3ra-833/15 — Contestarea actului administrativ

prima instanţă: V. Orindas dosarul nr. 3ra-833/15 instanţa de apel: V. Pruteanu, L.Popova, A. Gavrilita DECIZIE 08 iulie 2015 mun. Chişinău Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie în componenţă: Preşedintele şedinţei, judecătorul Valeriu Doagă Judecătorii Ala Cobăneanu, Tatiana Vieru, Oleg Sternioală, Iurie Bejenaru examinînd recursul declarat de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat, în pricina civilă la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului mun. Chişinău, Primăriei mun. Chişinău, intervenient accesoriu SC „Palmira-AD” SRL, cu privire la contestarea actului administrativ şi anularea contractului de arendă, împotriva deciziei Curţii de Apel Chişinău 28 ianuarie 2015, prin care a fost respins apelul declarat de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat şi menţinuta hotărîrea Judecătoriei Centru mun.

Chişinău din 11 iunie 2014 c o n s t a t ă La 28 ianuarie 2013 Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a depus cerere de chemare in judecata împotriva Consiliului mun. Chişinău, Primăriei mun. Chişinău, intervenient accesoriu SC „Palmira-AD” SRL, cu privire la contestarea actului administrativ. În motivarea acţiunii a invocat că a efectuat controlul legalităţii deciziei nr. 6/25- 33 din 25 octombrie 2012 prin are s-au stabilit relaţii funciare de arenda, provizoriu, fără drept de construcţie îngrădire şi privatizare, pe un termen de cinci ani, cu SC „Palmira-AD” SRL a lotului de pamînt cu suprafaţa de 0,0277 ha suplimentar terenului privat din str. Sadoveanu 21, mun. Chişinău pentru amenajarea complexă a teritoriului, şi a constatat că a fost emis cu încălcarea legislaţiei în vigoare.

Prin notificarea nr. 538-S/12 din 03 decembrie 2012 a solicitat pârâtului anularea deciziei ca contrară legii, însă a fost respinsă prin răspunsul nr. 07-119/7527 din 26 decembrie 2012. Consideră că decizia contravine art. 77 alin. (3) şi (5) al Legii privind administraţia publică locală, conform căror bunurile domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale pot fi date în arendă prin licitaţie publică organizată în conformitate cu Regulamentul privind licitaţiile cu strigare şi reducere, aprobat prin Hotărârea Guvernului RM nr. 136 din 10.02.2009, care stabileşte că organizarea şi desfăşurarea licitaţiei este condiţionată de prioritatea preţului maxim propus. Susţine că omiterea acestei proceduri nu a asigurat egalitatea şi liberul acces la licitaţie a tuturor doritorilor de a obţine dreptul la arendarea bunurilor proprietate publică a 1 unităţii administrativ-teritoriale.

Menţionează că Consiliul mun. Chişinău, la adoptarea actului administrativ vizat, a ignorat prevederile art. 9 alin. (2) al Legii privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, care stipulează că actele normative ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale trebuie să corespundă întocmai prevederilor constituţionale, legilor, precum şi hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului. Consideră că lotul de pământ cu suprafaţa 0,0277 ha poate fi format ca bun imobil separat şi întruneşte condiţiile principale de formare a bunurilor imobile prevăzute de art. 7 al Legii cu privire la formarea bunurilor imobile şi corespunde condiţiilor pct. 92 şi 93 ale Regulamentului general de urbanism, aprobat prin Hotărârea Guvernului RM nr. 5 din 05 ianuarie 1998. Solicită reclamantul anularea deciziei Consiliului mun.

Chişinău nr. 6/25-33 din 25 octombrie 2012 „Cu privire la stabilirea relaţiilor funciare de arendă a lotului de pămînt din str. Sadoveanu, 21, mun. Chişinău cu SC „Palimra-AD” SRL”. Prin cererea suplimentara reclamantul a solicitat şi anularea contractului de arenda nr.5948/2012 din 12 noiembrie 2012 încheiat între Primăria mun. Chişinău şi SC „Palmira-AD” SRL, la baza căruia a stat decizia Consiliului mun. Chişinău nr. 6/25-33 din 25.10.2012 . Susţine că anularea actului administrative iniţial - decizia Consiliului mun.

Chişinău nr. 6/25-33 din 25.10.2012, atrage după sine si anulare actului juridic subsecvent, în speţă fiind contractul de arendă nr.5948/2012 din 12 noiembrie 2012. Menţionează că potrivit datelor din Registrul bunurilor imobile, lotul de pămînt cu suprafaţa de 0,0277 ha a fost înregistrat la data de 22 ianuarie 2013 şi acestuia i s-a conferit numărul cadastral 0100313415. Or, înscrierea respectivă confirmă posibilitatea formarii bunului imobil independent - terenul cu suprafaţa de 0,0277 ha. Prin hotărârea Judecătoriei Centru mun. Chişinău din 11 iunie 2014 acţiunea a fost respinsă. Nefiind de acord cu hotărârea primei instanţe, OTC al Cancelariei de Stat a depus apel. Prin decizia Curţii de Apel Chişinău 28 ianuarie 2015 a fost respins apelul declarat de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat si menţinută hotărîrea Judecătoriei Centru mun.

Chişinău din 11 iunie 2014. La 17 aprilie 2015 Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a declarat recurs împotriva deciziei instanţei de apel, solicitînd admiterea recursului, casarea hotărîrilor judecătoreşti şi emiterea unei noi hotărîri cu privire la admiterea acţiunii. În motivarea recursului s-a invocat interpretarea eronată de către instanţe a normelor de drept material şi faptul ca concluziile instanţelor expuse în hotărîri vin in contradicţie cu circumstanţele pricinii. Recurentul apreciază neîntemeiate menţiunile pîrîţilor precum că terenul cu suprafaţa de 0,0277 ha nu poate fi format ca un bun imobil separat şi din acest motiv nu poate fi expus la licitaţie publică. Or, acest argumente, în opinia recurentului, poate fi reţinut doar în cazul în care ar exista un studiu care sa confirme posibilitatea formării bunului imobil respectiv, sau alte probe relevante.

Susţine că doar ulterior elucidării posibilităţii formarii bunului imobil potrivit procedurii stabilite la art. 16 din Legea cu privire la formarea bunului imobil, pot fi 2 aplicabile, după caz, prevederile art. 4 alin. 9 din Legea privind preţul normativ si modul de vinzare-cumpărare a pămîntului. Remarcă că în corespundere cu datele din Registrul bunurilor imobile, proprietari ai terenului cu nr. cadastral 0100313407 şi ai construcţiei amplasate pe acesta sunt Arhiliuc Dumitru si Arhiliuc Olga, iar SC „Palmira-AD” SRL este comodatarul bunurilor menţionate. Astfel, terenul cu suprafaţa de 0,0277 ha este adiacent terenului cu nr. cadastral indicat, ai cărui proprietari sunt Arhiliuc Dumitru şi Arhiliuc Olga.

Menţionează că avînd în vedere că în conformitate cu art. 42 din Codul funciar, terenurile din intravilan se află în proprietatea municipala, urmau a fi aplicate prevederile art. 77 alin. 5 din Legea privind administraţia publică locală, art. 3 şi art. 4 din Legea privind preţul normativ si modul de vinzare-cumpărare a pămîntului, care stabilesc că înstrăinarea, concesionarea, darea in arenda ori în locaţiune a bunurilor proprietate a unităţii administrativ teritoriale se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii, cu excepţia cazurilor stabilite expres prin lege. Consideră că instanţele nu au ţinut cont de prevederile art. 2 alin. (7) din Legea privind terenurile proprietare publică şi delimitarea lor, care stabilesc că concesionarea, arendarea şi locaţiunea terenurilor se fac prin licitaţie publică.

Pot fi încheiate contracte direct doar cu proprietarii construcţiilor amplasate legal pe teren pînă la intrarea în vigoare a prezentei legi. Or, terenul vizat în actul administrativ contestat este teren liber de construcţii - proprietate municipală. Studiind materialele dosarului, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie consideră recursul întemeiat şi care urmează a fi admis cu casarea integrală a hotărîrilor judecătoreşti şi emiterea unei noi hotărîri cu privire la admiterea acţiunii, din următoarele considerente. În conformitatea cu art. 445 alin. (1) lit. b) CPC, instanţa, după ce judecă recursul, este în drept să admită recursul şi să caseze integral sau parţial decizia instanţei de apel şi hotărîrea primei instanţe, pronunţînd o nouă hotărîre.

Materialele dosarului denotă că prin decizia nr. 6/25-33 din 25 octombrie 2012 Consiliul mun. Chişinău a stabilit relaţii funciare de arendă, provizoriu, fără drept de construcţie, îngrădire şi privatizare, pe un termen de 5 ani, cu SC „Palmira-AD” SRL, a lotului de pămînt cu suprafaţa de 0,0277 ha, suplimentar terenului privat din str. M. Sadoveanu, 21, mun. Chişinău pentru amenajarea complexă a teritoriului, conform planului-anexă. În temeiul actului administrativ contestat, între Primăria mun. Chişinău şi SC „Palmira-AD” SRL a fost încheiat contractul de arendă nr.5948/2012 din 12 noiembrie 2012 asupra lotului de pămînt nr. cadastral 0100313415 cu suprafaţa de 0,0277 ha (f.d. 13- 16). Potrivit scrisorii nr. 538-S din 03 decembrie 2012, adresată Consiliului mun.

Chişinău, OTC al Cancelariei de Stat a solicitat abrogarea deciziei Consiliului mun. Chişinău nr. 6/25-33 din 25 octombrie 2012, deoarece contravine legii (f.d. 8-9). Prin răspunsul nr. 07-119/7527 din 26 decembrie 2012 Primăria mun. Chişinău a explicat că conform deciziei Consiliului mun. Chişinău nr. 6/25-33 s-a dat în arendă terenul adiacent imobilului privat, care nu poate fi format ca bun imobil separat şi care are megieş doar un singur deţinător de teren (f.d. 10). Nefiind de acord, OTC al Cancelariei a depus acţiune în judecată, solicitînd anularea deciziei Consiliului mun. Chişinău nr. 6/25-33 din 25 octombrie 2012 „Cu 3 privire la stabilirea relaţiilor funciare de arendă a lotului de pămînt din str. Sadoveanu, 21, mun.

Chişinău cu SC „Palmira-AD” SRL” şi a contractului de arendă nr. 5948/2012 din 12 noiembrie 2012. Prin hotărîrea Judecătoriei Centru mun. Chişinău din 11 iunie 2014, menţinută prin decizia Curţii de Apel Chişinău 28 ianuarie 2015, acţiunea a fost respinsă. Instanţa de recurs considera cererea OCT al Cancelariei de Stat privind anularea deciziei şi contractului menţionate ca fiind una întemeiată si care urmează a fi admisă cu anularea actelor contestate, din următoarele considerente.

Conform art. 25 alin. (1) lit. b) Legea contenciosului administrativ, judecînd acţiunea, instanţa de contencios administrativ adoptă una din următoarele hotărîri: admite acţiunea şi anulează, în tot sau în parte, actul administrativ sau obligă pîrîtul să emită actul administrativ cerut de reclamant ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau oricare alt înscris, ori să înlăture încălcările pe care le-a comis, precum şi dispune adjudecarea în contul reclamantului a despăgubirilor pentru întîrzierea executării hotărîrii. Conform art. 26 alin. (1) Legea contenciosului administrativ, actul administrativ contestat poate fi anulat, în tot sau în parte, în cazul în care: a) este ilegal în fond ca fiind emis contrar prevederilor legii; b) este ilegal ca fiind emis cu încălcarea competenţei; c) este ilegal ca fiind emis cu încălcarea procedurii stabilite.

Conform art. 74 alin. (3) Legea privind administraţia publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006, bunurile proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale de nivelurile întîi şi al doilea se împart în bunuri ale domeniului public şi ale celui privat. Conform art. 76 alin. (3) Legea privind administraţia publică locală, bunurile domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale sînt alienabile, prescriptibile şi sesizabile, cu excepţiile stabilite expres prin lege. Conform art. 77 alin. (1), (3) și (5) Legea privind administraţia publică locală, toate bunurile care aparţin unităţii administrativ-teritoriale sînt supuse inventarierii anuale, iar rapoartele asupra situaţiei lor se prezintă consiliului respectiv.

Bunurile domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale pot fi înstrăinate, date în administrare, în arendă ori în locaţiune, în condiţiile legii. Înstrăinarea, concesionarea, darea în arendă ori în locaţiune a bunurilor proprietate a unităţii administrativ-teritoriale se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii, cu excepţia cazurilor stabilite expres prin lege. Conform art. 2 alin. (7) Legea privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor nr. 91 din 05 aprilie 2007, concesionarea, arendarea şi locaţiunea terenurilor se fac prin licitaţie publică. Pot fi încheiate contracte directe doar cu proprietarii construcţiilor amplasate legal pe teren pînă la intrarea în vigoare a prezentei legi.

Contractul de locaţiune va cuprinde în mod obligatoriu clauze care să asigure exploatarea terenului în locaţiune potrivit specificului acestuia. Instanţa de recurs remarcă că contrar normelor legale enunţate, prin decizia Consiliului mun. Chişinău nr. 6/25-33 din 25 octombrie 2012 s-a acordat SC „Palmira-AD” SRL în arendă pe o perioadă de 5 ani lotul de pămînt cu suprafaţa de 0,0277 ha din str. Sadoveanu, 21, mun. Chişinău, fără a organiza o licitaţie publică, pîrîţii invocînd că lotul de pămînt nu poate fi format ca un bun imobil separat. Or, pct. 2 din Regulamentul privind licitaţiile cu strigare şi cu reducere aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 136 din 10 februarie 2009, prevede că organizarea şi 4 desfăşurarea licitaţiilor este condiţionată de: asigurarea liberului acces la licitaţie şi a drepturilor egale pentru toţi participanţii și prioritatea preţului maxim propus.

Astfel, analizînd circumstanțele pricinii coroborat cu cadrul legal aplicabil speței, se denotă că actul administrativ contestate în prezentul litigiu este ilegal în fond ca emis contrar prevederilor legislației în vigoare şi cu încălcarea procedurii stabilite. Instanţa de recurs consideră că prima instanță și instanța de apel eronat au concluzionat că terenul transmis în arendă nu poate fi format ca bun imobil de sine stătător şi nu urma a fi expus la licitaţie în condiţiile art. 77 alin.(5) al Legii privind administraţia publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006. În contextual dat, se reţine că conform menţiunilor din contractul de arendă, lotul de pămînt cu suprafaţa de 0,0277 ha a fost înregistrat şi acestuia i-a fost conferit numărul cadastral 0100313415, ceea ce confirmă posibilitatea formării bunului imobil separat.

Conform art. 3 lit. a) Legea cu privire la formarea bunurilor imobile nr. 354 din 28 octombrie 2004, formarea bunului imobil se iniţiază de către: a) proprietarul lui, inclusiv statul sau unitatea administrativ-teritorială, prin intermediul autorităţilor împuternicite cu administrarea bunului. Conform art. 4 al aceleiași Legi, bunul imobil se poate forma în orice scop care nu contravine legislației, inclusiv în scopul: a) transmiterii terenurilor în proprietate sau folosinţă persoanelor fizice sau juridice, în condiţiile legii; b) efectuării de tranzacţii cu bunuri imobile. Conform art. 14 alin. (1) lit. b) Legea cu privire la formarea bunurilor imobile, formarea bunurilor imobile are loc în următoarea consecutivitate a acţiunilor: a) se depune cererea de formare a bunului imobil; b) se efectuează studiul privind posibilitatea formării bunului imobil.

Conform art. 16 din Legea cu privire la formarea bunurilor imobile, în funcţie de concluzia din studiu, cererea de formare a bunului imobil va fi acceptată sau respinsă de executantul lucrărilor cadastrale. În baza studiului inginerul cadastral elaborează un aviz, care se prezintă solicitantului, privind posibilitatea formării bunului imobil. Dacă avizul este pozitiv, executantul lucrărilor cadastrale indică lucrările, precum şi autorizaţiile necesare efectuării lor, condiţiile de care trebuie să se ţină cont la elaborarea proiectului de formare a bunului imobil.

Ulterior elucidării posibilităţii formării bunului imobil conform procedurii expuse, pot fi aplicabile, după caz, prevederile art. 4 alin. (9) din Legea privind preţul normativ şi modul de vînzare-cumpărare a pămîntului, care stabilesc că terenul, care, după parametri şi amplasare, nu poate fi format ca un bun imobil de sine stătător, se vînd prin concurs sau la licitaţie deţinătorilor de terenuri adiacente. În cazul în care există un singur deţinător de teren adiacent, vînzarea-cumpărarea terenului care nu poate fi format ca bun imobil de sine stătător se efectuează la preţul normativ al pămîntului. Această prevedere se aplică şi relaţiilor de arendă a unor astfel de terenuri. Celelalte terenuri se vînd prin concurs sau la licitaţie, cu excepţiile prevăzute de lege.

Contrar normelor legale enunțate, pîrîtul Consiliul municipal Chișinău, adoptînd decizia de dare în arendă a lotului de pămînt cu suprafața de 0,0277 ha din str. M. Sadoveanu, 21, mun. Chişinău către SC „Palmira-AD” SRL fără a organiza licitație publică, nu a prezentat studiul privind posibilitatea/imposibilitatea formării bunului 5 imobil. Instanţa de recurs consideră că în lipsa studiului privind imposibilitatea formării bunului imobil, concluzia autorității publice locale că terenul cu suprafața de suprafața de 0,0277 ha din str. M. Sadoveanu, 21 mun. Chişinău este imposibil de format ca bun imobil separat este pripită și declarativă, iar decizia de a acorda în arendă lotul de pămînt fără organizarea licitației este adoptată contrar legii.

Pîrîţii, în cadrul examinării pricinii în primă instanţă şi în instanţă de apel nu au prezentat probe relevante care să confirme imposibilitatea formării bunului imobil respectiv. Or, conform art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, la examinarea în instanţa de contencios administrativ a cererii în anulare, sarcina probaţiunii este pusă pe seama pîrîtului, iar în materie de despăgubire, sarcina probaţiunii revine ambelor părţi.

Prin urmare, pînă la proba contrară, terenul vizat în actul administrativ contestat este un teren liber de construcţii şi prin urmare se fac aplicabile prevederile art. 77 alin. (5) din Legea privind administraţia publică locală, art. 3, art. 4 din Legea privind preţul normativ şi modul de vînzare-cumpărare a pămîntului, care stabilesc că înstrăinarea, concesionarea, darea în arendă ori în locaţiune a bunurilor proprietate a unităţii administrativ teritoriale se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii, cu excepţia cazurilor stabilite expres prin lege. Or, licitaţia publică are ca scop asigurarea liberului acces şi a drepturilor egale pentru toţi participanţii şi prioritatea preţului maxim propus.

Circumstanţele enunţate în coraborare cu normele legale menţionate, confirmă ilegalitatea deciziei Consiliului mun. Chișinău nr. 6/25-33 din 25 octombrie 2012 „Cu privire la stabilirea relaţiilor funciare de arendare a lotului de pămînt din str. Sadoveanu, 21, mun. Chişinău cu SC „Palmira-AD” SRL. Instanţa de recurs menţionează că subsecvent, avînd în vedere nulitatea deciziei Consiliului mun. Chișinău nr. 6/25-33 din 25 octombrie 2012, urmează a fi anulat și contractul de arendă nr.5948/2012 din 12 noiembrie 2012 încheiat între Primăria mun. Chişinău şi SC „Palmira-AD” SRL.

Din considerentele menţionate şi avînd în vedere faptul că circumstanţele pricinii au fost constatate de prima instanţă şi de instanţa de apel, însă normele de drept material au fost aplicate eronat şi nu este necesară verificarea suplimentară de dovezi, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie ajunge la concluzia de a admite recursul, de a casa hotărîrea primei instanţe şi decizia instanţei de apel cu emiterea în unei noi hotărîri cu privire la admiterea acţiunii. În conformitate cu art. 445 al. (1) lit. b) CPC, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie, d e c i d e Se admite recursul declarat de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

Se casează decizia Curţii de Apel Chişinău 28 ianuarie 2015 şi hotărîrea Judecătoriei Centru mun. Chişinău din 11 iunie 2014, în pricina civilă la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului mun. Chişinău, Primăriei mun. Chişinău, intervenient accesoriu 6 SC „Palmira-AD” SRL, cu privire la contestarea actului administrativ şi anularea contractului de arendă, şi se emite o nouă hotărîre prin care: Se admite integral cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat. Se anulează decizia Consiliului mun. Chişinău nr. 6/25-33 din 25 octombrie 2012 „Cu privire la stabilirea relaţiilor funciare de arendă a lotului de pămînt din str. M. Sadoveanu, 21, cu SC „Palimra-AD” SRL”.

Se anulează contractul de arendă nr.5948/2012 din 12 noiembrie 2012 încheiat între Primăria mun. Chişinău şi SC „Palmira-AD” SRL. Decizia este irevocabilă din momentul emiterii. Preşedintele completului, judecătorul Valeriu Doagă Judecătorii Ala Cobăneanu Tatiana Vieru Oleg Sternioală Iurie Bejenaru 7