3ra-1508/14 — Contestarea actului administrativ

prima instanţă – S. Namaşco dosarul nr. 3ra-1508/14 instanţa de apel – D. Manole, E. Fistican, N. Traciuc ÎNCHEIERE 10 decembrie 2014 mun. Chişinău Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie în componenţa: Preşedinte, judecătorul Ala Cobăneanu Judecătorii Vera Macinskaia Dumitru Mardari examinând chestiunea privind admisibilitatea recursului declarat de Primarul General al municipiului Chişinău, reprezentat de Valentina Urecheanu în pricina civilă la cererea de chemare în judecată a Oficiului Teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a Republicii Moldova împotriva Primarului General al municipiului Chişinău cu privire la contestarea actului administrativ împotriva deciziei Curţii de Apel Chişinău din 24 iunie 2014, prin care a fost respins apelul declarat de Primarul General al municipiului Chişinău şi menţinută hotărârea Judecătoriei Centru mun.

Chişinău din 28 octombrie 2013, prin care acţiunea a fost admisă constată: La 23 aprilie 2013, Oficiul Teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a RM a depus cerere de chemare în judecată împotriva Primarului General al mun. Chişinău cu privire la contestarea actului administrativ. În motivarea acţiunii a indicat că Primarul General al mun. Chişinău, la 14 noiembrie 2012 a emis dispoziţia nr. 496-dc „Cu privire la preavizarea angajaţilor Aparatului Primăriei municipiului Chişinău, în legătură cu modificarea schemei de încadrare a personalului pentru anul 2012”.

Menţionează că Oficiul Teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat, în conformitate cu art. 65 şi art. 68 Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală şi pct. 9 alin. (2) lit. b) al Regulamentului cu privire la organizarea şi funcţionarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 845 din 18 decembrie 2009, a efectuat controlul, sub aspectul legalităţii, a dispoziţiei menţionate şi a constatat că actul administrativ vizat este emis contrar prevederilor legale. Afirmă că la 27 februarie 2013 Oficiul Teritorial Chişinău a notificat Primarul General al mun. Chişinău cu privire la ilegalitatea dispoziţiei şi a solicitat abrogarea actului administrativ vizat.

1 Prin răspunsul nr. 02-119/1261 din 01 aprilie 2013 Primarul General al mun. Chişinău şi-a menţinut poziţia, notând că dispoziţia a fost emisă în conformitate cu legislaţia în vigoare. Menţionează că conform art. 63 alin. (1) lit. c) din Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, în cazul în care autoritatea publică îşi reduce efectivul limită sau îşi modifică statul de personal, persoana/organul care are competenţa legală de numire în funcţie este obligată să acorde funcţionarilor publici un preaviz cu o durată de 30 de zile calendaristice, anterior eliberării din funcţia publică, care se dispune printr-un act administrativ. Remarcă că prin Legea nr. 155 din 21 iulie 2011 a fost aprobat Clasificatorul unic al funcţiilor publice, care a intrat în vigoare la data punerii în aplicare a noului sistem de salarizare a funcţionarilor publici (Legea nr. 48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici).

Indică că conform art. 3 din actul legislativ menţionat, autorităţile publice „vor utiliza, la aprobarea sau, după caz, la modificarea statelor de personal, exclusiv titlurile funcţiilor publice prevăzute de prezenta lege”. Relatează că autoritatea publică reprezintă orice structură organizatorică sau organ, instituite prin lege sau printr-un act administrativ normativ, care acţionează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public. Legea privind administraţia publică locală stabileşte că autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul al doilea - autorităţi publice, luate în ansamblu, care sunt constituite şi activează pe teritoriul raionului, municipiului Chişinău, municipiului Bălţi, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor şi soluţionarea problemelor populaţiei unităţii administrativ-teritoriale respective.

De asemenea, menţionează că primarul este autoritatea reprezentativă a populaţiei unităţii administrativ-teritoriale şi executivă a consiliului local, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, iar consiliul local - autoritate reprezentativă şi deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi sau al doilea, aleasă în vederea soluţionării problemelor de interes local. Remarcă că conform art. 10 al actului legislativ nominalizat autorităţile publice locale îşi desfăşoară activitatea în domeniile stabilite de Legea privind descentralizarea administrativă, dispunând în acest scop de competenţe depline care nu pot fi puse în cauză sau limitate de nici o autoritate publică, decât în condiţiile legii.

Competenţele autorităţilor publice locale sunt delimitate în condiţiile prezentei legi între competenţele autorităţilor publice deliberative şi executive de nivelurile întâi şi al doilea. Astfel, pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi stabilite la art. 4 al Legii privind descentralizarea administrativă, în conformitate cu art. 14 alin. (2) lit. l) din Legea privind administraţia publică locală, consiliul local aprobă, la propunerea primarului, organigrama şi statele primăriei, ale structurilor şi serviciilor publice din subordine, precum şi schema de salarizare a personalului acestora, iar primarul, conform art. 29 alin. (1) lit. b) din actul legislativ menţionat, propune, în condiţiile legii, organigrama şi statele primăriei, schema de salarizare a personalului acesteia şi le supune aprobării consiliului local.

2 Totodată, menţionează că prin Hotărârea Guvernului nr. 1001 din 26 decembrie 2011 privind punerea în aplicare a unor acte legislative, a fost aprobată lista autorităţilor publice care cad sub incidenţa Legii nr. 158 din 04 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public (anexa nr. 1) şi Legii nr. 155 din 21 iulie 2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcţiilor publice, conform anexei nr. 1. Această listă include autorităţile administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale.

Afirmă că conform Hotărârii de Guvern, autorităţile publice: a) vor revizui şi, după caz, vor prezenta organelor competente propuneri de modificare şi/sau completare a cadrului normativ care reglementează activitatea autorităţii publice la capitolele funcţii, atribuţii şi structură a autorităţii publice, titluri şi categorii de personal care activează în cadrul autorităţii publice, titluri ale funcţiilor şi modalităţi de numire în funcţie a conducătorilor şi conducătorilor adjuncţi ai autorităţii publice, în vederea corelării acestuia cu prevederile legislaţiei în vigoare; b) vor realiza proiectarea posturilor şi, după caz, revizuirea fişelor postului, pornind de la funcţiile, atribuţiile, structura şi efectivul-limită ale autorităţii publice; c) vor aproba statul de personal şi îl vor transmite spre avizare, în conformitate cu prevederile anexei nr. 5 la Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009 „Privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 158-XVI din 04 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, utilizând titlurile de funcţii caracteristice fiecărei autorităţi publice.

Indică că metodologia cu privire la completarea şi avizarea statului de personal, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009, cu modificările şi completările ulterioare, defineşte statul de personal ca fiind un document tabelar, în care sunt specificate subdiviziunile interioare, denumirea funcţiilor publice sau posturilor, sarcinile de bază ale funcţiilor publice sau posturilor, precum şi categoriile de funcţii publice sau posturile din cadrul autorităţii publice. Conform prevederilor actului normativ respectiv completarea statului de personale se efectuează în corespundere cu structura şi structura şi efectivul-limită ale autorităţii publice, aprobate în modul stabilit. După completare, statul de personal se semnează de către conducătorul serviciului resurse umane şi al serviciului contabil din cadrul autorităţii publice.

Statul de personal se aprobă ulterior de către conducătorul autorităţii publice sau, cupă caz, altă persoană abilitată potrivit cadrului legislativ şi normativ în vigoare. De asemenea, afirmă că potrivit pct. 27 din Metodologia cu privire la completarea şi avizarea statului de personal, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009, cu modificările şi completările ulterioare, statul de personal se completează şi se avizează anterior elaborării şi aprobării schemelor de încadrare. Consideră că reieşind din prevederile legale citate şi normele stabilite în art. 14 din Legea privind administraţia publică locală, statul de personal al Aparatului Primăriei municipiului Chişinău iniţial urma să fie aprobat de către Consiliul municipal Chişinău, iar ulterior să fie aprobate schemele de încadrare a personalului din Aparatul Primăriei, preturile de sector, direcţiile generale şi direcţii.

Menţionează că în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr. 688 din 10 iunie 2003 cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), prin decizia nr. 4/8 din 19 decembrie 2003, 3 modificată prin decizia nr. 50/2 din 29 iunie 2006, Consiliul municipal Chişinău a aprobat organigrama (structura) Primăriei şi a subdiviziunilor Consiliului municipal Chişinău, precum şi limitele statelor de personal ale Aparatului Primăriei municipiului Chişinău, preturilor de sector, aparatului direcţiilor generale şi direcţiilor Consiliului municipal, invocând că modificarea statului de personal respectiv nu a fost aprobată de către Consiliul municipal Chişinău.

Prin urmare, dat fiind că statul de personal nu a fost modificat, o nouă schemă de încadrare a personalului nu putea fi aprobată. Susţine că schema de încadrare, la care se face referire în clauza de emitere a dispoziţiei a fost aprobată de către Primarul general al municipiului Chişinău numai la 06 decembrie 2012, adică mai târziu decât au fost preavizate persoanele vizate în dispoziţie. De asemenea, remarcă că urmare a exercitării controlului de legalitate, Primarului General al mun. Chişinău i-a fost notificată ilegalitatea dispoziţiei nr. 533- dc din 06 decembrie 2012 „Cu privire la aprobarea schemelor de încadrare a personalului din Aparatul Primăriei municipiului Chişinău, preturile de sector, direcţiile generale şi direcţii, începând cu 01 aprilie 2012” pe motivul depăşirii competenţelor prevăzute de lege, dar şi a procedurii de emitere a acesteia.

Solicita anularea dispoziţiei Primarului General al mun. Chişinău nr. 496-dc din 14 noiembrie 2012 „Cu privire la preavizarea angajaţilor Aparatului Primăriei municipiului Chişinău, în legătura cu modificarea schemei de încadrare a personalului pentru anul 2012”. Prin hotărârea Judecătoriei Centru, mun. Chişinău din 28 octombrie 2013 a fost admisă acţiunea şi anulată dispoziţia Primarului General al mun. Chişinău nr. 496-dc din 14 noiembrie 2012 cu privire la preavizarea angajaţilor Aparatului Primăriei municipiului Chişinău, în legătura cu modificarea schemei de încadrare a personalului pentru anul 2012. Prin decizia Curţii de Apel Chişinău din 24 iunie 2014 a fost respins apelul declarat de către Primarul General al mun.

Chişinău şi menţinută hotărârea primei instanţe. La 25 septembrie 2014, Primarul General al municipiului Chişinău, reprezentat de Valentina Urecheanu a declarat recurs împotriva deciziei instanţei de apel, solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârilor judecătoreşti şi emiterea unei noi hotărâri prin care acţiunea să fie respinsă integral. În motivarea recursului a invocat dezacordul cu hotărârile instanţelor ierarhic inferioare, considerându-le neîntemeiate, deoarece la caz au fost încălcate esenţial şi aplicate eronat normele de drept material şi normele de drept procedural. Cu referire la art. 26 din Legea contenciosului administrativ, consideră că dispoziţia este legală, fiind emisă de către un organ competent, conform legislaţiei în vigoare şi cu respectarea procedurii stabilite.

Afirmă că dispoziţia contestată a fost emisă ca urmare a implementării Legii nr. 155 din 21 iulie 2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcţionarilor publici, executarea prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 1001 din 26 decembrie 2011 „Privind punerea în aplicare a unor acte legislative”, anexei nr. 5 a Hotărârii Guvernului nr. 201 din 11 martie 2011, în temeiul Legii nr. 158-XVI din 04 iulie 2008 „Cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public”. 4 Menţionează că Legea nr. 155 din 21 iulie 2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcţionarilor publici, nu prevede astfel de denumiri de funcţii: consultant, specialist principal, specialist coordonator, iar unele funcţii nu se mai încadrează în statutul de funcţionar public şi sunt transferate la personal tehnic.

Consideră că în situaţia creată, preavizarea a fost necesară în conformitate cu art. 63 alin. (1) lit. c). Susţine că ulterior, angajatorul, Primarul General al mun. Chişinău a acţionat conform prevederilor art. 3 din Legea nr. 155 din 21 iulie 2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcţionarilor publici, care prevede că autorităţile publice vor utiliza, la aprobarea sau, după caz, la modificarea statelor de personal, exclusiv titlurile funcţiilor publice prevăzute de prezenta lege.

În cazul în care, după aprobarea sau modificarea statelor de personal, titlurile funcţiilor publice deţinute de unii funcţionari publici se vor modifica fără schimbarea sarcinilor şi atribuţiilor de serviciu aferente funcţiilor respective, aceştia vor fi numiţi în noile funcţii în modul prevăzut la art. 69 lit. a) din Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, în termen de 15 zile calendaristice de la data intrării în vigoare a statelor de personal corespunzătoare. Numirea se face prin actul administrativ al persoanei/organului care are competenţa legală de numire în funcţie.

Relatează că persoanele, funcţia cărora nu se încadra în solicitările articolului citat mai sus, li s-a aplicat situaţia prevăzută la art. 63 alin. (4), adică în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. c) şi d) în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii publice există funcţie publică vacantă sau temporar vacantă corespunzătoare, funcţionarul public este transferat, în interesul serviciului sau la cerere, în această funcţie. Afirmă că în calitatea sa de autoritate publică locală executivă, Primarul General al mun. Chişinău, exercită atribuţii prevăzute de legislaţia în vigoare sau încredinţate de Consiliul municipal Chişinău.

Conform art. 29 lit. c) al Legii privind administraţia publică locală nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 şi pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale stabilite la art. 4 alin. (1) din Legea privind descentralizarea administrativă, primarul numeşte, stabileşte atribuţiile şi încetează raporturile de serviciu sau de muncă cu şefii de subdiviziuni, de servicii, de întreprinderi municipale din subordinea autorităţii administraţiei publice locale respective, personalul primăriei, conduce şi controlează activitatea acestora, contribuie la formarea şi reciclarea profesională. Indică că de asemenea, conform prevederilor stabilite la art. 32 din legea citată, întru exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii cu caracter normativ şi individual.

Astfel, primarul conform competenţei şi atribuţiilor sale este în drept să emită astfel de acte. Prin referinţa depusă la 25 noiembrie 2014, reprezentantul Oficiului Teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a solicitat respingerea recursului şi menţinerea în vigoare a deciziei instanţei de apel şi hotărârii primei instanţe. În conformitate cu art. 434 alin. (1) CPC, recursul se declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau a deciziei integrale. 5 Din materialele cauzei rezultă că copia deciziei recurate a fost expediată în adresa recurentului la 21 iulie 2014, fapt ce se confirmă prin copia scrisorii de însoţire anexată (f. d. 78), fiind recepţionată de ultimul la 04 august 2014 (f. d. 83). Alte date la materialele dosarului lipsesc.

Prin urmare, la caz se constată că recurentul a declarat recursul în termen. Examinând temeiurile recursului, completul Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie consideră că recursul este inadmisibil din considerentele ce urmează. În conformitate cu art. 432 alin. (1) CPC, părţile şi alţi participanţi la proces sunt în drept să declare recurs în cazul în care se invocă încălcarea esenţială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor de drept procedural.

Alineatele (2) şi (3) ale aceluiaşi articol prevăd exhaustiv cazurile în care se consideră că normele de drept material sau de drept procedural au fost încălcate sau aplicate eronat, iar alin. (4) stabileşte că săvârşirea altor încălcări decât cele indicate la alin. (3) constituie temei de declarare a recursului doar în cazul şi în măsura în care acestea au dus sau ar fi putut duce la soluţionarea greşită a pricinii sau în cazul în care instanţa de recurs consideră că aprecierea probelor de către instanţa judecătorească a fost arbitrară, sau în cazul în care erorile comise au dus la încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.

Conform prevederilor art. 433 lit. a) CPC, cererea de recurs se consideră inadmisibilă în cazul în care recursul nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 432 alin. (2), (3) şi (4). Completul Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie consideră că recursul declarat de Primarul General al municipiului Chişinău, reprezentat de Valentina Urecheanu nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 432 alin. (2), (3) şi (4) CPC. Prin urmare, argumentele recursului nu indică la încălcarea esenţială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor de drept procedural de către instanţa de apel, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Or, recursul exercitat conform secţiunii a II-a are caracter devolutiv numai asupra problemelor de drept material şi procedural, verificându-se doar legalitatea deciziei, dar nu şi temeinicia în fapt. În acest context, completul Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie reiterează şi faptul că procedura admisibilităţii constă în verificarea faptului dacă motivele invocate în recurs se încadrează în cele prevăzute în art. 432 alin. (2), (3) şi (4) CPC.

Aici, completul Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie relevă că conform jurisprudenţei CEDO, recursurile trebuie să fie efective, adică să fie capabile să ofere îndreptarea situaţiei prezentate în cerere, la fel recursul trebuie să posede puterea de a îndrepta în mod direct starea de lucruri (cauza Purcell contra Irlandei, 16 aprilie 1991), pe când în recursul declarat de Primarul General al municipiului Chişinău, reprezentat de Valentina Urecheanu, asemenea aspecte nu se regăsesc. Distinct de cele relatate, completul Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie ajunge la concluzia de a considera recursul 6 declarat de Primarul General al municipiului Chişinău, reprezentat de Valentina Urecheanu ca inadmisibil.

În conformitate cu art. art. 270, art. 433 lit. a), art. 440 CPC, completul Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie, dispune: Recursul declarat de Primarul General al municipiului Chişinău, reprezentat de Valentina Urecheanu se consideră inadmisibil. Încheierea este irevocabilă. Preşedinte, judecătorul Ala Cobăneanu Judecătorii Vera Macinskaia Dumitru Mardari 7