2ra-544/14 — Anularea sancţiunii disciplinare, actului de control tematic, prescripţiilor executorii şi repararea prejudiciului moral

dosarul nr.2ra-544/14 prima instanţă: E.Cobzac instanţa de apel: N.Cernat, A.Gavriliţa, A.Pahopol ÎNCHEIERE 30 ianuarie 2014 mun. Chişinău Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie în componenţă: Preşedintele completului, judecătorul Nicolae Clima Judecătorii Tatiana Chişca-Doneva, Ion Druţă examinînd chestiunea privind admisibilitatea recursului declarat de către Dumitru Batîr, în pricina civilă la cererea de chemare în judecată înaintată de către Dumitru Batîr împotriva Companiei naţionale de Asigurări în Medicină, Serviciul control financiar şi revizie de pe lîngă Ministerul Finanţelor cu privire la anularea sancţiunii disciplinare, actului de control tematic, prescripţiilor executorii şi repararea prejudiciului moral, împotriva deciziei Curţii de Apel Chişinău din 24 octombrie 2013, prin care a fost respins apelul declarat de către Dumitru Batîr şi menţinută hotărîrea Judecătoriei Rîşcani mun.

Chişinău din 15 aprilie 2013, prin care acţiunea a fost respinsă, c o n s t a t ă La 28 martie 2012, Dumitru Batîr a înaintat cerere de chemare în judecată împotriva Companiei naţionale de Asigurări în Medicină, Serviciul control financiar şi revizie de pe lîngă Ministerul Finanţelor cu privire la anularea sancţiunii disciplinare, actului de control tematic, prescripţiilor executorii şi repararea prejudiciului moral.

În motivarea acţiunii reclamantul a indicat că în temeiul Autorizaţiilor comune nr. 24 din 06 ianuarie 2012 şi nr. 04-A din 06 ianuarie 2012, eliberată de către Serviciului control financiar şi revizie de pe lîngă Ministerul Finanţelor şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, echipa de control, în componenţa reprezentanţilor Serviciului control financiar şi revizie de pe lîngă Ministerul Finanţelor şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, ultimii desemnaţi prin ordinul nr. 06-A din 10 ianuarie 2012, au efectuat în perioada 09.01.2012 - 13.01.2012 un control económico-financiar la Agenţia Teritorială Cahul a Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină, pentru perioada 01.01.2010-01.01.2012, pe aspectele expuse în petiţia anonimă a unui grup de angajaţi ai Agenţiei Teritoriale Cahul, înregistrată cu nr. 223-p din 05 decembrie 2011. În rezultat controlului a fost întocmit actul de control tematic din 13 ianuarie 2012, în care sînt indicate unele presupuse abateri şi încălcări comise de către conducerea AT Cahul a CNAM.

Plus la aceasta, de către Serviciul control financiar şi revizie de pe lîngă Ministerul Finanţelor au fost înaintate prescripţiile executorii din 01 februarie 2012 nr. 27-03-03/123, prin care s-a solicitat Agenţiei Teritoriale Cahul înlăturarea încălcărilor şi neajunsurilor depistate în rezultatul controlului económico- financiar efectuat, restituirea combustibilului decontat neîntemeiat în sumă totală de 13000,40 lei şi tragerea la răspundere a persoanelor vinovate. Consideră reclamantul că constatările înaintate de pîrîţi sun nefondate şi neconforme realităţii, pe acest motiv AT Cahul a înaintat dezacordul nr. 09/1- 27/70 din 06 februarie 2012 la actul de control menţionat şi ulterior, la 22 februarie 2012, a înaintat cerere prealabilă asupra prescripţiilor nominalizate, ajunse prin poştă la destinatar pe data de 24 februarie 2012, în care se argumentează poziţia AT Cahul pe marginea constatărilor din actele vizate şi solicitarea de anulare a acestora.

În pofida argumentelor, documentelor, explicaţiilor scrise a funcţionarilor AT Cahul, altor probe prezentate, care combat în totalitate constatările din actul de control şi prescripţiile nominalizate, directorul general al Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină a emis ordinul nr. 61-c din 29 februarie 2012 cu privire la aplicarea sancţiunii disciplinare a reclamantului sub formă de „mustrare”. Consideră reclamantul, Dumitru Batîr că ordinul de sancţionare, prescripţiile şi actul de control sunt ilegale şi neîntemeiate, pasibile de a fi anulate, deoarece controlul s-a întemeiat pe o petiţie anonimă, fapt indicat expres în prescripţiile executorii din 01 februarie 2012 nr. 27-03-03/123 ale SCFR (actualmente Inspecţia Financiară), în ordinul directorului CNAM nr.61-c din 29 februarie 2012 şi confirmat însuşi de CNAM, cea ce constituie o încălcarea a prevederilor legii, prin urmare rezultatele acestui control sunt nule de drept.

Mai mult ca atît, menţiunea în ordinul de aplicare a sancţiunii disciplinare precum, că directorul AT Cahul a CNAM a comis în activitatea sa iregularităţi, ce au condus la cheltuieli neîntemeiate din fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală în sumă totală de 13000,40 lei reclamantul o consideră neîntemeiată, contrară prevederilor ordinului CNAM nr. 98-A din 31 mai 2010 „Cu privire la aprobarea parcursului-limită anual şi normelor de decontare a benzinei pentru autoturismele de serviciu ale CNAM şi ale agenţiilor teritoriale”. Astfel, susţine reclamantul că calcularea normativelor parcursurilor anuale a automobilului de serviciu şi consumului benzinei decontat în urma exploatării AT Cahul s-au respectat prevederile ordinului CNAM nr. 98-A din 31 mai 2010 „Cu privire la aprobarea parcursului-limită anual şi normelor de decontare a benzinei pentru autoturismele de serviciu ale CNAM şi ale agenţiilor teritoriale”.

În perioada supusă controlului în anul 2010 au fost parcurse total 28 791 km, dintre care 17472 km în perimetrul urban şi suburban şi 11319 km în afara urbei, iar în anul 2011 au fost parcurse total 26123 km, dintre care 4899 km în perimetrul urban şi suburban şi 21224 km în afara urbei, ceea ce corespunde parcursului limită anual de 28800 km, stabilit pentru AT Cahul în Anexa nr. 2 la ordinul CNAM nr. 98-A din 31 mai 2010. Referitor la calculele decontărilor notează reclamantul, că acestea au fost efectuate ţinându-se cont de normele de decontare a benzinei la 100 km, de 7,9 litri în regim urban şi 5,4 litri, regim în afara urbei, la care se adaugă 10% pe timp de iarnă şi 7% pe timp de vară, stabilite în Anexa nr. 3 la ordinul CNAM nr. 98-A din 31 mai 2010. Mai menţionează reclamantul, că ordinul nominalizat nu defineşte „regimul urban” şi „în afara urbei”, nici distanţele de delimitare a acestor 2 regimuri, iar raza de activitate a AT Cahul cuprinde mai multe raioane din zona de sud a Republicii Moldova şi nu poate fi apreciată doar ca o activitate urbană.

În acest context indică reclamantul, că în conformitate cu noţiunea cuprinsă în art. 3 din Legea din 29.07.1998 privind aprobarea Codului transporturilor auto, prin „inter” înţeleg deplasările între localităţile Republicii Moldova situate la o 50 km. Astfel, normele de consum a combustibilului în afara urbei au fost folosite la deplasarea automobilului pe distanţe de peste 50 km, conform parametrilor ai automobilului. Mai indică reclamantul, că nu au avut loc cheltuieli neîntemeiate din fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, deoarece conform parametrilor tehnici, automobilul consumă practic de 2 ori mai mult combustibil, decât normele stabilite, nici nu poate fi vorba de cauzarea de cheltuieli neîntemeiate.

Conform Raportului de constatare tehnico-ştiinţifică nr. 0741 din 26 aprilie 2012, consumul de carburant al automobilului de model „Daewoo Matiz” n/î CJF 984, automobilul de serviciu al AT Cahul, pe kilometraj de 100 km este de 10,98 litri (benzină). Adică automobilul respectiv în „afara urbei”, deoarece conform Raportului sus-menţionat automobilul s-a deplasat 91 km pe traseul dintre or. Cahul şi or. Cantemir, consumă 10,98 litri, dar nu 5,5 litri conform Anexei nr. 3 la ordinul CNAM nr. 98-A din 31 mai 2010. Totodată reclamantul indică, că ordinul nominalizat, în conformitate cu art. 3.2 al Statutului AT Cahul a CNAM, a fost adresat spre executare contabilului-şef a agenţiei în termen, care este responsabilă de reflectarea conformă în evidenţă contabilă a cheltuielilor suportate.

Asigurarea decontării combustibilului conform foilor de parcurs este obligaţiunea exclusivă a contabilului - şef al AT Cahul a CNAM, în conformitate cu fişa de post al contabilului şef al Agenţiei Teritoriale, aprobate prin ordinul directorului CNAM nr. 59-a-A din 31 martie 2010. Se mai susţine că, actul de control din 06 decembrie 2011 pentru perioada supusă controlului 01.01.2009-01.12.2011 şi actul de control din 25 august 2010 pentru perioada supusă controlului 01.01.2009- 01.08.2010, efectuate de către auditul intern a CNAM şi de către Direcţia de Evidenţă Contabilă a CNAM au constatat că normele de trecere a benzinei la cheltuieli au fost respectate, fără a dezafecta mijloacele la articolul „Consum combustibil”.

Referitor la menţiunea în ordinul de aplicare a sancţiunii disciplinare precum, că au fost suportate cheltuieli neîntemeiate în sumă de 1,2 mii lei, în rezultatul utilizării de către el a automobilului de serviciu în zilele concediului de odihnă anual reclamantul menţionează, că în perioada aflării lui în concediu, automobilul a fost utilizat numai în scopuri de serviciu de către directorul-adjunct şi angajaţii AT Cahul. Menţionează reclamantul, că AT Cahul a CNAM a prezentat dezacordul său din 06 februarie 2012 la Actul de control din 13 ianuarie 2012, primit abia pe 31 ianuarie 2012, adică în termenul legal de 10 zile oferit de legislaţie pentru redresarea erorilor şi prezentarea argumentelor ce combat concluziile raportului (actului de control).

Consideră reclamantul, că presupusele abateri şi încălcări reflectate în actul de control din 13 ianuarie 2012, sunt formate artificial de către însuşi grupul de controlori, fără luarea în consideraţie a materialelor din Dezacordul la actul de control respectiv şi reflectarea lor ca încălcări în Prescripţie, confirmă intenţia specială şi abuzivă a structurilor implicate, CNAM şi SCFR, de a identifica încălcări de orice tip, chiar dacă nu corespund realităţii, iar la emiterea prescripţiilor n-au fost luate în consideraţie argumentele şi materialele Dezacordului la Actul de control.

În acest context, consideră reclamantul, că învinuirile privind încălcarea Regulamentului cu privire la efectuarea controlului Prestatorului de servicii medicale de către CNAM şi agenţiile ei teritoriale, aprobat prin ordinul CNAM nr. 57-A din 11 august 2003, nu corespund realităţii, iar o astfel de formă de control, pe care şi-au asumat-o inspectorii, nu se încadrează în limita de competenţă a Serviciului control financiar şi revizie al Ministerului Finanţelor (Inspecţia Financiară), în conformitate cu prevederile pct. 4 al Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Inspecţiei financiare din subordinea Ministerului Finanţelor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1026 din 02 noiembrie 2010, misiunea Inspecţiei financiare constă în protecţia intereselor financiare publice ale statului prin exercitarea, conform principiilor transparenţei şi legalităţii, a controlului financiar centralizat al Ministerului Finanţelor privind conformitatea cu legislaţia a operaţiunilor şi tranzacţiilor ce ţin de gestionarea resurselor bugetului public naţional şi bunurilor publice.

Astfel, controlorii erau abilitaţi cu dreptul de a exercita controlul financiar asupra cheltuielilor AT Cahul, dar nu şi asupra actelor administrative de control (procesele - verbale şi deciziile). La fel nefondate consideră reclamantul şi învinuirile de utilizare ineficientă a mijloacelor fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală prevăzute pentru medicamentele compensate, în rezultatul admiterii spre decontare a reţetelor prescrise neregulamentar în sumă de 10000,70 lei. Controlul asupra utilizării eficiente a mijloacelor fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală prevăzute pentru medicamentele compensate a fost organizat atât în farmacii, cât şi la medicii de familie.

În rezultatul controlului s-a constatat, că medicamentele compensate au fost eliberate în conformitate cu cerinţele stabilite prin Hotărîrea Guvernului nr. 1372 din 23.12.2005. Mecanismul asigurării controlului asupra utilizării eficiente a mijloacelor financiare prevăzute pentru medicamentele compensate nu este unificat, stabilit şi reglementat de către CNAM. Lunar de către persoanele responsabile din cadrul AT Cahul a CNAM a fost evaluată fiecare reţetă prezentată de către farmaciile contractate, nefiind depistate careva nereguli, acestea fiind completate de medicii de familie clar, citeţ şi fără corectări, învinuirile privind neasigurarea controlului asupra utilizării eficiente a mijloacelor financiare la compartimentul dat sunt nefondate.

Mai indică reclamantul, că conform Regulamentului, potrivit căruia dreptul de a prescrie medicamente compensate îl au doar medicii de familie din cadrul instituţiilor prestatoare de servicii medicale primare, evaluarea mersului de prescriere a medicamentelor compensate de către medicii de familie a fost efectuat trimestrial, conform planului aprobat, de către medicul expert al AT Cahul a CNAM în cadrul controalelor organizate la IMSP „Centrul Medicilor de Familie” la prezentarea fişelor de ambulatoriu. Prin urmare, încălcările depistate la prescrierea medicamentelor compensate de către medicii de familie sunt reflectate într-un compartiment separat ale actului de control, care ulterior au fost transmise Direcţiei Evaluare şi Control a CNAM.

Obiecţii pe marginea conţinutului actelor de control efectuate atît la farmaciile cît şi la centrele medicilor de familie n-au fost expuse de către structura ierarhic superioară şi anume CNAM. Totodată notează, că deşi au fost elaborate mai multe ordine comune ale Ministerului Sănătăţii şi CNAM cu privire la medicamentele compensate de fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, nr. 352/153-A din 05.09.2008, abrogat în 2010, nr. 545/215-A din 30.12.2009, abrogat în 2011, nr. 337/54-A din 26.04.2011, în vigoare, nu a fost elaborat mecanismul şi procedurile unificate pentru evaluarea lunară a mersului prescrierii şi livrării medicamentelor compensate.

Mai indică reclamantul, că conform ordinului de sancţionare nr. 61-c din 29 februarie 2012 se invocă că el nu a asigurat controlul asupra utilizării eficiente a mijloacelor fondurilor AOAM, prevăzute pentru medicamente compensate, însă conform pct. 2 alin. (5) al ordinului comun al Ministerului Sănătăţii şi CNAM nr. 337/54-A din 26 aprilie 2011, este pusă în sarcina directorilor Agenţiilor Teritoriale ale CNAM de a evalua lunar mersul prescrierii şi livrării medicamentelor compensate, cu întreprinderea măsurilor ce se impun în vederea asigurării managementului eficient de prescriere a medicamentelor compensate şi respectarea clauzelor contractuale cu CNAM. Astfel, noţiunile de „control” şi de „evaluare” sînt diferite, deoarece prin evaluare se înţelege colectarea sistematică, analizarea informaţiilor şi examinarea unui proces după anumite criterii.

Plus la aceasta, conform ordinului de sancţionare, procesul de control este îndreptat spre utilizarea eficientă a mijloacelor fondurilor AOAM prevăzute pentru medicamente compensate, pe cînd conform ordinului MS/CNAM evaluarea este îndreptată spre asigurarea managementului eficient de prescriere a medicamentelor compensate şi respectarea clauzelor contractuale cu CNAM.

Consideră reclamantul, că partea descriptivă a ordinului nu conţine argumente clare şi corespunzătoare prevederilor articolelor încălcate indicate în ordin, în ordinul CNAM de sancţionare se face trimitere generală la unele acte normative sau prevederi ambigui, fără a preciza expres temeiul de drept - articolul, punctul, subpunctul, alineatul, litera, etc. Susţine reclamantul, că pretinsele abateri disciplinare au fost constatate la 13 ianuarie 2012 odată cu întocmirea actului de control, iar sancţiunea disciplinară i-a fost aplicată lui la data de 29.02.2012, cînd a fost emis Ordinul directorului CNAM, adică peste o lună şi 16 zile, respectiv cu depăşirea termenului legal.

Referitor la pretenţiile de contencios administrativ reclamantul, solicită anularea prescripţiilor executorii din 01.02.2012 nr. 27-03-03/123 (act administrativ) şi actului de control tematic din 13.01.2012 (act pregătitor) ale Serviciului control financiar şi revizie de pe lîngă Ministerul Finanţelor (actualmente Inspecţia Financiară), care au stat la baza emiterii ordinului de sancţionare.

Cere reclamantul, Dumitru Batîr, anularea ordinului directorului general al Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină nr. 61-c din 29 februarie 2012 cu privire la aplicarea sancţiunii disciplinare lui Dumitru Batîr sub formă de „mustrare”, anularea prescripţiilor executorii din 01.02.2012 nr. 27-03-03/123 înaintate de Serviciul control financiar şi revizie de pe lîngă Ministerul Finanţelor, anularea actului de control tematic din 13 ianuarie 2012 al Serviciului control financiar şi revizie de pe lîngă Ministerul Finanţelor, efectuat în comun cu reprezentanţii Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină, la Agenţia Teritorială Cahul a Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină, încasarea cheltuielilor de judecată, încasarea prejudiciului moral în sumă de 924000,90 lei.

Prin hotărîrea Judecătoriei Rîşcani mun. Chişinău din 15 aprilie 2013, acţiunea a lui Dumitru Batîr a fost respinsă ca neîntemeiată. Prin decizia Curţii de Apel Chişinău din 24 octombrie 2013, apelul declarat de Dumitru Batîr a fost respins şi menţinută hotărîrea primei instanţe. La 07 decembrie 2013, Dumitru Batîr a declarat recurs împotriva deciziei instanţei de apel, solicitând admiterea recursului, casarea decizie instanţei de apel şi hotărîrii primei instanţe cu pronunţarea unei noi hotărîri de admitere a acţiunii. În motivarea recursului recurentul a invocat că decizia instanţei de apel şi hotărîrea primei instanţe sunt neîntemeiate, deoarece instanţele de judecată nu au constatat şi au elucidat pe deplin circumstanţele ce ţin pentru soluţionarea justă a cauzei şi nu au dat apreciere tuturor probelor prezentate în comun pentru întocmirea hotărîrii motivate.

Examinînd temeiurile recursului în raport cu materialele pricinii civile, completul Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie consideră că recursul este inadmisibil din considerentele ce urmează. În conformitate cu art.432 alin.(1), (2), (3) şi (4) CPC, părţile şi alţi participanţi la proces sînt în drept să declare recurs în cazul în care se invocă încălcarea esenţială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor de drept procedural. Se consideră că normele de drept material au fost încălcate sau aplicate eronat în cazul în care instanţa judecătorească: a) nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată; b) a aplicat o lege care nu trebuia să fie aplicată; c) a interpretat în mod eronat legea; d) a aplicat în mod eronat analogia legii sau analogia dreptului.

Se consideră că normele de drept procedural au fost încălcate sau aplicate eronat în cazul în care: a) pricina a fost judecată de un judecător care nu avea dreptul să participe la judecarea ei; b) pricina a fost judecată în absenţa unui participant la proces căruia nu i s-a comunicat locul, data şi ora şedinţei de judecată; c) în judecarea pricinii au fost încălcate regulile privind limba de desfăşurare a procesului; d) instanţa a soluţionat problema drepturilor unor persoane care nu au fost implicate în proces; e) în dosar lipseşte procesul-verbal al şedinţei de judecată; f) hotărîrea a fost pronunţată cu încălcarea competenţei jurisdicţionale.

Săvîrşirea altor încălcări decît cele indicate la alin.(3) constituie temei de declarare a recursului doar în cazul şi în măsura în care acestea au dus sau ar fi putut duce la soluţionarea greşită a pricinii sau în cazul în care instanţa de recurs consideră că aprecierea probelor de către instanţa judecătorească a fost arbitrară, sau în cazul în care erorile comise au dus la încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.

În conformitate cu art.433 lit. a) CPC, cererea de recurs se consideră inadmisibilă în cazul în care recursul nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art.432 alin.(2), (3) şi (4). Dezacordul recurenţilor cu decizia instanţei de apel şi hotărîrea primei instanţe, relatarea situaţiei, în viziunea recurenţilor, fără a indica un temei prevăzut de art.432 alin.(2), (3) şi (4) CPC, sunt inadmisibile din considerentele că nu se încadrează în prevederile art. 432 alin.(2), (3) şi (4) CPC şi nu constituie temei de casare a deciziei, deoarece recursul exercitat are caracter devolutiv numai asupra problemelor de drept material şi procedural, verificîndu-se numai legalitatea deciziei dar nu şi temeinicia în fapt.

Completul reiterează că conform art. 440 CPC, procedura admisibilităţii constă în verificarea faptului, dacă motivele invocate în recurs se încadrează în cele prevăzute în art. 433 din Codul de procedură civilă. Mai mult ca atît, instanţa de apel a reţinut ca justă şi întemeiată concluzia instanţei de fond, precum că, faptele imputate de către angajator faţă de reclamant constituie abateri disciplinare, fiind confirmate prin actele prezentate în instanţa de judecată.

Completul Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie reiterează şi jurisprudenţa CEDO, conform cărei recursurile trebuie să fie efective, adică să fie capabile să ofere îndreptarea situaţiei prezentate în cerere, la fel recursul trebuie să posede puterea de a îndrepta în mod direct starea de lucruri (cauza Purceii contra Irlandei, 16 aprilie 1991), însă motivele recursului invocat în speţă sunt similare celor invocate în cadrul judecării pricinii, asupra căror instanţa de apel s-a pronunţat în mod corespunzător. Instanţa de recurs reiterează şi faptul că conform articolului 13 din Convenţia Europeană recursul trebuie să fie unul „efectiv”, atît în practică, cît şi în drept.

Un astfel de recurs este cerut pentru pretenţiile care pot fi considerate ca fiind „serioase şi legitime” conform Convenţiei (a se vedea Mitropolia Basarabiei şi alţii vs. Moldova, nr.45701/99, §137, ECHR 2001-XII). Din considerentele enumerate şi avînd în vedere faptul că, argumentele recursului nu se încadrează în temeiurile prevăzute de art. 432 alin.(2), (3) şi (4) din CPC, completul Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie, ajunge la concluzia de a considera recursul declarat de către Dumitru Batîr ca inadmisibil. În conformitate cu art. 270, 432, art.433 lit. a) CPC, art.440 CPC completul Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie, dispune Recursul declarat de către Dumitru Batîr se consideră inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă. Preşedintele completului, Nicolae Clima Judecătorul Judecătorii Tatiana Chişca-Doneva Ion Druţă