 alin. (6) al Legii cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător, iar notificarea expusă în pct. 2 al deciziei privind eliberarea licenţei, nu este derogatorie de la cadrul legislativ în vigoare (Legii cadastrului bunurilor imobile nr. 1543/1998 şi Codului Funciar), care stabileşte reguli obligatorii de aplicare repetată la un număr nedeterminat de situaţii identice, fiind executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept. Or, agentul economic în momentul depunerii actelor, şi ulterior, eliberării licenţei, şi-a asumat răspunderea proprie şi responsabilitatea conformării condiţiilor de licenţiere, iar procedura iniţiată (momentul solicitării şi primirii licenţei) nu înseamnă procedura onorată.

Totodată, indică că aplicarea şi interpretarea eronată a legii de către instanţa de fond şi respectiv, instanţa de apel este vizibilă în motivarea faptului că SA „Maconrut” nu deţine nici competenţa, nici drepturi, nici obligaţii în materie de modificare a destinaţiei sau modului de folosinţă a terenurilor. Aceasta deoarece conform Regulamentului cu privire la modul de atribuire, modificare a destinaţiei şi schimbul terenurilor aprobat prin hotărîrea Guvernului nr. 1451 din 24 decembrie 2007 care stabileşte la Anexa nr. 1 - pe segmentul modalităţii de modificare a destinaţiei terenurilor, indiferent de tipul de proprietate, în legătură cu trecerea terenurilor dintr-o categorie în alta.

Remarcă că având în vedere că prin reglementarea activităţii de întreprinzător se stabilesc drepturi, obligaţii, cerinţe şi interdicţii pentru întreprinzători pe toată durata activităţii (de la iniţierea până la lichidarea afacerii), prin corelare cu principiul egalităţii în drepturi şi a intereselor legitime ale tuturor întreprinderilor, organizaţiilor, persoanelor fizice și ţinându-se cont de caracterul imperativ al Legii cadastrului bunurilor imobile nr. 1543/1998 şi Codului Funciar, este necesar a fi respectate reguli general-valabile care se regăsesc prin norme, ce instituie responsabilităţi şi răspunderi. În conformitate cu art. 434 alin. (1) CPC, recursul se declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau a deciziei integrale.

Instanţa de recurs consideră că recurentul s-a conformat prevederilor legale şi a declarat recursul împotriva deciziei instanţei de apel din 07 mai 2015, la 29 iunie 2015 în termen. În conformitate cu art. 444 CPC, recursul se examinează fără înştiinţarea participanţilor la proces. Studiind materialele dosarului în raport cu temeiurile recursului , Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie consideră necesar de a admite recursul, de a casa decizia instanţei de apel şi a restitui pricina spre rejudecare în instanţa de apel din considerentele ce urmează. În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. c) CPC, instanţa, după ce judecă recursul, este în drept să admită recursul, să caseze integral decizia instanţei de apel şi să trimită pricina spre rejudecare în instanţa de apel în toate cazurile în care eroarea judiciară nu poate fi corectată de către instanţa de recurs.

Înaintând acţiunea în judecată împotriva SA „Maconrut”, Camera de Licenţiere pe lângă Ministerul Economiei al Republicii Moldova, cu referire la prevederile art. 17 alin. (1), (2) şi (3) al Legii cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235 din 20 iulie 2006, a solicitat emiterea hotărârii cu privire la retragerea licenţei A MMII nr. 045992 din 17 octombrie 2014, eliberată SA „Maconrut” pentru genul „extragerea substanţelor minerale utile”.

Fiind investită cu judecarea pricinii în cauză, prima instanţă a ajuns la concluzia netemeiniciei acţiunii şi respingerii acesteia, în acest sens considerând că titularul de licenţă a respectat condiţiile de licenţiere în vederea obţinerii licenţei şi că printre aceste nu se regăseşte obligaţia de a modifica destinaţia terenului, întru necesitate conformării activităţii întreprinderii la art. 29 şi 36 din Cod funciar nr. 828-XII din 25 decembrie 1991, precum şi art. 4 alin.(3) lit. a) şi 5 alin.(1) ale Legii nr. 1543-XIII din 25 februarie 1998 Judecând apelul declarat de către Camera de Licenţiere pe lângă Ministerul Economiei al RM, instanţa de apel a găsit necesar de a-l respinge şi a menţine hotărârea primei instanţe, considerând că aceasta este întemeiată şi legală.

În susţinerea soluţiei date, instanţa de apel a conchis că Decizia Camerei de Licenţiere nr. 13 din 19 ianuarie 2015, privind retragerea licenţei nu conţine nici o motivaţie în acest sens. Nu indică în ce mod sunt prejudiciate drepturile, interesele legitime, sănătatea cetăţenilor, mediu înconjurător şi securitatea statului, care este impactul negativ asupra societăţii civile sau a bugetului de stat, operînd doar cu indicarea articolelor din legile aplicate.

La caz, instanţa de recurs constată, însă, decizia instanţei de apel este una nemotivată, iar concluziile instanţei de apel sunt expuse într-o formă evazivă, incertă, neavând putere de convingere, fără a fi dată o apreciere cuvenită pretenţiilor formulate în prezentul litigiu în raport cu materialul existent la dosar, precum şi normelor de drept ce reglementează acest aspect, fapt ce contravine prevederilor art. 239 CPC şi art. 241 alin. (5) CPC, Or, analiza pe care judecătorul o face în legătură cu motivele de fapt şi de drept, care i-au format convingerea în sensul unei anumite soluţii trebuie să fie clară şi simplă, precisă, conchisă şi fermă, să aibă putere de convingere.

Totodată, în conformitate cu art. 373 alin. (1) şi (2) CPC, instanţa de apel verifică, în limitele cererii de apel, ale referinţelor şi obiecţiilor înaintate, legalitatea şi temeinicia hotărârii atacate în ceea ce priveşte constatarea circumstanţelor de fapt şi aplicarea legii în primă instanţă; instanţa de apel verifică circumstanţele şi raporturile juridice stabilite în hotărârea primei instanţe, precum şi cele care nu au fost stabilite, dar care au importanţă pentru soluţionarea pricinii, apreciază probele din dosar şi cele prezentate suplimentar în instanţa de apel de către participanţii la proces.

Reieşind din limitele judecării apelului consfinţite în norma enunţată şi din specificul obiectului acţiunii în cauză, instanţa de recurs reţine că contrar acestor prevederi, instanţa de apel judecând apelul a trecut în mod superficial asupra circumstanţelor pricinii, referindu-se în mod selectiv la unele constatări reţinute la adoptarea hotărârii de prima instanţă, fără a examina legalitatea şi temeinicia hotărârii supusă apelului în raport cu regulile şi legislaţia ce guvernează litigiul în cauză. În situaţia dată, reieşind din specificul acţiunii, instanţa de recurs consideră că la judecarea cauzei era necesară verificarea legalităţii hotărârii primei instanţe, cât şi obiectului litigiului atât în baza argumentelor invocate de apelant, cât şi conform cadrului legal ce guvernează raportul juridic supus judecării.

Mai mult, se constată că instanţa de apel a adoptat decizia de respingere a apelului declarat de către Camera de Licenţiere fără a se pronunţa asupra argumentelor formulate în cererea de apel.

Astfel, unul din motivele invocate în cerere de apel, la care a insistat Camera de Licenţiere a fost faptul că o dată cu emiterea deciziei nr. 2561 cu privire la eliberarea licenţei SA „Maconrut”, pentru genul de activitate „extragerea substanţelor minerale utile” cu desfășurarea activității în raionul Edineț satul Brînzeni (exploatarea zăcămîntului de calcar cu piatră brută „Brînzeni-1” și Brînzeni-2 la 250 m spre Nord- Vest de satul Brînzeni) și în raionul Glodeni satul Balatina (exploatarea zăcămîntului de calcar brut pentru producerea prundișului la 0,7 km spre Est de s. Balatina), în temeiul art. 11 alin. (6) al Legii cu privire la principiile da bază de reglementare a activității de întreprinzător, a notificat titularul şi despre necesitatea conformării activităţii întreprinderii la art. 29 şi 36 din Cod Funciar, și art. 4 alin. (1) lit. a) și art. 5 alin. (1) al Legii cadastrului bunurilor imobile nr. 1543-XIII din 25 februarie 1998 şi l- a avertizat despre posibila retragere a licenţei în cazul neînlăturării neajunsurilor menţionate şi neprezentării informaţiei privind lichidarea acestora pînă la 16 ianuarie 2015. În acest sens, se va remarca că în scopul stabilirii temeiniciei sau netemeiniciei pretenţiilor înaintate, era indispensabil, alături de cele constatate, de a verifica temeiul legal al pretenţiilor, în baza probelor prezentate,

şi prin prisma dispoziţiilor art. 71 Cod funciar, care prevede că, schimbarea destinaţiei terenurilor agricole se efectuează prin hotărîre de Guvern, cu excepţia cazurilor prevăzute la alin.2, la propunerea consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau, respectiv, de nivelul al doilea, în temeiul cererii proprietarului şi cu acordul organelor pentru protecţia mediului înconjurător. Schimbarea destinaţiei terenurilor agricole cu gradul de evaluare a fertilităţii naturale mai mic de 40, în cazul trecerii acestora în fondul silvic, se efectuează prin decizia consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, la propunerea consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi, în temeiul cererii proprietarului.

În sensul normei date, care reglementează schimbarea modului de folosinţă a terenurilor agricole, legiuitorul a instituit trei etape prin care se efectuează schimbarea destinaţiei terenurilor agricole, şi anume prin Hotărîrea de Guvern, care se adoptă la propunerea consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau, respectiv, de nivelul al doilea, în temeiul cererii proprietarului. Sub acest aspect, prin aplicarea regulilor de interpretare a normelor enunţate, este evident că la caz urma a fi identificat proprietarul terenurilor, asupra cărora are dreptul de folosinţă SA „Maconrut”, mai mult că ultima insistă că fiind doar titulara unui drept de folosinţă asupra terenurilor litigioase, nu este îndreptăţită să solicită schimbarea destinaţiei acestora.

Pe când aceste circumstanţe au fost ignorate de către instanţa de apel însă urmau a fi examinate în cumul cu alte probe materiale, or anume nerespectarea de către SA „Maconrut” a obligaţiei de modificare a destinaţiei terenului, asupra căruia ultimul deţine drept de folosinţă a şi constituit temei pentru emiterea deciziei Camerei de Licenţiere nr.13 din 19 ianuarie 2015 cu privire la retragerea licenţei SA „Maconrut” titular de licenţă seria A MMII nr. 045992 din 17 octombrie 2014 pentru genul de activitate „extragerea substanţelor minerale utile”.

La fel, a rămas fără apreciere şi analiză cuvenită de către instanţa de apel şi răspunsul Oficiului Cadastral Teritorial Edineţ filiala ÎS „Cadastru” nr. 01-08/09 din 31 ianuarie 2015, prezentat în şedinţa instanţei de apel, prin care se indică că pentru efectuarea înregistrării terenului transmis către SA „Maconrut” cu drept de folosinţă, este necesar ca Administraţia Publică Locală să se adreseze la Oficiul Cadastral Teritorial Edineţ pentru a depune cerere în scopul elaborării planului cadastral, care ulterior se va aproba prin decizia consiliului cu proprietate privată, după care proprietarul va depune cerere de înregistrare anexînd documente de drept în condiţiile art. 26 Legea cadastrului bunurilor imobile.

Totodată s-a menţionat că modificarea destinaţiei terenului cît şi modul de folosinţă, cade în sarcina proprietarului bunului imobil în baza art. 8-10, art. 48 şi art. 71, 73, 75 al Codului funciar. Astfel, actele menţionate constituie probe materiale, care trebuie apreciate şi examinate în ansamblu cu alte probe din dosar, conform dispoziţiilor art. 130 alin. (1) şi (2) CPC, însă care au fost neglijate de instanţa de apel, cum de altfel şi argumentele invocate în apel au fost lăsate fără apreciere, fapt ce indică la încălcarea dispoziţiilor aliniatului (5) al art. 373 CPC, care direct stipulează că instanţa de apel este obligată să se pronunţe asupra tuturor motivelor invocate în apel.

În acest context instanţa de recurs ţine să menţioneze că, instanţele de judecată, pe lângă identificarea proprietarului terenului aflat în folosinţa SA „Maconrut”, erau obligate să verifice destinaţia actuală a terenului folosit de ultima, cît şi destinaţia acestui teren la momentul atribuirii, or probe în acest sens la materialele cauzei lipsesc. Totodată, reieşind din afirmaţiile SC „Maconrut” precum că terenul aflat în folosinţa sa în vederea gestiunii activităţii carierei Balatina nu este unul agricol şi că terenul agricol înconjoară cariera, dar nu depăşeşte liniile interne a acesteia, la caz era important de a verifica dacă perimetru sectorului de teren aflat în folosinţa SC „Maconrut”, face parte din terenul agricol care înconjoară cariera, sau este diferit de acesta, avînd şi o altă destinaţie.

În concluzie, instanţa de recurs reţine că cele descrise incontestabil indică la examinarea superficială a apelului, fără a fi supusă controlului temeinicia şi corectitudinea soluţiei date de prima instanţă prin prisma prevederilor legale, ce guvernează raportul juridic în litigiu. În speţă, prezintă relevanţă şi faptul că folosirea criteriilor pentru determinarea corectă a naturii juridice a litigiului dat, reieşind din specificul acestui, presupune prin sine lămurirea completă şi pe bază de dovezi certe a situaţiei de fapt şi de drept, care, este diferită de la caz la caz.

Sub aspectul celor relatate se constată că soluţia instanţei de apel nu conţine o argumentare clară din care să rezulte procesul deliberării şi adoptării soluţiei la care s-a ajuns, astfel instanţa de recurs fiind în imposibilitatea să exercite controlul judiciar asupra unei asemenea soluţii şi să verifice temeinicia şi legalitatea hotărârii atacate cu privire la oricare dintre motivele prevăzute de lege. În concluzie şi în sensul art. 6 alin. (1) al Convenţiei, instanţa de recurs ţine să menţioneze că instanţele de judecată, trebuie, să indice cu suficientă claritate motivele pe care-şi întemeiază hotărârile, iar având în vedere caracterul determinant al concluziilor sale să precizeze noţiunile, ce implică o apreciere a faptelor supuse examinării.

Distinct de cele arătate mai sus, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie consideră că decizia instanţei de apel urmează a fi casată cu remiterea pricinii spre rejudecare în instanţa de apel. La rejudecarea pricinii instzanţa de apel urmează să ţină cont de cele menţionate şi rejudecând pricina, să emită o hotărâre întemeiată şi legală. În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. c), art. 445 alin. (3) CPC, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie decide: Se admite recursul declarat de către Camera de Licenţiere pe lângă Ministerul Economiei al Republicii Moldova.

Se casează integral decizia Curţii de Apel Bălţi din 07 mai 2015 în pricina civilă la cererea de chemare în judecată a Camerei de Licenţiere pe lângă Ministerul Economiei al Republicii Moldova împotriva Societății pe Acțiuni „Maconrut” cu privire la retragerea licenţei, cu restituirea pricinii spre rejudecare la Curtea de Apel Bălţi, de un alt complet de judecată. Decizia nu se supune nici unei căi de atac. Preşedinte, judecătorul Svetlana Filincova Judecătorii Maria Ghervas Dumitru Mardari Elena Covalenco Tamara Chişca-Doneva