3ra-218/13 — Anularea actului administrativ

Instanţa de fond: CA Chişinău – A. Pahopol Dosarul nr. 3ra-218/13 DECIZIE 15 mai 2013 mun.

Chişinău Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie în componenţa: Preşedintele completului judecătorul: Iulia Sîrcu, Judecătorii: Vera Macinskaia, Tamara Chişca-Doneva, Valentina Clevadî, Ion Vîlcov, examinînd recursul declarat de către SRL „Chişinău-gaz”, SRL „Cimişlia-gaz”, SRL „Orhei-gaz”, SRL „Ştefan-Vodă-gaz”, SRL „Edineţ-gaz”, SRL „Ungheni-gaz”, SRL „Floreşti-gaz”, SRL „Gagauz-gaz”, SRL „Bălţi-gaz”, SRL „Ialoveni-gaz”, SRL „Cahul-gaz”, SRL „Taraclia-gaz”, în pricina civilă la cererea de chemare în judecată a SRL „Chişinău-gaz”, SRL „Cimişlia-gaz”, SRL „Orhei-gaz”, SRL „Ştefan Vodă-gaz”, SRL „Edineţ-gaz”, SRL „Ungheni-gaz”, SRL „Floreşti-gaz”, SRL „Gagauz-gaz”, SRL „Bălţi-gaz”, SRL „Ialoveni-gaz”, SRL „Cahul-gaz”, SRL „Taraclia-gaz”, SA „Moldova-gaz” împotriva Agenţiei Naţionale pentru Reglementări în Energetică, intervenienţi accesorii: Ministerul Economiei, Inspectoratul Principal de Stat pentru supravegherea tehnică a obiectelor industrial periculoase, privind contestarea actului administrativ, împotriva hotărîrii Curţii de Apel Chişinău din 14 iunie 2012, prin care acţiunea a fost respinsă, c o n s t a t ă: La 01 martie 2011,

SRL „Cimişlia-gaz” a depus cerere de chemare în judecată împotriva Agenţiei Naţionale pentru Reglementări în Energetică privind anularea hotărîrii Consiliului de administrare al ANRE nr. 398 din 31 decembrie 2010, prin care a fost aprobată Metodologia de calcul a consumurilor tehnologice şi a pierderilor tehnice de gaze naturale în reţelele de distribuţie. Ulterior, au depus cereri de chemare în judecată şi SRL „Chişinău-gaz”, SRL „Orhei-gaz”, SRL „Ştefan-Vodă-gaz”, SRL „Edineţ-gaz”, SRL „Ungheni-gaz”, SRL „Floreşti-gaz”, SRL „Gagauz-gaz”, SRL „Bălţi-gaz”, SRL „Ialoveni-gaz”, SRL „Cahul-gaz”, SRL „Taraclia-gaz” şi SA „Moldova-gaz” împotriva Agenţiei Naţionale pentru Reglementări în Energetică privind anularea hotărîrii Consiliului de administrare al ANRE nr. 398 din 31 decembrie 2010, prin care a fost aprobată metodologia de calcul a consumurilor tehnologice şi a pierderilor tehnice de gaze naturale în reţelele de distribuţie.

Prin încheierea Curţii de Apel Chişinău din 31 mai 2011, acţiunile respective au fost conexate într-o singură procedură. În motivarea acţiunilor, reclamanţii au invocat că, prin Hotărîrea Consiliului de Administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică nr. 398 din 31 decembrie 2010, a fost aprobată Metodologia de calcul a consumurilor tehnologice şi al pierderilor tehnice de gaze naturale în reţelele de distribuţie, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 21 ianuarie 2011. Consideră reclamanţii că la adoptarea acestei Metodologii, au fost admise un şir de încălcări ale Legii cu privire la gazele naturale nr. 123 din 23.12.2009, Legii cu privire la transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2009 şi Hotărîrii Guvernului nr. 1511 din 31.12.2008, prin care a fost aprobat Regulamentul Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică.

Se menţionează că, la adoptarea Metodologiei a fost încălcat art. 8 lit. (g) din Legea cu privire la gazele naturale nr. 123 din 23.12.2009, care prevede că Agenţia supraveghează respectarea de către titularii de licenţe a principiului costurilor necesare şi justificate la calcularea şi la aprobarea tarifelor pentru activităţile reglementate, desfăşurate pe piaţa gazelor naturale. La aprobarea şi punerea în aplicare a Metodologiei contestate, ANRE a ignorat necesitatea verificării prin calcul preventiv (aprobaţie) a Metodologiei. Baza teoretică utilizată în noua Metodologie diferă esenţial de metodele clasice utilizate în prezent în ţările europene şi necesită acordare cu utilizarea criteriilor matematice respective, iar indicii specifici de operare nu sunt argumentaţi pentru reţelele de distribuţie, care se exploatează 5-35 ani.

Totodată, indică reclamanţii, că calculele de comparaţie pentru structura sistemului din 2010, demonstrează că volumul normativ de pierderi gaze constituie 16 mil. m3, fiind incompatibil cu volumele pierderilor de facto, înregistrate pe parcursul a mai multor ani, care variază în limitele 54,5 – 58 mil. m3, iar Metodologia precedentă din 2001 dă rezultate mult mai apropiate de pierderile reale, care respectiv variază între 62-65 mil.m3.

Mai menţionează reclamanţii că, la aprobarea Metodologiei, ANRE a încălcat un şir de prevederi ale acestui act legislativ organic precum art. 7 lit. (d), (e); 8 lit. (d), (e); 12 alin. (5), (6); art. 13 alin. (l). Obiecţiile depuse nu au fost luate în consideraţie, astfel la 31.12.2010, Consiliul de Administraţie al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică a emis o Hotărîre prin care a aprobat Metodologia de calcul al consumurilor tehnologice şi al pierderilor tehnice de gaze naturale în reţelele de distribuţie, care a fost publicată la 21.01.2011 în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Excluderea din noua Metodologie a compartimentului „Pierderi de gaze prin neetanşeităţile reţelelor şi utilajului aferent lor” din blocurile de locuit nu este justificată, deoarece volumul pierderilor de gaze în reţelele şi instalaţiile interioare din blocurile locative include doar pierderile de gaze, care nu pot fi înregistrate de contoarele de gaze în lipsa consumului în perioada caldă a anului, noaptea sau pe parcursul întregului an în blocurile de locuit, unde nu sunt instalate centrale termice individuale (se utilizează centrale termice de acoperiş), deoarece valoarea lor este sub debitul de pornire a mijloacelor de măsurare. La fel, au indicat reclamanţii că utilizarea rezultatelor aplicării noii metodologii la formarea noilor tarife de furnizare a gazelor va conduce la crearea pierderilor 2 financiare pentru întreprinderile de distribuţie, cît şi la înrăutăţirea achitărilor SAD „Gazprom”, fapt ce ar afecta grav securitatea energetică a statului.

Prin hotărîrea Curţii de Apel Chişinău din 14 iunie 2012, acţiunea a fost respinsă. Nefiind de acord cu hotărîrea instanţei de fond, la 24 iulie 2012, SRL „Chişinău- gaz”, SRL „Cimişlia-gaz”, SRL „Orhei-gaz”, SRL „Ştefan-Vodă-gaz”, SRL „Edineţ- gaz”, SRL „Ungheni-gaz”, SRL „Floreşti-gaz”, SRL „Gagauz-gaz”, SRL „Bălţi-gaz”, SRL „Ialoveni-gaz”, SRL „Cahul-gaz”, SRL „Taraclia-gaz” au contestat-o cu recurs, prin care au solicitat casarea acesteia, cu pronunţarea unei hotărîri noi de admitere a acţiunii. În motivarea cererii de recurs, recurenţii au invocat că instanţa de fond nu a constat şi elucidat pe deplin circumstanţele pricinii. La fel au indicat recurenţii, că instanţa de fond, respingînd acţiunea a admis prejudicierea întreprinderilor reclamante.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, hotărîrea instanţei de contencios administrativ asupra acţiunii judecate în fond poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la data pronunţării sau de la data comunicării hotărîrii integrale, în cazul în care acţiunea este judecată în lipsa părţii, dacă legea nu dispune altfel. Curtea de Apel Chişinău a pronunţat hotărîrea la 14 iunie 2012 şi a fost expediată părţilor la 10 iulie 2012 (f.d. 253). Cererea de recurs a fost depusă la 24 iulie 2012. Raportînd aceste prevederi la materialele cauzei Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie consideră recursul declarat în termen.

Examinînd materialele dosarului în raport cu argumentele invocate în cererea de recurs, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ conchide că recursul înaintat de SRL „Chişinău-gaz”, SRL „Cimişlia-gaz”, SRL „Orhei-gaz”, SRL „Ştefan- Vodă-gaz”, SRL „Edineţ-gaz”, SRL „Ungheni-gaz”, SRL „Floreşti-gaz”, SRL „Gagauz-gaz”, SRL „Bălţi-gaz”, SRL „Ialoveni-gaz”, SRL „Cahul-gaz”, SRL „Taraclia-gaz” este neîntemeiat şi urmează a fi respins, din următoarele considerente.

Conform art. 445 alin. (1) lit. c1) CPC, instanţa de recurs, după ce judecă recursul, este în drept să admită recursul şi să caseze integral decizia instanţei de apel şi hotărîrea primei instanţe, trimiţînd pricina spre rejudecare în prima instanţă doar în cazul în care a constatat încălcarea sau aplicarea eronată a normelor de drept procedural specificate la art.432 alin.(3) lit.d) şi f). Potrivit prevederilor art. l alin. (2) al Legii contenciosului administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege, de către o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost pricinuită.

Reieşind din prevederile legale indicate, precum şi din dispoziţiile art. 2 şi art. 3 ale Legii contenciosului administrativ, obiect al acţiunii în contenciosul administrativ îl constituie – actul administrativ cu caracter normativ sau individual; contractul administrativ; nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

3 Noţiunea de „act administrativ” este reglementată atât în art. 2 din Legea contenciosului administrativ, cât şi în Rezoluţia (77) 31 cu privire la protecţia individului faţă de actele autorităţilor administrative, adoptată de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei la 28 septembrie 1997. Potrivit acestor reglementări, actul administrativ este o manifestare juridică unilaterală de voinţă, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autorităţi publice în vederea organizării executării sau executării în concret a legii, actul administrativ desemnează orice măsuri individuale sau decizii luate în cadrul exercitării autorităţii publice, susceptibile a afecta direct drepturile, libertăţile sau interesele persoanelor fizice sau juridice şi care nu este un act îndeplinit în cadrul exercitării unei funcţii judiciare.

La judecarea cauzei în fond s-a stabilit că, prin scrisoarea nr. 2373 din 29.10.2010, recurenţilor de rînd cu ceilalţi titulari de licenţă pentru distribuţia gazelor naturale şi Ministerului Economiei li s-a adus la cunoştinţă despre prezentarea obiecţiilor şi propunerilor la proiectul Metodologiei de calcul a consumurilor tehnologice şi a pierderilor tehnice de gaze naturale în reţelele de distribuţie. Iar unor titulari de licenţă a fost prelungit termenul de examinare şi prezentare a propunerilor la proiectul Metodologiei până la 25 noiembrie 2010. Potrivit răspunsului din 30.11.2010, rezultă că propuneri şi obiecţii din partea Ministerului Economiei nu au parvenit, iar din partea unor titulari de licenţă au parvenit scrisori referitoare la lipsa propunerilor şi obiecţiilor.

Prin procesul-verbal al şedinţei de lucru în cadrul ANRE din 03.12.2010, solicitările referitoare la prelungirea termenului pentru prezentarea obiecţiilor şi propunerilor au fost examinate şi a fost acordat termen final pentru prezentarea obiecţiilor şi propunerilor pînă la 08.12.2010, iar în cazul neprezentării în termen a obiecţiilor şi propunerilor, Direcţia abilitată urmînd să generalizeze propunerile parvenite şi să înainteze spre aprobare proiectul Metodologiei de calcul a consumurilor tehnologice şi a pierderilor tehnice de gaze naturale în reţelele de distribuţie. Astfel, ANRE a anunţat despre publicarea proiectului Metodologiei pe pagina electronică a Agenţiei, acordînd posibilitatea de a fi prezentate propunerile şi obiecţiile corespunzătoare.

Instanţa de recurs reţine că avînd în vedere faptul că în termenul stabilit de către ANRE nu au parvenit obiecţii şi propuneri pentru aprobarea proiectului Metodologiei de calcul a consumurilor tehnologice şi a pierderilor tehnice de gaze naturale în reţelele de distribuţie, la 31.12.2010 Consiliul de administraţie ANRE a emis hotărîrea nr. 398, prin care a fost aprobată Metodologia de calcul al consumurilor tehnologice şi al pierderilor tehnice de gaze naturale în reţelele de distribuţie, publicată în Monitorul Oficial din 21.01.2011. Astfel, nefiind de acord cu hotărîrea adoptată de către Consiliul de administraţie ANRE la 31.12.2010, reclamanţii, printr-o cerere prealabilă au solicitat revocarea acesteia care a fost respinsă de către administraţia ANRE.

Prin acţiunea înaintată, recurenţii-reclamanţi au invocat că actul contestat este lipsit de transparenţă decizională, precum şi că ANRE nu a ţinut cont de un şir de raţionamente tehnice. De asemenea, la judecarea pricinii în fond, reclamanţii au invocat un şir de încălcări la elaborarea Metodologiei, care nu se limitează doar la respectarea procedurii de avizare a acesteia , dar şi asupra faptului că actul normativ contestat nu 4 este compatibil cu legislaţia comunitară, iar sub aspectul fundamentării acestuia nu este clar după ce criterii în cadrul Metodologiei s-a stabilit volumul de pierderi tehnici şi consumuri tehnologice. În acelaşi timp, se constată că prima instanţă a soluţionat pricina fără a se expune asupra tuturor pretenţiilor invocate în acţiune, ceea ce constituie temei de casare cu restituirea pricinii spre rejudecare în prima instanţă.

Conform prevederilor art. 240 alin. (3) CPC instanţa judecătorească adoptă hotărîrea în limitele pretenţiilor înaintate de reclamant. În acest context, instanţa de recurs reţine că actul judecătoresc trebuie să corespundă tuturor normelor de drept, să fie clar, înţeles de părţile implicate în litigiu şi să răspundă în mod sigur şi expres la toate cererile şi obiecţiile formulate de către părţi (principiul nr. 6 al Recomandării nr. R (84)5 privind principiile de procedură civilă menite pentru ameliorarea funcţionării justiţiei, adoptată la 28 februarie 1984 de Comitetul Miniştrilor al Consiliului Europei).

Prin emiterea unei hotărîri superficiale, recurenţilor li s-a lezat dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 al Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale, prerogativă care prezumă dreptul la o hotărîre motivată, instanţa judecătorească fiind obligată a se expune asupra tuturor pretenţiilor invocate de către acesta.

Or, principiul procesului echitabil reclamă ca hotărîrea să fie motivată, justiţiabilul avînd posibilitate să cunoască motivele care l-au făcut pe judecător să adopte una sau altă soluţie şi să le conteste dacă sistemul prevede o cale de atac împotriva acestei hotărîri, lipsa motivării unei decizii judiciare punînd în pericol dreptul la un proces echitabil (Kaufman contra Belgiei, 1986). Prin urmare, instanţele judecătoreşti sunt obligate să-şi motiveze soluţiile şi concluziile, să furnizeze toate răspunsurile la întrebările care sunt pertinente pentru rezultatul procesului şi necesită un răspuns special în hotărîre.

În cazul în care instanţa de judecată se abţine de a da un răspuns special şi explicit la cele mai importante întrebări, fără a acorda părţii care a formulat-o posibilitatea de a şti dacă acest mijloc de apărare a fost neglijat sau respins, acest fapt se va considera o încălcare a art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale (Hiro Balani contra Spaniei, 1994). Astfel, din considerentele menţionate şi avînd în vedere faptul că s-a constatat o eroare judiciară care nu poate fi corectată de către instanţa de recurs, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ ajunge la concluzia de a casa integral hotărîrea primei instanţe şi de a restitui pricina spre rejudecare în primă instanţă, conform competenţei jurisdicţionale.

La rejudecarea pricinii, prima instanţă, urmează să ţină cont de cele menţionate şi reexaminînd pricina să emită o hotărîre legală şi întemeiată, respectînd dreptul părţilor la un proces echitabil. În temeiul celor expuse, în baza art. 445 alin. (1) lit. c1) CPC al Republicii Moldova, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie 5 d e c i d e : Se admite recursul declarat de către SRL „Chişinău-gaz”, SRL „Cimişlia-gaz”, SRL „Orhei-gaz”, SRL „Ştefan-Vodă-gaz”, SRL „Edineţ-gaz”, SRL „Ungheni-gaz”, SRL „Floreşti-gaz”, SRL „Gagauz-gaz”, SRL „Bălţi-gaz”, SRL „Ialoveni-gaz”, SRL „Cahul-gaz”, SRL „Taraclia-gaz”.

Se casează hotărîrea Curţii de Apel Chişinău din 14 iunie 2012, în pricina civilă la cererea de chemare în judecată a SRL „Chişinău-gaz”, SRL „Cimişlia-gaz”, SRL „Orhei-gaz”, SRL „Ştefan Vodă-gaz”, SRL „Edineţ-gaz”, SRL „Ungheni-gaz”, SRL „Floreşti-gaz”, SRL „Gagauz-gaz”, SRL „Bălţi-gaz”, SRL „Ialoveni-gaz”, SRL „Cahul-gaz”, SRL „Taraclia-gaz”, SA „Moldova-gaz” împotriva Agenţiei Naţionale pentru Reglementări în Energetică, intervenienţi accesorii: Ministerul Economiei, Inspectoratul Principal de Stat pentru supravegherea tehnică a obiectelor industrial periculoase, privind contestarea actului administrativ, cu restituirea pricinii spre rejudecare în Judecătoria Centru mun. Chişinău. Decizia rămîne irevocabilă din momentul emiterii.

Preşedintele completului, Judecătorul Iulia Sîrcu Judecătorii Vera Macinskaia Tamara Chişca-Doneva Valentina Clevadî Ion Vîlcov 6