3ra-182/15 — Contestarea actului administrativ

CURTEA SUPREMĂ DE JUSTIȚIE A REPUBLICII MOLDOVA

dosar nr.3ra-182/15 prima instanță: Judecătoria Centru mun. Chișinău (judecător E.Palanciuc) instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (judecători: S.Caitaz, A.Doga, A.Nogai) DECIZIE 25 martie 2015 mun. Chișinău Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie în componența: Președintele ședinței, judecătorul Svetlana Novac Judecătorii: Tatiana Vieru, Valentina Clevadî Iurie Bejenaru, Oleg Sternioală examinând recursul declarat de reprezentantul Primarului General al mun. Chişinău, Urecheanu Valentina, în cauza de contencios administrativ la acțiunea înaintată de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Primarului General al mun.

Chişinău, intervenient accesoriu Societatea cu Răspundere Limitată „Green Hills Nistru” privind anularea dispoziției Primarului General al mun. Chişinău, și cauza civilă la acțiunea înaintată de Societatea cu Răspundere Limitată „Green Hills Nistru” împotriva Primăriei mun. Chişinău privind anularea dispoziției Primarului General al mun. Chişinău, împotriva deciziei Curţii de Apel Chişinău din 16 octombrie 2014 prin care a fost respins apelul declarat de Primarul General al mun. Chişinău și menținută hotărârea Judecătoriei Centru mun. Chişinău din 21 februarie 2014, prin care acțiunile au fost admise, a c o n s t a t a t: La 03.10.2013, reclamantul OTC al Cancelariei de Stat s-a adresat în judecată cu acțiune împotriva pârâtului, Primarul General al mun.

Chişinău, intervenient accesoriu SRL „Green Hills Nistru”, prin care a solicitat anularea dispoziției Primarului General al mun. Chişinău nr.625-d din 15.08.2013 „Cu privire la sistarea valabilității certificatului de urbanism pentru proiectare nr.298/13 din 16.05.2013”. În motivarea acţiunii, reclamantul a indicat că la 15.08.2013 Primarul General al mun. Chişinău a emis dispoziţia nr.625-d cu privire la sistarea valabilității certificatului de urbanism pentru proiectare nr.298/13 din 16.05.2013. Reclamantul a menționat, că efectuând ulterior controlul sub aspectul legalității dispoziției menționate a constatat că actul administrativ vizat este emis cu depășirea competențelor stabilite de lege fapt pentru care la 03.09.2013 a notificat pârâtul referitor la ilegalitatea dispoziției şi a solicitat abrogarea actului administrativ, însă, prin răspunsul nr.06-111/6234 din 24.09.2013 pârâtul şi-a menținut poziția.

Din considerentele că dispoziţia contestată a fost emisă cu depășirea competentelor legale, controlul de stat al calității în construcţii fiind exercitat de Inspecția de Stat în Construcţii și nu de Primarul General al mun. Chişinău, reclamantul s-a adresat în instanța de judecată cu prezenta acțiune privind anularea dispoziției nr.625-d din 15.08.2013 „Cu privire la sistarea valabilității certificatului de urbanism pentru proiectare nr.298/13 din 16.05.2013” emisă de pârât. La 07.10.2013, reclamantul SRL „Green Hills Nistru” s-a adresat în judecată cu acțiune împotriva Primarului General al mun. Chişinău prin care la fel a solicitat anularea dispoziției nr.625-d din 15.08.2013 „Cu privire la sistarea valabilității certificatului de urbanism pentru proiectare nr.298/13 din 16.05.2013”.

În motivarea acţiunii, a indicat că este antreprenor și are în proprietate şi gestiune terenul din str.31 august 1989, nr.78/1 mun. Chişinău, pe care anterior a fost plasat Restaurantul „Green Hills Nistru”. A menționat, că începând cu anii 2006-2007, în urma deciziei fondatorilor, s-au examinat mai multe proiecte privind construirea unui nou centru multifuncțional, unde reclamantul urma să continue activitatea de întreprinzător. A relevat, că în anul 2010, în baza autorizației de desființare nr.93a/09 din 13.08.2009 a fost demolată construcţia existentă conform actului de constatare pe teren din 17.09.2010 din motivul că la acel moment exista proiectul unui centru multifuncțional cu parcări subterane aprobat de Direcția Arhitectură şi Urbanism a Primăriei mun.

Chişinău, care nu a fost realizat din motivul unor neînțelegeri între direcțiile Primăriei mun. Chişinău. A menționată, că Direcția Autorizare şi Disciplină în Construcţii a refuzat eliberarea autorizației de construire pe motivul neaprobării proiectului de execuție de Ministerul Culturii şi depășirii liniilor roșii de parcare subterană, cu toate că acest proiect a fost avizat de Direcția Generală Arhitectură şi Urbanism a Primăriei mun. Chişinău. A relatat, că în anul 2012, finalizând procesele judiciare şi prezentând schițele de proiect a unei noi construcţii preconizate, la 16.05.2013 a obținut certificatul de urbanism pentru proiectare nr.298-13 conform căruia s-a permis proiectarea obiectivului multifuncțional în limitele hotarului terenurilor private şi cel arendat.

Fiind modificată legislația înainte de a primi certificatul de urbanism pentru proiectare, a obținut avizul Consiliului Naţional al Monumentelor Istorice și Ministerului Culturii în baza procesului verbal nr.9 din 25.04.2013, fapt pentru care au început lucrările de proiectare, semnarea contractelor, achitarea serviciilor acordate, inclusiv de compania de proiectare SRL „Gorgona”. A relevat, că la 20.08.2013, recepționând scrisoarea nr.21/345i din 19.08.2013, a fost înștiințat că prin dispoziţia nr.625 din 15.08.2013 semnată de Viceprimarul mun. Chișinău, Nistor Grozavu, a fost sistată valabilitatea certificatului de urbanism nr.298/13 din 16.05.2013 eliberat pentru proiectarea obiectivului multifuncțional din str.31 august 1989 nr.78/1 mun.

Chişinău. La 30.10.3013, acțiunile civile înaintate de reclamanții OTC al Cancelariei de Stat și SRL „Green Hills Nistru” au fost conexate într-o singură procedură (f.d.19,20). Prin hotărârea Judecătoriei Centru mun. Chişinău din 21.02.2014 acţiunea a fost admisă. S-a anulat dispoziţia Primarului General mun. Chişinău cu nr.625-d din 15.08.2013 „Cu privire la sistarea valabilității certificatului de urbanism pentru proiectare nr.298/13 din 16.05.2013”, eliberat pentru SRL „Green Hills Nistru” în vederea elaborării documentației de proiect privind construirea unui obiectiv multifuncțional pe str.31 August 1989, nr.78/1 mun. Chişinău, ca fiind emis cu încălcarea competenței. 2 Prin decizia Curţii de Apel Chișinău din 16.10.2014 a fost respins apelul declarat de Primăria mun.

Chişinău și menținută hotărârea primei instanțe. Invocând ilegalitatea hotărârilor instanțelor judecătorești inferioare, reprezentantul Primarului General al mun. Chişinău, Urecheanu Valentina, a declarat recurs prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârilor și pronunțarea unei noi hotărâri prin care acțiunea să fie respinsă integral. În motivarea recursului, a invocat că instanțele judecătorești inferioare au încălcat esențial și au aplicat eronat normele de drept material ce guvernează prezentul raport juridic litigios, pronunțând hotărâri neîntemeiate și ilegale. Recurentul a menționat că dispoziţia contestată de reclamant, nr.625-d din 15.08.2013, este legală, deoarece a fost emisă conform legislației în vigoare, iar concluziile instanțelor judecătorești sunt neîntemeiate.

Intimații, OTC al Cancelariei de Stat și SRL „Green Hills Nistru” au menționat în referințele depuse că recursul este neîntemeiat și inadmisibil, deoarece argumentele invocate sunt declarative și nu au suport legal, respectiv nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art.432 CPC și ca urmare au solicitat menținerea hotărârilor instanțelor judecătorești inferioare. Analizând legalitatea hotărârilor judecătorești atacate, în raport cu materialele dosarului, circumstanțele pricinii și normele de drept aplicabile prezentei cauze, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie consideră necesar de admis recursul, a casa integral hotărârile instanțelor judecătorești inferioare și a emite o nouă hotărâre de respingere a acțiunii din următoarele considerente.

În conformitate cu art.445 alin.(1), lit.,b) CPC, instanța de recurs după ce judecă recursul este în drept să admită recursul, să caseze integral sau parțial decizia instanței de apel și hotărârea primei instanțe, pronunțând o nouă hotărâre. Potrivit art.434 CPC, recursul se declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau deciziei integrale. Prin prisma acestei norme instanța de recurs constată că cererea de recurs este depusă în termen legal, deoarece copia deciziei instanței de apel din 16.10.2014 recurentul a recepționat-o pentru cunoștință la 30.10.2014 (f.d.175), iar recursul la remis prin poștă la 29.12.2014 (f.d.175,177).

Problema de drept în prezenta acțiune este raportată la normele de drept material cu privire la certificatul de urbanism pentru proiectare, depunerea documentelor pentru obținerea certificatului de urbanism pentru proiectare, emiterea certificatelor de urbanism şi autorizației de construire/desființare, domeniile proprii de activitate ale autorităților publice locale, atribuțiile de bază ale primarului, aspecte reglementate în Legea privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului, nr.835 din 17.05.1996, Legea privind descentralizarea administrativă, nr.435 din 28.12.2006, Legea privind administrația publică locală, nr.436 din 28.12.2006 și Legea privind autorizarea executării lucrărilor de construcție, nr.163 din 09.07.2010.

Astfel, aprecierea temeiniciei și legalității hotărârilor instanțelor judecătorești inferioare revine instanței de recurs din prisma problemei de drept identificate și normelor ce guvernează prezentul raport juridic litigios, după cum urmează. Noțiunea de certificat de urbanism este reglementată în Legea nr.835 din 17.05.1996, fiind actul principal care stă la baza autorizațiilor de construcție emis de autoritatea administrației publice locale abilitată prin lege, la cererea persoanelor interesate, prin care se aduce la cunoştinţă solicitantului datele regimului juridic, 3 economic, tehnic şi arhitectural-urbanistic de exploatare a terenurilor/construcțiilor pentru care a fost solicitat. În Legea nr.163 din 09.07.2010 la art.2 sunt identificate două categorii de certificate de urbanism: de proiectare și informativ, iar în prezenta cauză a fost emis certificatul de urbanism pentru proiectare nr.298 din 16.05.2013 de Primăria mun.

Chișinău, eliberat pe numele SRL „Green Hills Nistru” (f.d.29). Astfel, în corespundere cu dispozițiile art.21 alin.(1) din Legea nr.163 din 09.07.2010 „Certificatele de urbanism şi autorizația de construire/desființare se emit de către primarii municipiilor, orașelor, comunelor şi satelor pentru construcţii (lucrări de construcție/desființare) de orice destinație şi tip de proprietate”, iar conform art.42 alin.(1) din Legea nr.835 din 17.05.1996 „Certificatul de urbanism şi autorizația de construire se eliberează de către autoritățile administrației publice locale”.

Totodată, potrivit art.3 alin.(1), lit.d) din Legea nr.163 din 09.07.2010, certificatul de urbanism pentru proiectare se elaborează şi se emite în baza cererii, la care se anexează, în original şi în copii documente prevăzute de lege, printre care și acordul autentificat notarial al coproprietarilor de imobil/teren ale căror interese pot fi afectate nemijlocit în procesul executării lucrărilor de construcție şi în perioada exploatării obiectului construit.

Conform art.4 alin.(1) din Legea nr.435 din 28.12.2006, pentru autoritățile publice locale de nivelul întâi se stabilesc mai multe domenii proprii de activitate, printre care: planificarea urbană; administrarea bunurilor din domeniile public și privat locale; activități culturale, sportive, de recreație şi pentru tineret, precum şi planificarea, dezvoltarea şi gestionarea infrastructurilor necesare acestor tipuri de activități; amenajarea piețelor agricole, a spațiilor comerciale, realizarea oricăror alte măsuri necesare pentru dezvoltarea economică a unității administrativ-teritoriale; organizarea oricărei alte activități necesare dezvoltării economice a unității administrativ-teritoriale.

Potrivit art.29 din Legea nr.436 din 28.12.2006, pornind de la domeniile de activitate ale autorităților administrației publice locale de nivelul întâi, stabilite la art.4 alin.(1) din Legea privind descentralizarea administrativă, primarul exercită în teritoriul administrat mai multe atribuții de bază, printre care constată încălcările legislației în vigoare comise de persoane fizice şi juridice în teritoriul administrat și ia măsuri pentru înlăturarea sau curmarea acestora. Fiind investită cu judecarea cauzei având ca obiect anularea dispoziției Primarului General al mun. Chişinău nr.625-d din 15.08.2013 „Cu privire la sistarea valabilității certificatului de urbanism pentru proiectare nr.298/13 din 16.05.2013”, instanțele judecătorești inferioare au ajuns la concluzia admiterii acțiunii.

Reieșind din natura juridică a problemelor și normelor de drept aplicabile pricinii, reiterate de instanța de recurs, raportate la circumstanțele cauzei, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie consideră că hotărârile instanțelor judecătorești inferioare sunt neîntemeiate și ilegale. Instanța de recurs a ajuns la această concluzie, urmare încălcării și aplicării eronate a normelor de drept material de instanțele judecătorești inferioare și anume în situația când au ajuns la concluzia precum că Primarul General al mun. Chişinău nu are competența de a sista valabilitatea certificatului de urbanism pentru proiectare.

Instanța de recurs menționează în acest context, că legislația nu prevede expres sistarea valabilității certificatului de urbanism de către primar, însă nici nu interzice 4 posibilitatea de a lua măsuri în cazul depistării unor ilegalități, care au fost comise la eliberarea certificatului de urbanism pentru proiectare. Or, conform art.29 din Legea 436 din 28.12.2006, de competența primarului ține expres constatarea încălcărilor legislației în vigoare comise de persoane fizice şi juridice în teritoriul administrat și luarea măsurilor pentru înlăturarea lor. Astfel, din materialele dosarului rezultă cu certitudine că după eliberarea certificatului de urbanism pentru proiectare nr.298/13 din 16.05.2013 de Primăria mun.

Chișinău, recurentul a constatat că au fost încălcate prevederile art.3 alin.(1), lit.d) din Legea nr.163 din 09.07.2010, și anume s-a constatat lipsa acordului autentificat notarial al coproprietarilor de imobil/teren ale căror interese pot fi afectate nemijlocit în procesul executării lucrărilor de construcție şi în perioada exploatării obiectului construit. Totodată, prin scrisoarea nr. 21/3182 din 22.07.2013, recurentul a atras atenția că lipsesc acordurile pentru demararea legală a construcțiilor de către SRL „Green Hills Nistru”, anume din partea Bibliotecii Naționale a RM și Universității de Stat de Educație Fizică și Sport, care nu au dat acordul din cauza faptului că pe terenul respectiv sunt comunicații ce le aparțin și care vor fi afectate.

Ca urmare, instanța de recurs constată că dispoziția nr.625-d din 15.08.2013 „Cu privire la sistarea valabilității certificatului de urbanism pentru proiectare nr.298/13 din 16.05.2013” emisă de Primăria mun. Chişinău, este consecința încălcării normelor legale, înlăturarea cărora este posibilă de primarul din teritoriul administrat, ținând cont de competențele reiterate conform art.29 din Legea 436 din 28.12.2006. Or, certificatul de urbanism stă la baza eliberării autorizației de construire și o eventuală sistare întemeiată va preveni emiterea unei autorizații ilegale, care nu poate fi eliberată fără a fi în concordanță cu acest act, iar așa după cum atestă materialele cauzei la cererea pentru obținerea certificatului de urbanism nu a fost anexat acordul autentificat notarial al coproprietarilor de imobil/teren în corespundere cu normele de drept indicate supra prevăzute la art.3 alin.(1), lit.d)din Legea nr.163 din 09.07.2010.

Totodată, în practica judiciară s-a statuat că sub aspectul naturii juridice a certificatului de urbanism acesta nu întrunește întotdeauna condițiile unui act administrativ, deoarece poate să-i lipsească caracterul executoriu, context în care certificatul de urbanism nu creează un drept subiectiv şi nici o obligație, întrucât dreptul de a construi este oferit doar prin autorizația de construire cu caracter executoriu. Pe de altă parte, dacă după emiterea certificatului de urbanism se solicită în judecată să fie obligată autoritatea administrației publice să efectueze unele operațiuni administrative precum anularea dispoziției de sistare, în speță, instanţa de judecată este obligată să țină cont de legislația specifică acestui segment, respectiv existenţa acordului autentificat notarial al coproprietarilor de imobil/teren.

Or, reieșind din circumstanțele prezentei cauze, materialele dosarului atestă că după eliberarea certificatului de urbanism, intimatul a solicitat explicații referitor la cerinţele şi clauzele expuse în certificat prin scrisoarea nr.18 din 12.06.2013, iar administrația publică locală a explicat condițiile pentru elaborarea documentației de proiect prin scrisoarea nr.21/3182 din 22.07.2013. Instanța de recurs menționează, că certificatul de urbanism este o operațiune administrativă premergătoare emiterii autorizației de construire ce produce efecte juridice care pot leza drepturile sau interesele legitime ale unor terțe persoane, în speță Biblioteca Națională a RM și Universitatea de Stat de Educație Fizică și Sport.

5 Or, instanța de recurs constată, la caz, că nu au fost respectate toate condițiile pentru eliberarea certificatului de urbanism prevăzute de legislație, iar administrația publică locală, Primăria mun. Chișinău, a prezentat probe concludente şi pertinente care confirmă motivele sistării certificatului de urbanism nominalizat. Astfel, ținând cont de materialele dosarului, raportate la cadrul normativ reiterat, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie ajunge la concluzia că instanțele judecătorești inferioare nu au dat aprecierea corespunzătoare argumentelor invocate de recurent și a motivelor care au stat la baza respingerii lor, prezenta cauză de contencios administrativ nefiind întemeiată și urmează a fi respinsă.

În acest context, instanța de recurs ajunge la concluzia că recursul se conformează prevederilor art.432 CPC și normelor de drept aplicabile pricinii, iar instanțele judecătorești inferioare au admis acțiunea neîntemeiat. Având în vedere că circumstanțele pricinii au fost stabilite, că nu este necesară verificarea unor dovezi suplimentare, însă hotărârile pronunțate au fost adoptate cu încălcarea și aplicarea eronată a normelor de drept aplicabile pricinii, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie ajunge la concluzia de a admite recursul, a casa integral hotărârile instanțelor judecătorești inferioare și a emite o nouă hotărâre prin care acțiunea se respinge.

În conformitate cu art.art. 444, 445 alin.(1), lit.b) și alin.(3) CPC, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie, d e c i d e: Se admite recursul declarat de declarat de reprezentantul Primarului General al mun. Chişinău, Urecheanu Valentina. Se casează integral decizia Curţii de Apel Curţii de Apel Chişinău din 16 octombrie 2014 și hotărârea Judecătoriei Centru mun. Chişinău din 21 februarie 2014, prin care acțiunea a fost admisă. Se emite o nouă hotărâre prin care se respinge ca neîntemeiată acțiunea înaintată de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat și Societatea cu Răspundere Limitată „Green Hills Nistru” împotriva Primarului General al mun.

Chişinău privind anularea dispoziției nr.625-d din 15.08.2013 „Cu privire la sistarea valabilității certificatului de urbanism pentru proiectare nr.298/13 din 16.05.2013”. Decizia este irevocabilă din momentul emiterii. Președintele ședinței, judecătorul Svetlana Novac Judecătorii: Tatiana Vieru Valentina Clevadî Iurie Bejenaru Oleg Sternioală 6