Hotărâre nr. 9 din 26.03.2020

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională pe 21 august 2019 de către dl Dumitru Robu, Procuror General interimar la data depunerii sesizării, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. b) din Constituție, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, privind interpretarea articolului 137 din Constituția Republicii Moldova. Articolul 137 din Constituție prevede că judecătorii Curţii Constituţionale sunt inamovibili pe durata mandatului, independenţi şi se supun numai Constituţiei.

Autorul sesizării îi solicită Curții Constituționale să explice următoarele chestiuni, prin interpretarea articolului 137 din Constituție: „1) Care este esența, caracterul și aria de răsfrângere a efectelor juridice ce derivă din noțiunile defipte în respectiva normă, cum ar fi inamovibilitatea și independența, în coraport cu prevederile articolelor 13, 14 și 16 din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională și articolele 8, 9 și 10 din Codul jurisdicției constituționale, adoptat prin Legea nr. 502 din 16 iunie 1995? 2) Restricționează puterea juridică a noțiunilor de inamovibilitate și independență, combinate cu normele specificate din legile speciale indicate supra , pornirea urmăririi penale în privința judecătorilor Curții Constituționale, în timpul exercitării mandatului și după încetarea și/sau ridicarea acestuia de către Procurorul General fără încuviințarea prealabilă a Curții Constituționale? 3) Permite spiritul juridic al noțiunilor de inamovibilitate și independență, privite în ansamblu cu celelalte norme ante-menționate, angajarea răspunderii penale a judecătorilor Curții Constituționale în baza articolului 307 din Codul penal? 4) Se răsfrânge oare natura juridică a noțiunilor de inamovibilitate și independență, corelate cu normele legilor speciale accentuate în punctele precedente, și după încetarea și/sau ridicarea mandatului judecătorului Curții Constituționale?”

Prin decizia Curții Constituționale din 5 decembrie 2019, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

Pe 10 septembrie 2019, Curtea Constituțională a trimis o scrisoare Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (în continuare – „Comisia de la Veneţia”), în vederea prezentării unei opinii asupra aspectelor menționate în sesizare. La cea de-a 121-a sesiune plenară, pe 6-7 decembrie 2019, Comisia de la Veneția a adoptat Opinia amicus curiae nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale (CDL-AD(2019)028).

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Curții Supreme de Justiție, Consiliului Superior al Magistraturii, Institutului de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice, Facultății de Drept a Universității de Stat din Moldova, Facultății de Drept a Universității Libere Internaționale din Moldova, Uniunii Avocaților, Centrului de Resurse Juridice, Institutului de Reforme Penale, Asociaţiei pentru Democrație Participativă „ADEPT”, Institutului pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale „Viitorul” și Centrului de analiză și prevenire a corupției.

Pe 4 februarie 2020 s-a desfășurat ședința Consiliului Științific Consultativ de pe lângă Curtea Constituțională, în cadrul căreia a fost abordat subiectul tragerii la răspundere penală a judecătorilor constituționali pentru deciziile adoptate de către aceștia.

La ședința publică a Curţii, în cadrul căreia a fost citit dispozitivul hotărârii, au fost prezenți dl Radu Radu, reprezentat al Parlamentului, și Radu Foltea, reprezentant al Guvernului.

Prevederile relevante ale Legii nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională sunt următoarele: Articolul 13 Independenţa „(1) Judecătorii Curţii Constituţionale sunt independenţi în exercitarea mandatului şi se supun numai Constituţiei. (2) Judecătorii Curţii Constituţionale nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru voturile sau opiniile exprimate în exercitarea mandatului.” Articolul 14 Inamovibilitatea „(1) Judecătorul Curţii Constituţionale este inamovibil pe durata mandatului. (2) Mandatul de judecător al Curţii Constituţionale se suspendă şi se ridică numai în cazul stabilit de prezenta lege. (3) În caz de ridicare a mandatului, judecătorul este eliberat din funcţie, în condiţiile prezentei legi. (4) Judecătorul Curţii Constituţionale poate demisiona din proprie iniţiativă.” Articolul 16 Imunitatea „(1) Judecătorul Curţii Constituţionale nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, trimis în judecată contravenţională sau penală fără încuviinţarea prealabilă a Curţii Constituţionale. (2) Competenţa de judecată pentru infracţiunile şi delictele administrative săvârșite de judecătorul Curţii Constituţionale aparţine Curţii Supreme de Justiţie. (3) Intentarea de acţiune penală şi cererea încuviinţării trimiterii în judecată ţin de competenţa Procurorului General. (4) De la data încuviinţării trimiterii în judecată, judecătorul Curţii Constituţionale este suspendat de drept din funcţie. În caz de condamnare definitivă, mandatul judecătorului este ridicat, în condiţiile prezentei legi.”

Prevederile relevante ale Codului jurisdicției constituționale, adoptat prin Legea nr. 502 din 16 iunie 1995, sunt următoarele: Articolul 8 Independenţa „(1) Judecătorii Curţii Constituţionale sunt independenţi şi în exerciţiul mandatului se supun numai Constituţiei. (2) Judecătorii Curţii Constituţionale examinează cauzele în condiţii care exclud orice influenţă din afară asupra lor. (3) Judecătorii Curţii Constituţionale nu pot fi traşi la răspundere judiciară pentru voturile şi opiniile exprimate în exerciţiul funcţiunii, inclusiv după expirarea mandatului.” Articolul 9 Inamovibilitatea „(1) Judecătorii Curţii Constituţionale sunt inamovibili pe durata mandatului. (2) Mandatul de judecător al Curţii Constituţionale încetează sau se ridică numai în cazul şi modul stabilit de Legea cu privire la Curtea Constituţională.” Articolul 10 Imunitatea „(1) Judecătorul Curţii Constituţionale nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, trimis în judecată penală sau contravenţională fără încuviinţarea prealabilă a Curţii Constituţionale. (2) Judecătorul Curţii Constituţionale a cărui identitate nu a fost cunoscută în momentul reţinerii este eliberat imediat după stabilirea identităţii. (3) Factorul de decizie care a întreprins reţinerea judecătorului Curţii Constituţionale, surprins în flagrant delict, trebuie să comunice imediat Curţii Constituţionale. În decursul a 24 de ore aceasta decide asupra reţinerii. (4) Stabilirea de sancţiuni judecătorilor Curţii Constituţionale pentru abateri disciplinare şi a modului lor de aplicare, precum şi ridicarea mandatului, se efectuează în condiţiile prezentului cod.”

Prevederile relevante ale Codului penal, adoptat prin Legea nr. 985 din 18 aprilie 2002, sunt următoarele: Articolul 307 Pronunţarea unei sentinţe, decizii, încheieri sau hotărîri contrare legii „(1) Pronunţarea cu bună-ştiinţă de către judecător a unei hotărîri, sentinţe, decizii sau încheieri contrare legii se pedepseşte cu amendă în sumă de la 650 la 1150 unităţi convenţionale sau cu închisoare de pînă la 5 ani, în ambele cazuri cu privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate pe un termen de pînă la 5 ani. (2) Aceeaşi acţiune: a) legată de învinuirea de săvârșire a unei infracţiuni grave, deosebit de grave sau excepţional de grave; [lit. c) declarată neconstituțională prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 24 din 17 octombrie 2019] se pedepseşte cu închisoare de la 3 la 7 ani cu privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate pe un termen de pînă la 5 ani.” ÎN DREPT ADMISIBILITATEA

În decizia sa din 5 decembrie 2019, Curtea a reținut că, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. b) din Constituție, sesizarea privind interpretarea Constituției ține de competența sa ratione materiae .

De asemenea, conform articolului 25 lit. f) din Legea cu privire la Curtea Constituțională, Procurorul General are competența de a sesiza Curtea Constituțională.

Curtea reţine că prevederile articolului 137 din Constituţie nu au constituit anterior obiectul vreunei hotărâri interpretative a Curții Constituționale.

Autorul sesizării menționează că însăși calitatea de judecător al Curții Constituționale nu poate constitui un criteriu obiectiv de diferențiere în materia regimului inviolabilităților. Statutul constituțional al acestei funcții publice și independența de care beneficiază nu pot fi invocate drept criterii obiective și rezonabile care să justifice crearea unui regim juridic privilegiat. În acest sens, autorul sesizării consideră că judecătorii constituționali pot fi trași la răspundere penală pentru actele realizate cu rea-credință în exercitarea funcțiilor judiciare.

Totodată, autorul sesizării menționează că Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională și Codul jurisdicției constituționale reglementează în mod diferit întinderea în timp a imunității judecătorului constituțional. Astfel, autorul sesizării îi solicită Curții să interpreteze articolul 137 din Constituție pentru a explica dacă voturile şi opiniile exprimate de către judecătorii constituționali sunt protejate de imunitate doar pe durata mandatului lor sau dacă aceştia continuă să se bucure de imunitate și după expirarea mandatului.

De asemenea, autorul sesizării consideră că este neclar dacă imunitatea funcțională a judecătorilor constituționali este absolută sau relativă în cazul relei-credințe. Este neclară procedura de urmărire penală a judecătorilor constituționali în exercițiul funcției și după încetarea și/sau ridicarea mandatului, în special aspectele referitoare la începerea urmăririi penale, restrângerea drepturilor legate de viața privată, libertatea circulației, precum și trimiterea cauzei în judecată. În fine, este neclar în ce măsură judecătorii constituționali pot fi trași la răspundere penală pentru pronunțarea unei sentinţe, decizii, încheieri sau hotărâri contrare legii, în baza articolului 307 din Codul penal. B. Argumentele autorităţilor și ale organizațiilor cărora li s-a solicitat și au prezentat opinia

În opinia prezentată, Parlamentul menționează că voturile şi opiniile exprimate de către judecătorii constituționali sunt protejate de imunitate atât pe durata mandatului, cât și după expirarea acestuia. În acest context, Parlamentul consideră că încuviințarea prealabilă a Curții este necesară dacă Procurorul General solicită începerea urmăririi penale în legătură cu deciziile pronunțate cu bună-știință de către judecător pe durata mandatului, indiferent dacă mandatul acestuia a încetat sau nu. Cu privire la posibilitatea tragerii la răspundere penală a judecătorilor constituționali în baza articolului 307 din Codul penal, Parlamentul a menționat că norma penală în discuție poate și trebuie aplicată în privința judecătorilor constituționali.

În opinia sa scrisă, Președintele Republicii Moldova a menționat că articolul 137 din Constituție stabilește că judecătorii Curţii Constituţionale sunt inamovibili pe durata mandatului, independenţi şi se supun numai Constituţiei. În acest sens, Președintele menționează că statutul judecătorilor Curții Constituționale se deosebește de statutul altor judecători prin natura specifică a jurisdicției constituționale. Imunitatea judecătorului constituțional este cea mai importantă condiție pentru garantarea independenței sale. Garanțiile referitoare la imunitatea judecătorului constituțional sunt stabilite atât pentru durata mandatului, cât după expirarea acestuia.

Cu privire la tragerea la răspundere penală a judecătorului constituțional în baza articolului 307 din Codul penal, Președintele a menționat că în baza demersului adresat de către Procurorul General doar Curtea poate stabili dacă o hotărâre a sa este contrară legii. Judecătorii constituționali nu beneficiază de imunitate absolută, ei putând fi trași la răspundere penală dacă hotărârile pronunțate sunt contrare legii și dacă se probează că fapta a fost comisă intenționat și cu rea-credință.

În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice se menționează că voturile şi opiniile exprimate de către judecătorii constituționali sunt protejate de imunitate atât pe durata mandatului, cât și după expirarea acestuia. Pentru pornirea urmăririi penale nu este necesară încuviințarea prealabilă a Curții Constituționale. Totodată, Institutul menționează că judecătorii trebuie să beneficieze de imunitate doar în cadrul exercitării funcțiilor lor legale, iar în cazul în care comit infracțiuni în exercitarea funcțiilor, ei nu trebuie să se bucure de imunitate față de răspunderea penală. În fine, Institutul consideră că nu este posibilă angajarea răspunderii penale a judecătorilor constituționali în baza articolului 307 din Codul penal.

În opinia prezentată de Institutul de Reforme Penale se menționează că procedura încuviințării prealabile reprezintă un instrument care asigură evitarea unor eventuale abuzuri în privința judecătorilor constituționali și de asigurare a independenței acestora. În acest sens, pentru pornirea urmăririi penale este necesară încuviințarea prealabilă a Curții.

Cu privire la posibilitatea tragerii la răspundere penală a judecătorilor constituționali în baza articolului 307 din Codul penal, Institutul face trimitere la Hotărârea Curții Constituționale nr. 12 din 28 martie 2017, prin Curtea a stabilit că articolul 307 din Cod poate fi aplicat doar față de judecătorii din cadrul judecătoriilor, al Curților de Apel și al Curții Supreme de Justiție. În acest context, Institutul menționează că hotărârile Curții sunt acte definitive, nu pot fi supuse niciunei căi de atac și au efect erga omnes . Prin urmare, tragerea la răspundere penală a judecătorilor constituționali în baza articolului 307 din Codul penal constituie o interpretare extensivă, prin analogie și defavorabilă a legii penale, contrar articolului 7 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Institutul menționează că articolul 307 din Codul penal face parte din capitolul infracțiunilor contra justiției, însă Curtea Constituțională nu este parte a puterii judecătorești.

Cu privire la protecția voturilor şi a opiniilor exprimate de către judecătorii constituționali prin imunitate doar pe durata mandatului sau și după expirarea mandatului, Institutul a menționat că hotărârile Curții au efect ex nunc , i. e. se aplică doar pentru viitor, prin urmare sesizarea trebuie examinată doar sub aspectul imunității judecătorilor cărora nu le-a încetat mandatul. În fine, Institutul menționează că voturile și opiniile exprimate de către judecătorii constituționali pe durata mandatului sunt protejate de imunitate pe întreaga perioadă a vieții acestuia.

În opinia prezentată de Facultatea de Drept a Universității Libere Internaționale din Moldova se menționează următoarele. Cu privire la prima întrebare adresată de către autorul sesizării, Universitatea menționează că textul Constituției nu trebuie interpretat prin prisma prevederilor unor legi care au o forță juridică inferioară. Cu privire la cea de-a doua întrebare, se menționează că, de vreme ce urmărirea penală poate fi începută în privința judecătorilor de drept comun doar cu încuviințarea prealabilă a Consiliului Superior al Magistraturii, este firesc ca în privința judecătorilor constituționali să fie aplicată aceeași regulă. Cu privire la cea de-a treia întrebare, Facultatea de Drept consideră că judecătorii constituționali nu pot fi trași la răspundere penală în baza articolului 307 din Codul penal, deoarece Curtea Constituțională nu este parte a sistemului judecătoresc. De altfel, obiectul juridic generic al infracțiunii prevăzute de articolul 307 din Codul penal îl constituie relațiile sociale referitoare la înfăptuirea justiției și activitățile care contribuie la înfăptuirea justiției. Cu privire la cea de-a patra întrebare adresată de către autorul sesizării, se menționează că garanția de a nu fi tras la răspundere pentru hotărârile pronunțate în limitele mandatului de judecător constituțional este intangibilă și nu poate fi supusă interpretării.

În opinia prezentată de Centrul de Analiză și Prevenire a Corupției se menționează că doar judecătorii Curții Constituționale se bucură de garanția încuviințării prealabile a Curții în cazul reținerii, arestării, percheziționării, trimiterii în judecată penală sau contravenţională. De asemenea, Centrul consideră că articolul 307 din Codul penal poate fi aplicat în privința judecătorilor constituționali de vreme ce prin Hotărârea nr. 12 din 28 martie 2017 Curtea a stabilit că judecătorii de drept comun pot fi trași la răspundere penală pentru comiterea infracțiunii în discuție.

În opinia prezentată de Centrul de Resurse Juridice se menționează că pentru pornirea urmăririi penale în privința judecătorilor constituționali este necesară încuviințarea prealabilă a Curții. Procedura în discuție trebuie respectată indiferent dacă mandatul judecătorului a încetat sau nu. În cadrul încuviințării prealabile, Curtea trebuie să verifice dacă există aparențe de abuz din partea procurorilor. Încuviințarea prealabilă reprezintă o garanție care diminuează riscul abuzurilor și acțiunilor arbitrare. Cu privire la posibilitatea aplicării articolului 307 din Codul penal, Centrul consideră că această normă penală poate fi aplicată față de judecătorii constituționali în condițiile stabilite de Hotărârea Curții Constituționale nr. 12 din 28 martie 2017, § 92, i.e. dacă norma penală este interpretată restrictiv şi dacă există probe incontestabile care demonstrează intenția judecătorului în emiterea actului judecătoresc contrar legii. De asemenea, Centrul consideră că, în cadrul procedurii încuviințării prealabile a pornirii urmăririi penale, Curtea trebuie să verifice dacă alte măsuri alternative celor penale ( e.g. sancțiuni disciplinare) nu sunt mai potrivite. C. Aprecierea Curţii

Rolul Curții Constituționale de garant al supremaţiei Constituţiei, de asigurare a realizării principiului separării puterii de stat în putere legislativă, putere executivă şi putere judecătorească şi de garantare a responsabilității statului faţă de cetăţean şi a cetăţeanului faţă de stat este prevăzut expres de articolul 134 alin. (3) din Constituție, iar în vederea realizării acestui deziderat, Curtea Constituţională este instituită ca unica autoritate de jurisdicţie constituţională din Republica Moldova [articolul 134 alin. (1)], fiind independentă faţă de orice altă autoritate publică şi supunându-se numai Constituţiei [articolul 134 alin. (2)] .

Curtea reţine că o componentă importantă a statului o reprezintă justiţia constituţională, înfăptuită de Curtea Constituţională, autoritate publică politico-jurisdicţională care se situează în afara sferei puterii legislative, celor executive sau judecătoreşti, rolul său fiind cel de a asigura supremaţia Constituţiei, ca Lege fundamentală a statului de drept. În cadrul bunei organizări a autorităţii statului, rolul Curţilor Constituţionale este unul esenţial şi definitoriu , reprezentând un adevărat pilon de susţinere a statului şi a democraţiei, garantând egalitatea în faţa legii, libertăţile fundamentale şi drepturile omului. Totodată, Curţile Constituţionale contribuie la buna funcţionare a autorităţilor publice în cadrul raporturilor constituţionale de separaţie, echilibru, colaborare şi control reciproc al puterilor statului (HCC nr. 6 din 16 mai 2013, §§ 63, 64).

Curtea reiterează că exercitarea oricărei forme de presiuni asupra judecătorilor Curţii Constituționale, atât înainte de adoptarea hotărârii, cât şi ca un act de răzbunare pentru soluţiile adoptate, este inadmisibilă, fiind incompatibilă cu respectarea statului de drept, a autorităţii Curţii şi a supremaţiei Constituţiei (HCC nr. 18 din 2 iunie 2014, § 101).

Din aceste considerente, judecătorii Curții Constituționale trebuie protejați de orice influență politică, datorită funcției lor, care este expusă în mod deosebit criticilor și presiunilor din partea altor puteri ale statului. Prin urmare, judecătorii Curții Constituționale au nevoie de garanții puternice pentru independența lor (a se vedea Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, adoptată la cea de-a 121-a sesiune plenară a sa, pe 6-7 decembrie 2019, CDL-AD(2019)028, § 28).

Această sesizare presupune, în mod inevitabil, o analiză a chestiunii independenței judecătorilor constituționali. Independența judecătorilor constituționali echivalează, de fapt, cu independența Curții Constituționale, iar independența Curții Constituționale este o valoare de care beneficiază întreaga societate democratică.

Nerespectarea principiului independenței Curții Constituționale nu reprezintă doar o sursă de instabilitate politico-juridică internă. Ea poate presupune condamnări ale statului pe plan internațional. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu ezită să sugereze că procedurile judiciare pot intra în câmpul de aplicare al articolului 6 § 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, articol care pretinde independență din partea tribunalului care judecă un litigiu, chiar și atunci când acestea au loc în fața unei Curți Constituționale. Contează mai puțin dacă o curte constituțională a fost sesizată pe baza unei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare sau pe baza unui recurs constituțional declarat împotriva deciziilor judecătorești. Același lucru este valabil, teoretic, și în cazul în care Curtea Constituțională examinează un recurs formulat în mod direct împotriva unei legi, atunci când legislația națională prevede o asemenea procedură (a se vedea Voggenreiter v. Germania , 8 ianuarie 2004, §§ 30-33).

Curtea subliniază că, în afară de sarcina protecției drepturilor fundamentale garantate de Constituție, ea trebuie să se asigure că autoritățile publice din diferite ramuri ale puterii statului rămân în limitele prescrise de Constituție și este nevoită să rezolve, uneori, conflictele care apar între acestea. Sarcina Curții este, în acest sens, una deosebită pentru menținerea regimului democratic. Comisia de la Veneția reamintește despre importanța curților constituționale în implementarea practică a democrației, a preeminenței dreptului și a protecției drepturilor omului. Prin interpretarea textului constituțional, curțile constituționale previn arbitrariul autorităților, oferind cea mai bună interpretare posibilă a Constituției (a se vedea în acest sens, Opinia privind situația constituțională din Ucraina, Veneția, 17-18 decembrie 2010, CDL-AD(2010)044, § 52).

Curtea notează că independența Curții Constituționale reprezintă una din valorile de bază ale sistemului democratic, iar existenţa sa este esenţială pentru realizarea tuturor celorlalte valori ale sistemului. Fundamentul independenţei ei constă în obiectivitate şi neutralitate, care sunt primele principii ale judecăţii Curții Constituționale. Judecătorii constituționali rezolvă cazurile de pe rolul Curții potrivit Constituției, trebuind să fie liberi în gândirea și în constiința lor, fără teamă şi fără prejudecăţi, trebuind să acționeze imparțial, cu simţul dreptăţii şi al conştiinţei, fără vreo presiune sau vreun stimulent, potrivit convingerilor lor şi propriului mod de interpretare a faptelor (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 22 din 5 septembrie 2013, §§ 52, 54; HCC nr. 18 din 2 iunie 2014, § 44).

În opinia Comisiei de la Veneția, într-un stat guvernat de preeminența dreptului, principiul independenţei judecătoreşti este însoţit de mai multe garanţii, vitale pentru independenţa judiciară instituţională şi individuală şi fără de care ar fi imposibilă funcţionarea efectivă şi imparţială a instanţelor (Opinia amicus curiae pentru Curtea Constituțională a Republicii Moldova privind dreptul de regres al statului împotriva judecătorilor, Veneția, 10-11 iunie 2016, CDL-AD(2016)015, § 47).

Este esenţială asigurarea posibilităţii exercitării funcţiilor în mod corespunzător de către judecători, fără ca independenţa acestora să fie compromisă de teama începerii urmăririi penale sau iniţierii unei acţiuni civile de către partea vătămată, inclusiv de autorităţile statelor (Opinia comună a Comisiei de la Veneția și OSCE/ODIHR privind proiectul modificărilor cadrului legal privind responsabilitatea disciplinară a judecătorilor în Republica Kârgâză, Veneția, 13-14 iunie 2014, CDL-AD(2014)018, § 37).

Curtea notează că independența judecătorilor constituționali contribuie la pronunțarea unor hotărâri corecte. Independența lor le permite să-şi exercite rolul de protecţie a drepturilor omului şi a preeminenței dreptului. Prin urmare, dincolo de a-i proteja pe judecătorii constituționali, independenţa Curții Constituționale contribuie la protecția întregii societăți democratice.

Atunci când judecă și pronunță acte jurisdicționale, judecătorii constituționali nu trebuie să depindă de vreo persoană sau autoritate guvernamentală, ori de influența financiară sau economică a acestora. Ei rămân doar subiecte ale autorităţii Constituției. Independența judecătorilor constituționali este baza garantării încrederii publicului în Curtea Constituțională, inclusiv a faptului că judecata Curții are loc în mod echitabil, neutru, cu un tratament egal asigurat părţilor şi fără urmă de interes personal cu privire la rezultatul cauzei. Ca atare, independența judecătorilor constituționali reprezintă una din valorile bazei democraţiei: nu putem vorbi despre un regim politic care funcţionează în mod adecvat acolo unde publicul nu are încredere în soluţiile pe care le pronunță Curtea Constituțională.

În mod inerent, apare o tensiune între principiul independenţei judecătorilor constituționali şi principiul răspunderii lor. Există mai multe abordări care pun în balanță cele două principii concurente. Unele absolutizează independența judecătorilor, altele absolutizează răspunderea lor, iar o a treia categorie încearcă optimizarea abstractă a celor două principii concurente.

Principiul nediscriminării și egalității în fața legii constituie, potrivit Comisiei de la Veneția, unul din principiile fundamentale ale preeminenței dreptului: „egalitatea în fața legii presupune ca fiecare persoană este supusă acelorași legi, fără privilegii legale speciale pentru vreo persoană sau vreun grup” (Raportul cu privire la preeminența dreptului, Veneția, 25-26 martie 2011, CDL-AD(2011)003rev , § 65). Imunitatea acordată membrilor Parlamentului, Președintelui Republicii sau judecătorilor (inclusiv celor constituționali) pentru opiniile și voturile lor constituie o excepție de la acest principiu.

Independenţa judecătorilor constituționali este consolidată prin acordarea imunității față de răspunderea penală pentru opiniile și voturile lor, în exercitarea mandatului. Conceptul de imunitate judiciară capătă o importanță deosebită, mai ales acolo unde justiția constituțională și justiția în general se pot confrunta cu efectele schimbărilor politice și sociale.

Imunitatea trebuie să aibă întotdeauna legătură cu rolul și cu activitățile desfășurate de instituția în care activează persoana, al cărei membru este sau pe care o reprezintă. Acest tip de imunitate este una funcțională, nu generală. Nu trebuie să existe o scutire de la răspundere care nu are legătură cu rolul și cu activitatea profesională a persoanei (aceasta fiind imunitatea generală) (a se vedea Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, CDL-AD(2019)028, § 9).

Curtea observă, de exemplu, că Grupul de state ale Consiliului Europei împotriva corupției (GRECO) face deosebirea între două tipuri de imunități: „imunitatea fără răspundere”, care se referă la absența răspunderii pentru opiniile exprimate de parlamentari sau pentru hotărârile pronunțate de judecători, și „imunitatea-inviolabilitate” sau „imunitatea procedurală”, care protejează un funcționar de urmărirea penală. În această ordine de idei, imunitatea procedurală urmărește să asigure mijloacele de menținere a „imunității fără răspundere” sub aspect substanțial. Doar ca urmare a unei proceduri speciale, în cadrul căreia este examinată esența acuzațiilor aduse unui membru al Parlamentului sau unui judecător, poate fi ridicată imunitatea procedurală și poate fi desfășurată urmărirea penală. Cu privire la judecători, GRECO consideră că „imunitatea fără răspundere” pentru judecători, atunci când aceștia exercită activități judiciare, constituie o condiție prealabilă pentru independența judecătorilor, pe când imunitatea procedurală „ridică probleme serioase în privința luptei efective împotriva corupției” ( Imunitățile funcționarilor publici ca posibile obstacole în lupta împotriva corupției , în Lecții învățate din trei runde de evaluare (2000-2010) – articole tematice, p. 31-32).

Conform Comisiei de la Veneția, procesul de luare a deciziilor de către judecători trebuie asociat, pe de o parte, cu un nivel înalt de răspundere a judecătorilor, iar pe de altă parte, judecătorii nu trebuie pedepsiți pentru opiniile lor juridice exprimate în hotărârile judecătorești. Procedându-se astfel, s-ar declanșa un efect inhibitoriu în procesul de luare a deciziilor de către judecător și s-ar submina independența judiciarului. Totuși, această protecție nu trebuie să se bazeze pe privilegiul persoanei care exercită funcția de judecător (a se vedea Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, CDL-AD(2019)028, § 11).

Așadar, imunitatea funcțională („imunitatea fără răspundere”) urmărește protejarea judecătorului de incriminarea opiniei sale juridice. Beneficiarul nu este persoana însăși, ci independența instanței. Este o exigență importantă care derivă din însăși natura și calitatea independenței, imparțialității și transparenței judiciare. Imunitatea funcțională nu-i asigură judecătorului impunitatea pentru o infracțiune pe care a comis-o . Imunitatea protejează luarea deciziilor judecătorești în mod independent, fapt care presupune că un judecător nu poate fi pedepsit pentru opinia juridică sau pentru concluzia la care a ajuns în procesul de luare a deciziei . Totuși, judecătorul poate fi pedepsit dacă se demonstrează că aceasta a comis o infracțiune, e.g. dacă a votat pentru soluția unei hotărâri în favoarea unei persoane de la care a luat mită (infracțiunea de luare de mită) (Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, CDL-AD(2019)028, §§ 13, 36).

Este importantă diferențiere a activității infracționale a unui judecător care a condus la emiterea unei decizii de decizia tribunalului însuși, de vreme ce o activitate infracțională a unui judecător poate consta doar dintr-un act, altul decât exprimarea unei opinii juridice . Judecătorul trebuie pedepsit pentru acte de corupție, spre exemplu dacă ia mită pentru soluționarea unui caz într-un anumit mod ( i.e. primirea unui bun valoros în schimbul unui act oficial, fie acesta o hotărâre sau o decizie). În această situație, judecătorul nu este pedepsit pentru opinia juridică exprimată sub forma unei hotărâri judecătorești, ci pentru luarea de mită și pentru soluționarea cauzei în funcție de acea mită (a se vedea Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, CDL-AD(2019)028, § 15).

Ca în cazul oricărei alte persoane, învinuirea penală a unui judecător îi poate afecta reputaţia și un arest îi poate distruge definitiv reputația. O acuzație penală sau chiar o simplă ameninţare în acest sens ar putea fi folosite de către procuratură pentru exercitarea presiunii asupra unui judecător. Având în vedere că, în Europa de Est, poziția de judecător este adesea mai dezavantajată în comparație cu cea a procurorului, învinuirile false sau chiar amenințările cu acuzații de corupție pasivă sau de trafic de influență ar putea fi folosite ca un instrument pentru a-l determina pe judecător să se conformeze cu dorințele altor autorități (a se vedea Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 698/2012 pentru Curtea Constituțională a Republicii Moldova privind imunitatea judecătorilor, Veneția, 8-9 martie 2013, CDL-AD(2013)008, §§ 25, 47, 52).

Protecția judecătorilor Curții Constituționale în fața răspunderii juridice pentru pronunțarea unor opinii în procesul de luare a deciziilor este deosebit de importantă, pentru că judecătorii constituționali adoptă, adesea, hotărâri în cazuri politice de mare sensibilitate. Dacă acest tip de protecție nu le este disponibil și, de exemplu, ar avea loc o schimbare politică în țară, judecătorii Curții Constituționale ar putea fi trași la răspundere penală cu ușurință pentru hotărârile lor, în cazul în care guvernul nou-stabilit nu ar fi de acord cu soluțiile anterioare ale acestora sau în cazul în care în fața Curții Constituționale se contestă o măsură legislativă importantă pentru noul guvern. Odată permis acest tip de răspundere în privința judecătorilor Curții Constituționale, el ar putea fi utilizat cu ușurință pentru a-i supune presiunilor în procesul de luare a deciziilor, prin amenințarea cu tragerea la răspundere penală (Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, CDL-AD(2019)028, § 18).

Cu referire la prezenta cauză și în scopurile prezentei hotărâri, Curtea consideră că, pentru o mai mare claritate în interpretarea articolului 137 din Constituție, întrebările autorului sesizării ar trebui concretizate după cum urmează: (1) Pot fi trași judecătorii constituționali la răspundere juridică pentru voturile și opiniile exprimate în exercitarea funcției lor? (2) Pot fi trași judecătorii constituționali la răspundere penală pentru comiterea unor infracțiuni care nu țin de exercitarea funcției lor? (3) Care este procedura de tragere la răspundere penală a judecătorilor constituționali? (4) Beneficiază judecătorii constituționali de imunitate funcțională pentru voturile și opiniile exprimate în exercitarea funcției după încheierea mandatului lor? (1) Cu privire la posibilitatea tragerii la răspundere juridică a judecătorilor constituționali pentru voturile și opiniile exprimate în exercitarea funcției lor

În scopul asigurării funcționalității eficiente a autorității de jurisdicție constituțională, constituantul a statuat că atât Curtea Constituțională, cât și judecătorii constituţionali sunt independenți și se supun numai Constituției. Curtea reiterează că principiul independenţei judecătorilor presupune că judecătorii trebuie să ia decizii în deplină libertate şi să acţioneze fără restricţii şi fără a fi obiectul unor influenţe, presiuni, ameninţări sau intervenţii nelegale, directe sau indirecte, indiferent din partea cărei persoane vin şi sub ce motiv (HCC nr. 22 din 5 septembrie 2013, § 54).

Comisia de la Veneția a evidențiat în mod constant că judecătorilor nu trebuie să li se acorde o imunitate generală , ci doar o imunitate funcțională , deoarece, în principiu, un judecător trebuie să beneficieze de imunitate doar în exercițiul funcțiilor sale legale . Dacă imunitatea funcțională este aplicată corect, aceasta trebuie să asigure rezultatul urmărit al protecției independenței judecătorilor de efectul negativ al sancțiunilor penale și administrative pentru exprimarea opiniei juridice sau pentru pronunțarea unei hotărâri privind o problemă specială (a se vedea Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, CDL-AD(2019)028, §§ 14, 16).

Articolul 13 alin. (2) din Legea nr. 317 cu privire la Curtea Constituțională, care dezvoltă prevederile constituționale, stabilește că judecătorii Curții Constituționale nu pot fi trași la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile lor exprimate atunci când își exercită obligațiile constituționale . În viziunea Comisiei de la Veneția, acest articol poate fi interpretat de o manieră care exclude orice răspundere a judecătorilor constituționali pentru voturile sau pentru opiniile exprimate în exercițiul obligațiilor lor (Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, CDL-AD(2019)028, § 30).

Curtea consideră că această soluție aleasă de legislator este conformă cu spiritul Constituției. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că sensul normei cuprinse în articolul 72 alin. (3) lit. c) din Constituţie, de a reglementa organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, este cel de a-i permite legiuitorului sporirea și extinderea funcţionalităţii şi a mecanismelor instanţei de contencios constituţional (HCC nr. 6 din 16 mai 2013, § 57).

Sistemul democratic din Republica Moldova nu este un sistem pe deplin consolidat. În special instabilitățile de ordin politic și fragilitatea unor instituții cu competențe în declanșarea procedurilor penale sau contravenționale pot crea riscuri pentru tragerea la răspundere a judecătorilor Curții Constituționale, pentru a-i supune presiunilor în procesul de luare a deciziilor.

Curtea reține că, potrivit articolului 71 din Constituție, deputatul nu poate fi persecutat sau tras la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile exprimate în exercitarea mandatului. În jurisprudența sa, Curtea a stabilit că independenţa opiniilor deputatului în Parlament, stabilită ca garanţie juridică a activităţii sale, este absolută şi perpetuă. Deputatul în Parlament nu poate fi tras la răspundere juridică pentru voturile sau opiniile exprimate în exercitarea mandatului de deputat nici după încetarea acestuia (punctul 1 din dispozitivul HCC nr. 8 din 16 februarie 1999 ). Potrivit articolului 81 alin. (2) din Constituție, Preşedintele Republicii Moldova se bucură de imunitate și nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile exprimate în exercitarea mandatului. Astfel, ca în cazul deputaților și Președintelui Republicii, nici judecătorii constituționali nu pot fi trași la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile lor exprimate în exercitarea justiţiei constituționale . Această concluzie reflectă un raționament de tip a fortiori , având în vedere faptul că judecătorii constituționali cenzurează, adesea, prin actele lor jurisdicționale, legi și hotărâri adoptate de Parlament, decrete emise de Președintele Republicii Moldova sau hotărâri și ordonanțe ale Guvernului.

Prin urmare, în sensul articolului 137 din Constituție, judecătorii constituționali trebuie protejați prin imunitatea funcțională . Judecătorii constituționali nu trebuie trași la răspundere pentru voturile și opiniile exprimate și pentru acțiunile legale întreprinse în exercitarea funcției lor. Această soluție constituie, în condițiile socio-politice din Republica Moldova, o abordare echilibrată privind tensiunea dintre principiul independenţei judecătorilor constituționali şi principiul răspunderii lor. Răspunderea juridică poate fi incidentă doar în privința încălcărilor care nu au legătură cu exercițiul funcției de judecător constituțional.

Astfel, din perspectiva articolului 137 din Constituție, care exclude răspunderea judecătorilor constituționali pentru voturile sau pentru opiniile exprimate în exercițiul obligațiilor, Curtea reiterează concluziile din Hotărârea nr. 12 din 28 martie 2017, în al cărei dispozitiv a reținut aplicabilitatea articolului 307 din Codul penal doar în cazul judecătorilor de drept comun : judecătorii din cadrul judecătoriilor, judecătorii curților de apel și judecătorii Curții Supreme de Justiție.

În opinia Comisiei de la Veneția, în cazul în care interpretarea Constituției exclude orice răspundere a judecătorilor constituționali pentru voturile sau opiniile exprimate în exercițiul obligațiilor, procedurile penale aplicabile infracțiunii pedepsite de articolul 307 din Codul penal nu pot fi pornite, în nicio circumstanță, împotriva judecătorilor constituționali (a se vedea Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, CDL-AD(2019)028, § 42).

Curtea notează că statutul judecătorilor constituționali se deosebește de statutul judecătorilor de drept comun prin natura specifică a jurisdicției constituționale (a se vedea supra §§ 28 și 29). Principala particularitate a jurisdicţiei constituţionale şi deosebirea principială a Curţii Constituţionale față de instanţele judecătoreşti de jurisdicţie generală constă în faptul că, potrivit Constituţiei, Curtea nu face parte din sistemul judecătoresc, nu este un organ al justiţiei sau o parte componentă a autorităţii judecătoreşti (HCC nr. 19 din 29 aprilie 1999, § 4).

Curtea observă că hotărârile instanțelor de drept comun pot fi supuse căilor de atac, în conformitate cu prevederile articolului 119 din Constituție: „Împotriva hotărârilor judecătoreşti, părţile interesate şi organele de stat competente pot exercita căile de atac, în condiţiile legii”. Căile de atac reprezintă mijloace procedurale, prin intermediul cărora părţile interesate au posibilitatea de a solicita şi obţine casarea hotărârilor judecătoreşti neîntemeiate sau ilegale. Astfel, modul în care este reglementat controlul judiciar efectuat de către instanţele de apel şi de recurs creează condiţii pentru repararea erorilor comise de prima instanţă (HCC nr. 16 din 25 iunie 2013, §§ 47-48).

În același timp, în conformitate cu prevederile articolului 140 alin. (2) din Constituție „Hotărârile Curţii Constituţionale sunt definitive şi nu pot fi atacate”. Curtea reiterează că indiferent de natura hotărârilor Curţii, ele îşi produc efectele pe care Constituţia şi legea le conferă, în raport cu atribuţia exercitată de Curte, forţa lor juridică neputând fi contestată sau confirmată de nimeni (HCC nr. 33 din 10 octombrie 2013, § 49, HCC nr. 5 din 25 februarie 2020, § 140).

Astfel, actele Curții Constituționale nu pot fi supuse vreunui control efectuat de o instanță ierarhic superioară care ar putea verifica caracterul constituțional al acestora, dat fiind faptul că nu există o asemenea autoritate în ordinea constituțională .

În opinia Comisiei de la Veneția, este important ca doar Curtea Constituțională să-și poată revizui hotărârile. Nicio altă autoritate publică nu poate fi autorizată să o facă. Dacă unei autorități publice i s-ar oferi competența revizuirii constituționalității sau a legalității unui act al Curții Constituționale, în special în privința investigării judecătorilor constituționali pentru infracțiunile comise în exercitarea funcției (nu pentru infracțiunile obișnuite), independența Curții Constituționale ar fi compromisă (a se vedea Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, CDL-AD(2019)028, §§ 49, 50, 59).

Astfel, Curtea subliniază că imunitatea funcțională a judecătorului constituțional este condiția fundamentală pentru garantarea independenței sale . (2) Cu privire la posibilitatea tragerii la răspundere penală a judecătorilor constituționali pentru comiterea de infracțiuni care nu țin de exercitarea funcției lor

Curtea reiterează că este necesară stabilirea unui echilibru între imunitate, ca mijloc de protecție a independenței judecătorului împotriva presiunii excesive și a abuzului din partea puterilor statului (imunitate), pe de o parte, și faptul că judecătorul nu este mai presus de lege (responsabilitate), pe de altă parte (a se vedea mutatis mutandis HCC nr. 12 din 28 martie 2017, § 62).

Curtea subliniază că judecătorii constituționali rămân, bineînțeles, răspunzători pentru orice infracțiune comisă în afara procesului de luare a deciziei . De exemplu, aceștia pot fi trași la răspundere pentru luare de mită (materială sau politică) în vederea soluționării unui caz într-un anumit mod. Totuși, în asemenea situații, judecătorii constituționali ar putea fi pedepsiți doar pentru infracțiunea concretă de luare de mită.

Potrivit Recomandării CM/Rec(2010)12 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei cu privire la judecători: independența, eficiența și responsabilitățile din 17 noiembrie 2010, § 71, „atunci când nu exercită funcțiile judiciare, judecătorii sunt responsabili civil, penal sau administrativ, ca și orice alt cetățean”.

Astfel, imunitatea funcțională nu exclude urmărirea penală în cazurile care nu au legătură cu procesul de judecare , pentru că infracțiunile pot fi comise de oricine, inclusiv de judecătorii Curții Constituționale (Opinia amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 967/2019 cu privire la răspunderea penală a judecătorilor Curții Constituționale, CDL-AD(2019)028, § 24).

Curtea notează că imunitatea funcțională nu acoperă infracțiunile obișnuite și, prin urmare, judecătorul constituțional este pasibil de răspundere penală pentru comiterea acestora. (3) Cu privire la procedura tragerii la răspundere penală a judecătorilor constituționali

În opinia Comisiei de la Veneția, imunitatea procedurală a judecătorilor – în cazul în care există – nu poate justifica protecția judecătorului de urmărire penală, ci protecția acestuia împotriva unor acuzaţii false, în scopul de a exercita presiuni asupra acestuia. În toate celelalte cazuri, imunitatea procedurală trebuie ridicată de către o autoritate competentă în cadrul sistemului judecătoresc (Opinia amicus curiae nr. 698/2012 pentru Curtea Constituțională a Republicii Moldova privind imunitatea judecătorilor, Veneția, 8-9 martie 2013, CDL-AD(2013)008, § 23).

Având în vedere condiția potrivit căreia judecătorii constituționali trebuie să aibă parte de garanțiile fundamentale pentru independența lor și de respectul pentru autoritatea lor, este necesară stabilirea, potrivit principiilor constituționale, a organului abilitat să-și dea consimțământul la tragerea la răspundere penală a judecătorilor constituționali.

Sub aspect comparativ cu procedura tragerii la răspundere penală a judecătorului de drept comun, Curtea notează că, potrivit articolului 19 alin. (4) din Legea nr. 544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului, urmărirea penală împotriva judecătorului poate fi pornită doar de către Procurorul General sau de prim-adjunctul său, iar în lipsa acestuia, de către un adjunct, în baza ordinului emis de Procurorul General, cu acordul Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile Codului de procedură penală. În cazul săvârșirii de către judecător a infracţiunilor specificate la articolele 243, 324, 326 și 330 2 ale Codului penal al Republicii Moldova, precum și în cazul infracțiunilor flagrante, acordul Consiliului Superior al Magistraturii pentru pornirea urmăririi penale nu este necesar.

Potrivit articolului 123 alin. (2) din Constituție, modul de organizare şi de funcţionare al Consiliului Superior al Magistraturii se stabileşte prin lege organică. Legea nr. 947 din 19 iulie 1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, care dezvoltă prevederile constituționale, stabilește la articolul 1 alin. (1) că Consiliul Superior al Magistraturii este un organ independent, format în vederea organizării şi funcţionării sistemului judecătoresc, şi este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti.

Curtea reține că independenţa justiţiei implică un statut special al judecătorilor, care trebuie protejaţi împotriva subiectivismului organelor de urmărire penală competente, care le-ar putea afecta credibilitatea. Din acest motiv, legislatorul a stabilit o procedură distinctă și riguroasă de tragere a judecătorului la răspundere penală, rolul determinant fiindu-i atribuit în acest proces Consiliului Superior al Magistraturii, în calitate de garant al independenței justiției (HCC nr. 12 din 28 martie 2017, § 78). Ridicarea în mod individual a imunităţii de către Consiliul Superior al Magistratu