Hotărâre nr. 27 din 13.11.2020

La originea cauzei se află sesizarea nr. 54a/2020 privind controlul constituționalității următoarelor texte din Legea nr. 200 din 16 iunie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova: - „Atunci când decizia privind declararea străinului persoană indezirabilă se întemeiază pe raţiune de securitate naţională, în decizie nu vor fi menţionate motivele care stau la baza ei” din articolul 55 alin. (3); - „Astfel de date şi informaţii nu pot fi sub nici o formă, direct sau indirect, aduse la cunoştinţă străinului declarat persoană indezirabilă, inclusiv în cadrul examinării în instanţa de judecată a contestării deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă.” din articolul 56 alin. (2); - „și e)” din articolul 60 alin. (4); și - „(1) și” din articolul 63 alin. (4).

Sesizarea a fost depusă la Curtea Constituțională în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale de către dl Dumitru Alaiba, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

Prin decizia Curţii Constituționale din 6 octombrie 2020, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Procuraturii Generale, Serviciului de Informații și Securitate, Institutului de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice, Facultății de Drept a Universității de Stat din Moldova și Facultății de Drept, Securitate Civilă și Ordine Publică a Academiei „Ștefan cel Mare” a Ministerului Afacerilor Interne.

La ședința publică a Curţii, sesizarea a fost susținută de dl avocat Vladislav Gribincea, reprezentantul dlui deputat Dumitru Alaiba, autorul sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de dl Radu Radu, consultant principal în cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională şi la organele de drept din cadrul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului . Guvernul a fost reprezentat de dna Olga Poalelungi, director al Biroului de Migrație și Azil. Biroul de Migrație și Azil a fost reprezentat de dl Mihai Vodă, șef adjunct al Direcției combatarea șederii ilegale a străinilor din cadrul Biroului de Migrație și Azil. Serviciul de Informații și Securitate a fost reprezentat de dl Radu Frija, șef al Direcției juridice din cadrul Serviciului de Informații și Securitate.

Prevederile relevante ale Legii nr. 200 din 16 iunie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova sunt următoarele: Articolul 3 Noțiuni principale „În sensul prezentei legi, următoarele noţiuni principale semnifică: străin – persoană care nu deţine cetăţenia Republicii Moldova sau care este apatrid; […] autoritate competentă pentru străini – structură specializată (Biroul migraţie şi azil din cadrul Ministerului Afacerilor Interne) care exercită atribuţii cu privire la regimul străinilor în Republica Moldova, precum şi cu privire la gestionarea evidenţei străinilor cărora li s-a acordat drept de şedere în Republica Moldova; […] drept de şedere – drept de a-şi stabili reşedinţa sau domiciliul pe teritoriul Republicii Moldova, acordat străinului, în condiţiile prezentei legi, de către autoritatea competentă pentru străini; […] returnare – proces de întoarcere a unui străin prin executare voluntară a deciziei de returnare sau prin executare forţată a acesteia: în ţara de origine, în o ţară de tranzit în conformitate cu acordurile de readmisie sau în o terţă ţară în care străinul decide în mod voluntar să se întoarcă şi în care acesta va fi acceptat; […] îndepărtare – executare a deciziei de returnare a străinului, respectiv transportul lui fizic în afara teritoriului Republicii Moldova; […].” Articolul 55 Declararea străinului persoană indezirabilă „(1) Declararea străinului persoană indezirabilă este o măsură asigurătorie de autoritate, dispusă împotriva unui străin care a desfăşurat, desfăşoară ori în a cărui privinţă există indicii temeinice că intenţionează să desfăşoare activităţi de natură să pună în pericol securitatea naţională sau ordinea publică. (2) Măsura prevăzută la alin. (1) se dispune de autoritatea competentă pentru străini din oficiu sau la propunerea unor alte autorităţi cu competenţe în domeniul ordinii publice şi al securităţii naţionale care deţin date sau indicii temeinice în sensul celor indicate la alin. (1). (3) Autoritatea competentă pentru străini emite o decizie motivată privind declararea străinului persoană indezirabilă după ce s-a constatat că este ca atare. Atunci când decizia privind declararea străinului persoană indezirabilă se întemeiază pe raţiune de securitate naţională, în decizie nu vor fi menţionate motivele care stau la baza ei. […].” Articolul 56 Aducerea la cunoştinţă străinului a deciziei privind declararea sa persoană indezirabilă „(1) Decizia privind declararea străinului persoană indezirabilă se aduce la cunoştinţă acestuia de către autoritatea competentă pentru străini, în condiţiile art. 53. (2) Comunicarea datelor şi a informaţiilor care constituie motivele deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă se poate face, pentru raţiuni de securitate naţională, numai în condiţiile stabilite şi numai către destinatarii prevăzuţi în mod expres de actele normative care reglementează regimul activităţilor referitoare la securitatea naţională şi la protejarea secretului de stat. Astfel de date şi informaţii nu pot fi sub nici o formă, direct sau indirect, aduse la cunoştinţă străinului declarat persoană indezirabilă, inclusiv în cadrul examinării în instanţă de judecată a contestării deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă .” Articolul 57 Contestarea deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă „(1) În termen de 5 zile lucrătoare de la data comunicării, decizia privind declararea străinului persoană indezirabilă poate fi atacată de acesta în instanţă de judecată. (2) Exercitarea căii de atac prevăzută la alin. (1) nu are efect suspensiv de executare a deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă. În cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea de pagube iminente, reclamantul poate cere instanţei de judecată să dispună suspendarea executării deciziei până la soluţionarea acţiunii. Instanţa de judecată va examina de urgenţă cererea de suspendare, hotărârea pronunţată în acest caz fiind executorie de drept. (3) Cauza privind contestarea deciziei de declarare a străinului persoană indezirabilă se examinează în termen de 30 de zile calendaristice de la data primirii. Decizia primei instanţe este definitivă şi executorie, însă poate fi contestată cu recurs în instanţa de apel.” Articolul 60 Interzicerea îndepărtării „(1) Îndepărtarea este interzisă dacă: a) străinul este minor, iar părinţii au drept de şedere în Republica Moldova; b) străinul este căsătorit cu un cetăţean al Republicii Moldova şi căsătoria nu este fictivă; c) străinul este căsătorit cu un alt străin cu drept de şedere permanentă în Republica Moldova şi căsătoria nu este fictivă; d) străinul are copii minori ori copii inapţi de muncă, comuni cu cetăţeni ai Republicii Moldova, dacă minorul se află în întreţinerea acestuia sau dacă există obligaţia plăţii pensiei alimentare, obligaţie pe care străinul o îndeplineşte cu regularitate; e) există temeri justificate că viaţa străinului este pusă în pericol sau că acesta va fi supus la torturi, tratamente inumane ori degradante în statul în care urmează să fie returnat; [...] (4) Fac excepţie de la prevederile alin. (1) lit. b), c) şi e) şi alin. (3) străinii care prezintă pericol pentru ordinea publică, securitatea naţională ori care suferă de boli ce ameninţă sănătatea publică şi refuză să urmeze tratamentul stabilit de autorităţile medicale.” Articolul 63 Interzicerea expulzării „(1) Străinul nu poate fi expulzat într-un stat dacă există temeri justificate că acolo viaţa îi va fi pusă în pericol ori că va fi supus la torturi, tratamente inumane sau degradante. [...] (4) Străinul care se află în una din situaţiile prevăzute în alin. (1) şi (2) poate fi expulzat pentru motive de securitate naţională sau de ordine publică.” Articolul 84 13 Drepturi procedurale în cadrul procesului de judecată „(1) Străinii, în conformitate cu legislaţia cu privire la Avocatul Poporului, au dreptul să adreseze cereri Avocatului Poporului sau, după caz, Avocatului Poporului pentru drepturile copilului în cazurile încălcării, pe teritoriul Republicii Moldova, a drepturilor şi intereselor lor legitime. (2) În procesele de judecată străinii beneficiază de aceleaşi drepturi procedurale ca şi cetăţenii Republicii Moldova, de asistenţă juridică gratuită sau pe bază de contract din partea avocaţilor, precum şi a altor persoane autorizate în modul stabilit de Legea nr.198-XVI din 26 iulie 2007 cu privire la asistenţa juridică garantată de stat. (3) Străinilor li se garantează dreptul de a cere protecţie la misiunea diplomatică a statului lor.”

Prevederile relevante ale Codului administrativ, adoptat prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele: Articolul 225 Limitele controlului judecătoresc „[…] (3) În cazul în care au fost emise acte administrative individuale și normative referitoare la securitatea națională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepționale, la măsurile de urgență luate de autoritățile publice în vederea combaterii calamităților naturale, a incendiilor, a epidemiilor, a epizootiilor și a altor fenomene similare, instanța de judecată poate fi sesizată doar pentru exercitarea controlului următoarelor circumstanțe: a) existența situației excepționale la data la care a fost emis actul; b) competența autorității publice de a emite actul; c) existența interesului public care justifică emiterea actului administrativ; d) imposibilitatea efectivă a autorității publice de a emite actul în condiții obișnuite. [Art.225 alin. (3) în partea în care limitează competența instanțelor de judecată de a efectua controlul proporționalității măsurilor dispuse de către autoritatea publică declarat neconstittuțional prin HCC17 din 23.06.20, MO188-192/24.07.20 art.100; în vigoare 23.06.20] […].” ÎN DREPT A. ADMISIBILITATEA 8. Prin decizia din 6 octombrie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudența sa constantă.

În conformitate cu articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, deputații au prerogativa sesizării Curții Constituționale.

Cu privire la obiectul sesizării, în conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr. 200 din 16 iunie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova, ține de competența Curții Constituționale.

Curtea a mai reținut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

Pentru a declara admisibilă sesizarea, Curtea a trebuit să stabilească și incidența drepturilor garantate de Constituție, invocate de către autorul acesteia.

Curtea a notat că în baza articolului 55 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 200 din 16 iunie 2010, atunci când decizia privind declararea străinului persoană indezirabilă se întemeiază pe raţiune de securitate naţională, în decizie nu vor fi menţionate motivele care stau la baza ei.

Totodată, articolul 56 alin. (2) teza a II-a din aceeași Lege stabilește interdicția comunicării străinului declarat persoană indezirabilă pe motive de securitate națională, inclusiv în cadrul examinării în instanţa de judecată a contestării deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă, a datelor și informațiilor care au stat la baza luării deciziei respective.

Autorul sesizării a susținut că acest capăt al sesizării trebuie analizat prin prisma articolului 20 din Constituție (care garantează dreptul de acces liber la justiție). Curtea a confirmat incidența acestui articol. Astfel, Curtea a reiterat că orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime (a se vedea HCC nr. 5 din 11 februarie 2014, § 45; HCC nr. 17 din 23 iunie 2020, § 57).

În acest context, Curtea a reținut că orice persoană împotriva căreia se întreprinde o măsură care are la bază motive de securitate naţională trebuie să beneficieze de garanţii împotriva arbitrarului. În special, persoana trebuie să aibă posibilitatea de a declanşa un control al măsurii litigioase din partea unui organ independent şi imparţial, competent să se pronunţe cu privire la toate problemele de fapt şi de drept relevante, în vederea stabilirii legalităţii măsurii şi a sancţionării unui eventual abuz din partea autorităţilor. În faţa unui asemenea organ de control, persoana în discuţie trebuie să beneficieze de o procedură adversarială pentru a-şi putea prezenta punctul de vedere şi pentru a putea combate argumentele autorităţilor (a se vedea HCC nr. 5 din 11 februarie 2014, § 64; Lupsa v. România , 8 iunie 2006, § 38, și Ozdil și alții v. Republica Moldova , 11 iunie 2019, § 68).

Totodată, pentru că este suverană cu privire la competența sa, Curtea nu poate fi constrânsă, la examinarea constituționalității unui text de lege, să analizeze dispozițiile criticate prin prisma normelor constituționale invocate de către autorul excepției, ci este liberă să le analizeze și în raport cu prevederile constituționale relevante pentru soluționarea sesizării, importante fiind inclusiv argumentele aduse în acest sens (a se vedea HCC nr. 21 din 3 octombrie 2019, § 23; HCC nr. 2 din 23 ianuarie 2020, § 27).

Din această perspectivă, Curtea a considerat că, prin prisma argumentelor prezentate de către autorul sesizării, mai sunt incidente articolul articolul 19 [ Statutul juridic al cetățenilor străini și al apatrizilor ] și 26 [ Dreptul la apărare ] din Constituție. În prezenta cauză, articolele 20 și 26 operează ca aspecte procedurale ale articolului 19 din Constituție. Curții îi revine sarcina să analizeze dacă dispozițiile articolelor 55 alin. (3) teza a II-a și 56 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 200 din 16 iunie 2010 asigură un echilibru corect din perspectiva garanțiilor procedurale ale străinilor.

Totodată, cu privire la articolul 53 alin. (1) din Constituție, invocat de autorul sesizării, Curtea a reținut că o eventuală analiză prin prisma acestuia se poate regăsi în analiza bazată pe articolele 20 și 26, coroborate cu articolul 19 din Constituție.

Cu privire la contestarea textelor „și e)” din articolul 60 alin. (4) și, respectiv, „(1) și” din articolul 63 alin. (4) din Legea privind regimul străinilor, Curtea a constatat că în baza acestora, străinul poate fi îndepărtat/expulzat dacă prezintă un pericol pentru securitatea națională sau pentru ordinea publică a Republicii Moldova, chiar în ipoteza în care există temeri justificate că în statul de destinație viața îi va fi pusă în pericol sau că va fi supus torturii, tratamentelor inumane sau degradante.

Totodată, Curtea a notat că potrivit articolului 24 alin. (1) și (2) din Constituție, statul îi garantează fiecărui om dreptul la viaţă şi la integritate fizică şi psihică. Mai mult, nimeni nu poate fi supus torturii, nici pedepselor sau tratamentelor crude, inumane ori degradante.

În aceste condiții, Curtea a confirmat incidența articolului 24 din Constituție în raport cu textele contestate „și e)” din articolul 60 alin. (4) și, respectiv, „(1) și” din articolul 63 alin. (4) din Legea nr. 200 din 16 iunie 2010.

În consecință, Curtea a declarat admisibilă sesizarea și va trece la examinarea fondului cauzei.

În baza Legii privind regimul străinilor, străinul este declarat persoană indezirabilă și îndepărtată de pe teritoriul Republicii Moldova atunci când prezintă un pericol pentru securitatea națională sau pentru ordinea publică. În acest caz, persoanei nu i se comunică motivele care stau la baza luării deciziei menționate.

Sub acest aspect, autorul sesizării afirmă că neinformarea străinului despre motivele care stau la baza declarării sale ca persoană indezirabilă lasă loc pentru abuzuri. În opinia autorului sesizării, străinilor ar trebui să li se comunice un rezumat al considerentelor pe care se bazează decizia de declarare a persoanei indezirabile. Persoanele ar trebui să se bucure de garanții efective împotriva arbitrariului. În acest context, autorul consideră că este încălcat articolul 20 din Constituție.

De asemenea, autorul sesizării afirmă că, în baza Legii privind regimul străinilor, străinul este expulzat dacă prezintă pericol pentru securitatea națională sau pentru ordinea publică a Republicii Moldova și în ipoteza în care există temeri justificate că în statul în care va fi expulzat îi va fi pusă viața în pericol sau că acolo va fi supus torturii, tratamentelor inumane sau degradante.

În opinia autorului sesizării, această soluție legislativă contravine articolului 24 din Constituție, care garantează dreptul la viață şi la integritate fizică şi psihică. B. Argumentele autorităţilor și ale organizațiilor cărora li s-a solicitat și care și-au prezentat opinia

Președintele Republicii Moldova a subliniat, în opinia sa scrisă, că declararea străinului ca persoană indezirabilă din motive de securitate națională are la bază informații care sunt clasificate, potrivit Legii nr. 245 din 27 noiembrie 2008 cu privire la secretul de stat. Astfel de informații nu pot fi aduse la cunoștința persoanei vizate, pentru că ar putea afecta interesele securității statului. Totodată, pentru a stabili dacă persoana vizată reprezintă sau nu un pericol pentru securitatea națională, organele securității statului efectuează diverse măsuri speciale de investigație în baza Legii nr. 59 din 29 martie 2012 privind activitatea specială de investigații, iar desecretizarea lor poate avea loc doar în condițiile Legii nr. 245 din 27 noiembrie 2008 cu privire la secretul de stat. Totuși, datele și informațiile secrete care au stat la baza declarării persoanei indizerabile din motive de securitate națională ar putea fi comunicate avocatului persoanei vizate, care, în baza Legii cu privire la avocatură nr. 1260 din 19 iulie 2020, poate să obțină dreptul de acces la secretul de stat. De asemenea, informația secretă pe care se bazează decizia de declarare a persoanei indizerabile nu poate constitui un impediment ca instanța să o examineze și să adopte o decizie favorabilă contestatarului. Așadar, Președintele Republicii Moldova apreciază că sunt suficiente garanții pentru desfășurarea unui proces echitabil.

Cu privire la dispozițiile contestate referitoare la îndepărtarea și, respectiv, expulzarea străinului care prezintă un pericol pentru securitatea națională, în opinia scrisă a Președintelui Republicii Moldova se notează că acestea ar fi conforme cu dispozițiile articolului 33 din Convenția privind statutul refugiaților, încheiată la Geneva la 28 iulie 1951, conform cărora „niciun stat contractant nu va expulza sau returna, în niciun fel, un refugiat peste frontierele teritoriilor unde viața sau libertatea sa ar fi amenințate pe motiv de rasă, religie, naționalitate, apartenență la un anumit grup social sau opinii politice. Beneficiul prezentei dispoziții nu va putea fi invocat totuși de către un refugiat față de care ar exista motive serioase de a fi considerat ca un pericol pentru securitatea țării unde se găsește sau care, fiind condamnat definitiv pentru o crimă sau un delict deosebit de grav, constituie o amenințare pentru comunitatea țării respective”.

Parlamentul nu i-a prezentat Curții punctul de vedere cu privire la sesizare. Totuși, în ședința publică a Curții, reprezentantul Parlamentului a susținut că sesizarea este neîntemeiată și că trebuie respinsă. Reprezentantul Parlamentului a subliniat că dreptulurile invocate de autorul sesizării nu sunt absolute și, prin urmare, pot fi limitate.

În opinia prezentată de Guvern se notează că străinul nu trebuie să aibă acces la informații despre activități în curs de desfășurare care se referă la protejarea securității statului și ordinii publice. Această concepție se regăsește în legislația mai multor state europene ( e.g. România) și nu este contrară prevederilor constituționale sau internaționale. Cu referire la dispozițiile contestate privind îndepărtarea și, respectiv, expulzarea străinului care prezintă un pericol pentru securitatea națională, Guvernul se bazează pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului ( i.e. cauzele Auad v. Bulgaria , 11 octombrie 2011, și Saadi v. Italia [MC], 28 februarie 2008) și sugerează că ar fi neconstituționale.

În opinia sa, Procuratura Generală a notat că, potrivit legislației interne și prevederilor internaționale, autoritățile pot lua decizii de îndepărtare sau de expulzare a persoanei din motive de securitate națională. Totodată, caracterul clasificat al motivelor care stau la baza declarării persoanei indizerabile nu împiedică sau nu limitează dreptul la apărare, precum și possibilitatea de a comunica cu autoritățile competente. Astfel, Procuratura Generală a conchis că argumentele autorului sesizării sunt nejustificate.

În opinia prezentată de Serviciul de Informații și Securitate au fost redate aceleași argumente ca în punctul de vedere al Președintelui Republicii Moldova, accentuându-se, totodată, că instanța de judecată are posibilitatea deplină de a examina circumstanțele de fapt și de a stabili o eventuală încălcare a drepturilor persoanei.

În opinia sa, Avocatul Poporului a notat că prevederile contestate nu-i asigură străinului garanții minime împotriva arbitrarului. Persoana trebuie să beneficieze de o procedură adversarială pentru a-și putea prezenta punctul de vedere și pentru a putea combate argumentele autorităților. În caz contrar, se va încălca principiul egalității armelor. În fundamentarea acestei opinii, Avocatul Poporului a invocat jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în special cauzele Ozdil și alții v. Republica Moldova din 11 iunie 2019, precum și Muhammad și Muhammad v. România din 15 octombrie 2020.

Cu privire la dispozițiile contestate referitoare la îndepărtarea și, respectiv, expulzarea străinului care prezintă un pericol pentru securitatea națională, Avocatul Poporului a subliniat că acestea aduc atingere articolului 24 din Constituție, care interzice tortura, tratamentul inuman și degradant.

În opinia sa, Institutul de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice a notat că prevederile contestate limitează posibilitatea instanței de a examina într-o procedură adversarială datele și informațiile care constituie motivele deciziei de declarare a străinului persoană indezirabilă, iar hotărârea judecătorească pronunțată nu poate fi decât una iluzorie. În acest sens, s-a făcut trimitere la constatările Curții Europene a Drepturilor Omului din cazul Ozdil și alții v. Republica Moldova din 11 iunie 2019, conform cărora „instanțele naționale nu puteau să examineze motivele reale care au stat la baza expulzării, pentru că legislația națională nu prevedea că nota serviciilor secrete, care a servit ca motiv pentru expulzarea reclamanților, trebuia pusă la dispoziția judecătorilor” (§ 70). C. Aprecierea Curții

Curtea va interpreta articolele relevante din Constituție prin prisma articolului 1 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, din perspectiva garanțiilor procedurale ale străinilor confruntați cu expulzarea. U na dintre funcțiile Curții Europene a Drepturilor Omului, interpretul autentic al Convenției Europene, constă în stabilirea unui nivel minim de protecție a drepturilor fundamentale care trebuie garantat în toate statele membre ale Convenției. Curtea Europeană a explicat consecințele acestei funcții în hotărârea Soering v. Regatul Unit , 7 iulie 1989, § 87: [ ...] obiectul și scopul Convenției, ca instrument pentru protecția ființelor umane, reclamă ca prevederile sale să fie interpretate și aplicate astfel încât să-i facă garanțiile practice și efective... Mai mult, orice interpretare a drepturilor și a libertăților garantate trebuie să fie conformă cu „spiritul general al Convenției, ca instrument conceput să mențină și să promoveze idealurile și valorile unei societăți democratice” (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 10 din 8 mai 2018, § 49) .

Raționamentele Curții Europene din cazurile de Mare Cameră Muhammad și Muhammad v. România , 15 octombrie 2020, și F.G. v. Suedia , 23 martie 2016, se bucură de autoritatea de lucru interpretat pentru prezenta cauză. Ele stabilesc un nivel minim de protecție în materie de garanții procedurale în cazul expulzării stăinilor, precum și de protecție a dreptului la viață și a dreptului de a nu fi supus relelor tratamente sub laturile lor procedurale. Ele sunt pertinente și aplicabile în toate cazurile similare. Mai mult, chiar Curtea Europeană le cere autorităților naționale să se asigure că legislația națională este conformă cu Convenția. Acest fapt pune în sarcina autorităților statale obligația de a asigura efectul deplin al standardelor Convenției, în conformitate cu ordinea lor constituțională și având în vedere principiul certitudinii juridice, așa cum sunt interpretate standardele de către Curtea Europeană (a se vedea Fabris v. Franța [MC], 7 februarie 2013, § 72 și § 75). I. Analiza Curții în baza articolelor 19, 20 și 26 din Constituție

Într-o cauză recentă, Muhammad și Muhammad v. România , Marea Cameră a Curții Europene a enumerat, la §§ 118-157, garanțiile pe care le presupune articolul 1 din Protocolul nr. 7 la Convenție [ Garanțiile procedurale în cazul expulzărilor de străini ]. Acest articol este aplicabil doar în cazul străinilor care își au reședința în mod legal pe teritoriul unui stat membru. Din acest punct de vedere, Curtea subliniază că garanțiile în discuție operează doar pentru străinii care dețin deja dreptul de ședere în Republica Moldova și pe care autoritatea competentă decide să-i declare persoane indezirabile.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că conceptul de „expulzare” este „un concept autonom, independent de orice definiție oferită de legislațiile naționale” și că „cu excepția extradării, orice măsură de contrângere a străinului la părăsirea teritoriului pe care ședea în mod legal constituie o „expulzare” în scopul articolului 1 din Protocolul nr. 7” ( Bolat v. Rusia , 5 octombrie 2006, § 79; Nolan și K. v. Rusia , 12 februarie 2009, § 112).

Deși Legea privind regimul străinilor face deosebire între „returnare”, „îndepărtare”, „expulzare”, în realitate toate aceste noțiuni pot fi subsumate conceptului de „expulzare”, care are, în prezenta cauză, un caracter constituțional autonom. Din rațiuni practice, Curtea va utiliza în prezenta hotărâre termenul „expulzare” ca pe un concept constituțional autonom, independent de orice definiție din legislația Republicii Moldova. Principii generale

Articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7 la Convenție, în conformitate cu care trebuie interpretate articolele 19, 20 și 26 din Constituție în prezenta cauză, stabilește, ca o primă garanție, că persoana vizată poate fi expulzată doar pentru punerea în executare a unei decizii emise în conformitate cu legea. Acest fapt presupune existența unei baze legale în dreptul național, precum și îndeplinirea exigențelor calității legii. Legea trebuie să fie accesibilă și previzibilă și trebuie să ofere măsuri de protecție împotriva ingerințelor arbitrare ale autorităților publice. Caracterul arbitrar presupune o negare a preeminenței dreptului și nu poate fi tolerat nici în cazul drepturilor procedurale, nici în cazul drepturilor substanțiale.

În afară de condiția generală a legalității, articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7 prevede trei garanții procedurale precise: străinii trebuie să poată prezenta motivele care pledează împotriva expulzării lor, să poată cere examinarea cazului lor și să poată cere să fie reprezentați în acest scop în fața autorităților competente sau a uneia ori a mai multor persoane desemnate de această autoritate.

În unele cazuri, Curtea Europeană a avut ocazia să examineze, în afară de calitatea dreptului național, respectarea garanțiilor enumerate în articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7 la Convenție. Pentru a stabili dacă aceste garanții au fost acordate în cazurile relevante, ea a ținut cont de următoarele circumstanțe: de faptul că ordinul care a inițiat procedurile nu i-a fost comunicat străinului ( Lupsa v. România , 8 iunie 2006, § 59); de faptul că tribunalele au refuzat să examineze fondul unei contestații împotriva deciziei de expulzare și de faptul că nicio autoritate independentă și imparțială nu a examinat această decizie ( Baltaji v. Bulgaria , 12 iulie 2011, § 57); de faptul că reclamantul nu a putut afla, la nicio etapă a procedurilor, nici cele mai vagi motive de fapt care au stat la baza expulzării sale, astfel că nu a putut să formuleze argumente în apărarea sa, împotriva acelei decizii ( Lupsa v. România , § 59; Ahmed v. România , 13 iulie 2010, § 53; Geleri v. România , 15 februarie 2011, § 46, și Baltaji v. Bulgaria , § 58); de faptul că tribunalul competent a respins orice solicitare de suspendare, împiedicându-l, astfel, pe avocatul reclamantului să studieze ordinul împotriva acestuia ( Lupsa v. România , § 59); și de faptul că controlul tribunalelor naționale a constat într-o simplă formalitate ( C.G. și alții v. Bulgaria , 24 aprilie 2008, §§ 73-74; Kaushal și alții v. Bulgaria , 2 septembrie 2010, § 49; Geleri v. România, § 48; și Takush v. Grecia , 17 ianuarie 2012, §§ 60-63).

Mai recent, în cazul Ljatifi v. „fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei” , 17 mai 2018, examinând compatibilitatea cu articolul 1 § 1 literele a) și b) din Protocolul nr. 7 a unei decizii de expulzare bazată pe rațiuni de securitate națională, Curtea Europeană a formulat principiile aplicabile după cum urmează: „35. În măsura în care ordinul contestat s-a bazat pe rațiuni de securitate națională, Curtea a reținut că exigența previzibilității nu obligă statele să adopte prevederi care detaliază orice tip de conduită care poate presupune emiterea unei decizii de expulzare a unei persoane, din rațiuni de securitate națională. Totuși, chiar și atunci când este în discuție securitatea națională, conceptele de legalitate și preeminență a dreptului într-o societate democratică pretind ca măsurile de expulzare care afectează drepturile fundamentale ale omului să fie supuse unei forme de procedură adversarială în fața unei autorități independente sau a unui tribunal competent să analizeze în mod efectiv motivele care au stat la baza lor și să verifice probele pertinente, dacă este necesar, cu constrângerile procedurale corespunzătoare privind utilizarea informațiilor cu caracter clasificat. Persoana trebuie să poată contesta aserțiunea executivului potrivit căreia intervin considerente legate de securitatea națională. În timp ce analiza executivului referitoare la ceea ce prezintă un pericol la adresa securității naționale va avea, în mod obișnuit, o pondere importantă, autoritatea sau tribunalul independent trebuie să poată reacționa în cazurile în care invocarea acestui concept nu are nicio bază rezonabilă în situația de fapt a cazului sau atunci când dezvăluie o interpretare a conceptului de „securitate națională” care este ilegală sau contrară bunului-simț și arbitrară.”

Curtea Europeană a reiterat că condiția stabilită în articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7, i.e. faptul că un străin nu poate fi expulzat, decât în baza executării unei decizii luate „conform legii”, presupune ca legea în discuție să satisfacă exigențele calității cerute de jurisprudența Curții Europene în asemenea cazuri, inclusiv condiția asigurării protecției împotriva arbitrariului din partea autorităților. Articolul 1 § 1 lit. a) din Protocolul nr. 7 garantează expres dreptul străinului de a prezenta argumente împotriva expulzării sale. Totuși, un străin nu poate contesta în mod util alegațiile autorităților privind incidența considerentelor de securitate națională sau nu poate prezenta în mod rezonabil argumente împotriva expulzării sale fără a cunoaște elementele factuale relevante care au condus autoritățile naționale la concluzia că străinul reprezintă un pericol pentru securitatea națională. Asemenea informații sunt esențiale pentru a se asigura exercițiul efectiv al dreptului străinului garantat de articolul 1 § 1 lit. a) din Protocolul nr. 7.

În cazurile examinate anterior de Curtea Europeană în baza articolului 1 din Protocolul nr. 1, reclamanții nu au fost informați despre acuzațiile precise care li se aduceau sau chiar despre contextul general pe care s-a bazat expulzarea, de vreme ce solicitările care au inițiat procedurile se refereau doar la chestiuni ce țin de informații secrete, odată ce aceștiau au participat la activități apte să pună în pericol securitatea națională ( Lupsa v. România , § 10; Kaushal și alții v. Bulgaria , § 6; Baltaji v. Bulgaria , § 9; și Ljatifi v. „fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei” , § 7). În aceste cazuri, Curtea Europeană a reținut că cel puțin „o autoritate sau un tribunal independent” ar trebui să fie informat despre „motivele deciziei și despre probele relevante”, însă fără a aborda dacă era, de asemenea, necesar ca acele motive să-i fie dezvăluite persoanei vizate. Totuși, Curtea Europeană a notat că articolul 1 din Protocolul nr. 7 garantează un drept al străinului de a i se comunica acuzațiile care i se aduc ( Lupsa v. România , § 59) și a criticat întotdeauna omisiunea de a le oferi celor vizați informații despre motivele care stau la baza deciziei de expulzare ( Lupsa v. România , § 40 și § 56; Ahmed v. România , § 53; Kaushal și alții v. Bulgaria , § 30 și § 48; Baltaji v. Bulgaria , § 58; și Ljatifi v. „fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei” , §§ 36-39).

În jurisprudența Curții Europene nu s-a constatat că dreptul de acces la dosarul cauzei ar fi garantat de articolul 1 din Protocolul nr. 7. Cu toate acestea, Curtea Europeană a avut ocazia să rețină, acolo unde era în discuție securitatea națională, că măsurile de expulzare trebuie să fie supuse unei forme de proceduri adversariale, iar dacă este nevoie, cu limitări procedurale corespunzătoare privind utilizarea informațiilor cu caracter clasificat (a se vedea Ljatifi v. „fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei” , § 35). În opinia Curții, acest fapt presupune că, în baza articolului 1 din Protocolul nr. 7, este garantat dreptul străinului de a fi informat, de preferat în scris și, în orice eventualitate, de o manieră care permite o apărare efectivă, despre conținutul documentelor și despre informațiile invocate de autoritatea națională competentă care decide expulzarea străinului, fără a se prejudicia posibilitatea impunerii unor limitări justificate în cazul unor asemenea informații, dacă este necesar.

Prin urmare, articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7 pretinde, în principal, ca străinii vizați să fie informați despre elementele factuale relevante care au condus autoritățile naționale competente la concluzia că aceștia reprezintă un pericol la adresa securității naționale și că trebuie să li se ofere acces la conținutul documentelor și la informațiile din dosarul cauzei pe care autoritățile s-au bazat atunci când au decis expulzarea lor.

Totuși, aceste drepturi nu sunt absolute. Ca în unele proceduri penale, procedurile administrative privind expulzarea pot fi caracterizate prin prezența unor interese concurente – cum ar fi securitatea națională, necesitatea protejării martorilor care riscă represalii sau caracterul necesar al metodelor de investigare ale poliției – care trebuie puse în balanță cu drepturile străinului (a se vedea Jasper v. Regatul Unit [MC], 16 februarie 2000, § 52, pentru un exemplu de proceduri penale; și Regner v. Republica Cehă [MC], 19 septembrie 2017, § 148, pentru un exemplu de proceduri administrative).

Curtea Europeană a mai acceptat limitări ale dreptului reclamantului de acces la dosar și de a fi informat despre acuzațiile aduse în cazurile care vizau proceduri de expulzare în care era invocată securitatea națională (a se vedea Al-Nashif v. Bulgaria , 20 iunie 2002, § 137, cu privire la articolele 8 și 13 din Convenție, și Ljatifi v. „fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei” , § 35, cu privire la articolul 1 din Protocolul nr. 7).

Curtea Europeană a reținut că articolul 1 din Protocolul nr. 7 nu trebuie aplicat de o manieră care să impună dificultăți disproporționate modului în care autoritățile competente aplică măsuri efective de combatere a terorismului și a altor infracțiuni grave, îndeplinindu-și obligațiile în baza articolelor 2, 3 și 5 § 1 din Convenție pentru protejarea dreptului la viață și a dreptului la integritatea corporală a membrilor publicului (a se vedea, mutatis mutandis , Sher și alții v. Regatul Unit , 20 octombrie 2015, § 149, și Ibrahim și alții v. Regatul Unit [MC], 13 septembrie 2016, § 252).

Cu toate acestea, limitările dreptului în discuție nu trebuie să nege protecția procedurală garantată de articolul 1 din Protocolul nr. 7 prin afectarea înseși esenței garanțiilor conținute de această prevedere. Chiar în eventualitatea limitărilor, străinului trebuie să i se ofere posibilitatea efectivă de a prezenta motive împotriva expulzării sale și el trebuie protejat împotriva arbitrarului. Curtea Europeană verifică mai întâi dacă limitările drepturilor procedurale ale străinului au fost justificate în mod adecvat de către autoritatea independentă competentă în lumina circumstanțelor particulare ale cazului. Apoi, Curtea Europeană examinează dacă dificultățile care rezultă din aceste limitări pentru străinul vizat au fost compensate în mod suficient de factorii de contrabalansare. Astfel, în contextul articolului 1 din Protocolul nr. 7, vor fi permise doar limitările care, în circumstanțele fiecărui caz, sunt justificate în mod adecvat și contrabalansate în mod suficient.

Curtea Europeană a stabilit în ce circumstanțe limitările dreptului de a fi informat despre elementele factuale care fundamentează decizia de expulzare și/sau limitările dreptului de acces la conținutul documentelor și la informațiile pe care se bazează autoritatea națională competentă să decidă cu privire la expulzare sunt compatibile cu articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7. Acestea constituie drepturi procedurale ale străinului.

Curtea Europeană a acceptat că pot exista motive justificate adecvate, cum ar fi nevoia de a proteja securitatea națională, pentru impunerea limitărilor asupra drepturilor procedurale ale străinului. Curtea Europeană a reiterat că, într-o societate democratică guvernată de preeminența dreptului, stabilirea caracterului necesar al limitării drepturilor procedurale ale unui străin trebuie însoțită de garanții împotriva arbitrarului. În acest scop, este nevoie ca decizia care impune asemenea restricții să fie motivată în mod adecvat și, în special atunci când motivele nu-i sunt dezvăluite persoanei vizate, să existe o procedură care permite ca aceste motive să fie analizate în mod corespunzător.

Pentru ca o asemenea analiză să fie conformă cu preeminența dreptului, care se opune unei marje juridice discreționare acordate executivului în termenii unei puteri nelimitate (a se vedea, mutatis mutandis , Amann v. Elveția [MC], 16 februarie 2000, § 56), ea ar trebui încredințată unei autorități judiciare sau nejudiciare care este independentă față de organul executiv care urmărește să impună limitarea (a se vedea, mutatis mutandis , Klass și alții v. Germania , 6 septembrie 1978, §§ 55-56, și Roman Zakharov v. Rusia [MC], 4 decembrie 2015, § 233). În această privință, în contextul examinării compatibilității cu articolul 1 § 1 literele a) și b) din Protocolul nr. 7 al unei decizii de expulzare luate din motive de securitate națională, Curtea a subliniat nevoia unei analize independente a acestor motive (a se vedea Ljatifi v. „fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei” , § 35).

Problema examinării necesității limitărilor drepturilor procedurale ale străinului de către o autoritate națională independentă constituie, așadar, primul criteriu al analizei Curții Europene în baza articolului 1 din Protocolul nr. 7. În acest context, Curtea Europeană acordă pondere întinderii competenței autorității naționale și, în special, analizează dacă autoritatea poate verifica necesitatea de a menține confidențialitatea informațiilor cu caracter clasificat (a se vedea, mutatis mutandis , Regner v. Republica Cehă [MC], 19 septembrie 2017, § 152).

În jurisprudența sa, Curtea Europeană mai examinează competențele acordate autorității independente, în funcție de constatările ei într-un anumit caz, privind necesitatea de a limita drepturile procedurale ale străinului. Mai precis, ea trebuie să verifice, în cazurile în care autoritatea independentă a constatat că considerentele de securitate națională nu justificau refuzul de a-i dezvălui străinului vizat conținutul documentelor și informațiile pe care s-a bazat autoritatea care a decis expulzarea, dacă autoritatea independentă era îndreptățită să-i ceară organului competent în materie de securitate națională să revizuiască caracterul clasificat al documentelor sau dacă a putut să le declasifice (a se vedea, mutatis mutandis , Regner v. Republica Cehă [MC], 19 septembrie 2017, § 152), astfel încât ele să-i fie transmise străinului sau cel puțin ca acestuia să-i fie comunicat conținutul.

Din contră, acolo unde autoritatea independentă a constatat că protecția securității naționale excludea dezvăluirea către străin a conținutului documentelor cu caracter clasificat, Curtea Europeană trebuie să stabilească dacă, ajungând la această concluzie, autoritatea a identificat în mod corespunzător interesele în discuție și a pus în balanță interesele privind securitatea națională cu interesele străinului.

Totuși, dacă autoritățile naționale au omis să examineze – sau au examinat și au justificat insuficient – necesitatea limitării drepturilor procedurale ale străinului, acest fapt nu va fi suficient, în sine, să constituie o încălcare a articolului 1 § 1 din Protocolul nr. 7. În orice eventualitate, Curtea Europeană verifică dacă au fost aplicate măsuri de contrabalansare în cazul în discuție și, odată aplicate, dacă acestea au fost suficiente să diminueze limitările drepturilor procedurale ale străinului, cum ar fi protejarea a înseși esenței acelor drepturi.

O examinare excesiv de rapidă la nivel național a necesității de a limita drepturile în discuție va impune implementarea unor factori consolidați de contrabalansare pentru a asigura protejarea, în funcție de circumstanțele cazului, a înseși esenței drepturilor garantate de articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7.

În analiza sa, Curtea Europeană este ghidată de două principii. Primul: cu cât mai mult este blocat accesul străinului la informații, cu atât mai mult vor fi importante garanțiile, pentru a contrabalansa limitarea drepturilor sale procedurale. Al doilea: acolo unde circumstanțele unui caz dezvăluie repercusiuni deosebit de importante pentru situația străinului, garanțiile de contrabalansare trebuie consolidate în mod corespunzător.

În cea de-a doua etapă a examinării sale, Curtea Europeană analizează dacă limitările drepturilor procedurale ale străinului au fost contrabalansate prin garanții adecvate și corespunzătoare.

În această privință, Curtea Europeană nu a constatat existența unui consens european privind tipurile de factori apți să contrabalanseze limitările drepturilor procedurale ale străinilor și întinderea acestor factori. Limitările dreptului de acces la documente cu caracter clasificat și ale dezvăluirii motivelor care stau la baza deciziei de expulzare pot fi diminuate prin intermediul unor mecanisme care variază potrivit particularităților legislației sau procedurii instituite într-un stat.

Acolo unde sunt examinate procedurile de expulzare în întregul lor, cum este cazul analizei consecințelor unor limitări asupra exercițiului efectiv al drepturilor procedurale ale străinilor, trebuie avuți în vedere următorii factori, care nu sunt exhaustivi și care se bazează pe jurisprudența Curții Europene și pe o analiză de drept comparat (a se vedea, mutatis mutandis , Ibrahim și alții v. Regatul Unit [MC], 13 septembrie 2016, § 274, și Beuze v. Belgia [MC], 9 noiembrie 2018, § 150): - relevanța informațiilor dezvăluite străinului privind motivele care au stat la baza expulzării sale și accesul asigurat la conținutul documentelor relevante; - dezvăluirea către strain a informațiilor privind desfășurarea procedurilor și mecanismele juridice naționale instituite pentru contrabalansarea limitării drepturilor sale; - reprezentarea străinului; - implicarea în cadrul procedurilor a unei autorități independente.

Jurisprudența Curții Europene nu stabilește, la modul abstract, cantitatea informațiilor care trebuie oferită străinilor, de vreme ce acest fapt depinde de circumstanțele fiecărui caz. În fiecare caz, Curtea Europeană ține cont de pertinența informațiilor dezvăluite străinului atât cu referire la elementele factuale care fundamentează decizia de expulzare, cât și la accesul la conținutul documentelor și informațiilor pe care se bazează autoritatea care ia decizia. Curtea Europeană stabilește dacă autoritățile naționale l-au informat pe străinul vizat, într-o măsură compatibilă cu menținerea confidențialității și a conduitei adecvate investigațiilor, în cadrul procedurilor, despre substanța acuzațiilor care-i sunt aduse (a se vedea Lupsa v. România , § 59; Ljatifi v. „fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei” , § 39, și, mutatis mutandis , Regner v. Republica Cehă [MC], § 153).

O altă chestiune importantă constă în tipul autorității căreia îi revine, într-un anumit caz, după examinarea tuturor probelor cu caracter clasificat, să stabilească ce informații factuale îi pot fi dezvăluite străinului vizat fără a se pune în pericol securitatea națională, cu condiția că informațiile sunt dezvăluite la o etapă a procedurilor în care străinul mai poate contesta, efectiv, acest