Decizia nr. 6189/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 20.12.2024 sub nr. x/2024, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății a solicitat anularea Ordinului nr. 5452/01.11.2024 privind numirea domnului B. în funcția de conducere de manager general interimar în cadrul Serviciului de Ambulanță Județean Sălaj și a răspunsului nr. x/04.12.2024 emis de Ministerul Sănătății cu privire la plângerea prealabilă; să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a rezolva cererea reclamantei și să se dispună obligarea pârâtului la admiterea cererii de numire a reclamantei în funcția de conducere de manager general interimar în cadrul Serviciului de Ambulanță Județean Sălaj și la emiterea ordinului de numire în acest sens; obligarea intimatei la aprobarea componenței nominale a comisiei de concurs, demararea și organizarea concursului național de ocupare a funcție de manager general în cadrul serviciilor de ambulanță și respectiv a Serviciului de Ambulanță Sălaj, conform Normei nr. 9/2021 de organizare și desfășurare a concursului pentru ocuparea postului de manager general, persoană fizică, din cadrul serviciilor de ambulanță județene și al Serviciului de Ambulanță București-Ilfov, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecate aferente prezentului demers. La data de 14.02.2025, reclamanta A. a depus precizare de acțiune, solicitând și anularea Ordinului nr. 6174/20.12.2024 privind numirea domnului B. în funcția de conducere de manager general interimar în cadrul Serviciului de Ambulanță Județean Sălaj până la revocarea unilaterală din funcție, dar nu mai târziu de data de 30.06.2025 inclusiv și a răspunsului nr. x/27.01.2025 emis de Ministerul Sănătății cu privire la plângerea prealabilă . Prin încheierea de ședință din data de 14 martie 2025, Curtea de Apel Cluj a dispus extinderea cadrului procesual prin citarea pârâtului B. în cauză.

Hotărârea instanței de fond Pronunțând sentința civilă nr. 315 din data de 20 iunie 2025, Curtea de Apel Cluj - secția a III-a contencios administrativ și fiscal a decis următoarele: · a respins ca inadmisibile capetele de cerere privind anularea răspunsurilor nr. x/04.12.2024 și nr. y/27.01.2025, emise de pârâtul Ministerul Sănătății cu privire la plângerile prealabile formulate; · a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și B., astfel cum a fost extinsă și completată; · a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a ordinelor de numire a reclamantei în calitate de manager general interimar al Serviciului de Ambulanță Județean Sălaj în intervalul 12.04.2021-31.10.2024, invocată de pârâtul B.; · a obligat reclamanta la plata în favoarea pârâtului B. a sumei de 7.140 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței civile menționate anterior, a declarat recurs recurenta-reclamantă A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate, cu consecința: - anulării Ordinului nr. 5452/01.11.2024 privind numirea domnului B. în funcția de conducere de manager general interimar în cadrul Serviciului de Ambulanță Județean Sălaj și a anulării Ordinului nr. 6174/20.12.2024 privind numirea domnului B. în funcția de conducere de manager general interimar în cadrul Serviciul de Ambulanță Județean până la revocarea unilaterală din funcție, dar nu mai târziu de data de 30 iunie 2025, inclusiv; - constatării refuzului nejustificat al intimatei de a rezolva cererea reclamantei și a obligării intimatei la admiterea cererii de numire a reclamantei în funcția de conducere de manager general interimar în cadrul Serviciului de Ambulanță Județean Sălaj și la emiterea ordinului de numire în acest sens; - obligării intimatei la aprobarea componenței nominale a comisiei de concurs, la demararea și organizarea concursului național de ocupare a funcției de manager general în cadrul serviciilor de ambulanță și respectiv a Serviciului de Ambulanță Sălaj, conform Normei nr. 9/2021 de organizare și desfășurare a concursului pentru ocuparea postului de manager general, persoană fizică, din cadrul acestor servicii; - obligării intimatei la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentului demers. În motivarea recursului se arată, în esență, că instanța a interpretat greșit art. 41 alin. (2) lit. c) din Carta drepturilor fundamentale a UE, art. 6 alin. (1) și art. 1 Protocol 1 CEDO, art. 31, 41 și 44 din Constituție. În ceea ce privește nemotivarea celor două ordine atacate, critică faptul că pârâtul Ministerul Sănătății nu realizează o analiză a îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 118 alin. (11) din Legea nr. 95/2006, iar lipsa de transparență a procesului împiedică cetățenii să afle în ce măsură pârâtul B. îndeplinește condițiile legale pentru numireaîn funcția de manager general interimar. Din ordinele contestate și din răspunsul la plângerea prealabilă nu rezultă nicio argumentare cu privire la îndeplinirea acestor condiții. Instanța a realizat o suplinire a motivării ordinelor de numire după depunerea de către Ministerul Sănătății a actelor la dosar. Susține încălcarea flagrantă a prevederilor art. 118 alin. (8) din Legea nr. 95/2006, cât timp ultimul concurs realizat pentru ocuparea postului de manager al C. a avut loc în anul 2018, iar ca urmare a participărții la acest concurs, recurenta a fost numită în funcție pentru o perioadă de 3 ani. Consideră că posibilitatea ocupării interimare a acestei funcții poate avea loc doar în situați excepționale, reglementate de aer. 118 alin. (3) Legea nr. 95/2006, care nu se regăsesc în cauză, exercitarea dreptului de apreciere al autorității fiind exercitat cu exces de putere. În altă ordine de idei, recurenta susține că analiza unei eventuale stări de incompatibilitate era obligatorie pentru emitentul ordinului și nu era de competența exclusivă a ANI așa cum susține instanța de fond. Starea de incompatibilitate, constând în îndeplinirea concomitentă a funcției de consilier local în cadrul CL Zalău, membru PSD și membru al Consiliului consultativ al AJOFM Sălaj, susține în opinia sa nelegalitatea ordinelor de numire. Cu privire la interpretarea eronată a dispozițiilor art. 2 lit. n) și o) și art. 7 și 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, reclamanta învederează că a formulat o nouă cerere de numire în funcția de manager general interimar, la care nu a primit un răspuns nici până în prezent, fiind evident refuzul nejustificat de a soluționa cererea reclamantei, exprimat prin Ordinul MS 5452/2024 și prin Adresa nr. x/2024. Cu privire la aplicarea eronată a dispozițiilor art. 118 din Legea nr. 96/2006 coroborate cu nr. 9/2021, susține, contrar interpretării instanței, că textul de lege prevede un termen în care să se realizeze organizarea concursului - cel târziu până la data expirării contractelor de management al managerilor în funcție. Lipsa consituirii comisiei centrale de organizare a concursului a condus la situația în care tuturor managerilor generali ai serviciilor de ambulanță le-a încetat contractul de management prin ajungerea la termen, cu consecința numirii unor manageri interimari, iar prin inactivitatea ministrului sănătății s-a transformat regula în excepție și excepția în regulă. În drept, s-au invocat dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., art. 118 alin. (11), alin. (3), alin. (3) indice 1, alin. (8), art. 178 alin. (1) lit. a) și alin. (4) din Legea nr. 95/2006, art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 144/2010, art. 2 alin. (1) lit. i), n) și o) din Legea nr. 554/2004, art. 16 și 44 din Connstituția României, at. 41 alin. (2) lit. c) din Carta Drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, art. 6 alin. (1) și art. 1 Protocolul 1 din CEDO.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a depus la dosarul cauzei întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 315 din data de 20 iunie 2025, pronunțată de Curtea de Apel Cluj - secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. 4.2. Intimatul-pârât B., de asemenea, a formulat întâmpinare față de recursul dedus judecății, prin care a solicitat respingerea acestuia ca nefondat și obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată. În esență, ambii intimați au susținut legalitatea sentinței, susținând că managerul interimar B. îndeplinește condițiile legale pentru ocuparea funcției, iar numirea acestuia și organizarea concursului pentru ocuparea funcției vacante sunt chestiuni de oportunitate care nu pot face obiectul analizei instanței de contencios. 4.3. Recurenta-reclamantă A. a depus la dosarul cauzei răspuns la întâmpinarea formulată de intimatul-pârât Ministerul Sănătății, solicitând instanței de recurs să respingă toate apărările acestuia și să admită în integralitate recursul propriu. II. Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de recurs II.1. Examinând cu prioritate, în conformitate cu dispozițiile art. 248 din C. proc. civ., excepția nulității recursului, invocată de către intimatul-pârât B., prin avocat, în timpul ședinței de judecată, Înalta Curte constată că aceasta nu este fundamentată pe elemente concrete, apte să constituie obiectul unei analize efective. Simpla afirmație, de ordin general, potrivit căreia cererea de recurs ar cuprinde critici de netemeinicie nu poate fi primită, întrucât nu este însoțită de argumente sau dezvoltări care să permită verificarea reală a susținerii sale. În lipsa unei motivări minimale, instanța de recurs nu poate fi legal învestită cu examinarea unei asemenea excepții. Potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ., sancțiunea nulității cererii de recurs intervine numai în ipoteza în care aceasta cuprinde motive care nu pot fi încadrate în cele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.. Or, o asemenea situație nu se regăsește în prezenta cauză. Din analiza cererii de recurs rezultă că aceasta conține motive de casare încadrabile în dispozițiile art. 488, criticile de nelegalitate fiind formulate într-o manieră care permite instanței să procedeze la examinarea lor în limitele recursului. În consecință, nu se poate reține incidența art. 489 alin. (2) C. proc. civ., întrucât ipoteza normei -imposibilitatea încadrării motivelor de recurs în cazurile de casare - nu este îndeplinită, motiv pentru care excepția nulității recursului urmează a fi respinsă, instanța fiind legal învestită să treacă la analiza motivelor de recurs formulate de recurent. II.2. Analizând recursul declarat de recurenta-pârâtă, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate, a apărărilor formulate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente în materie, Înalta Curte constată următoarele: În esență, prima instanță a respins toate criticile reclamantei, fie ca inadmisibile, fie ca nefondate. Aceasta a considerat ordinele de numire ale pârâtului în funcția de manager general interimar ca fiind legale și motivate, Ministerul Sănătății acționând în limitele marjei sale de apreciere cu privire la toate aspectele cauzei. Totodată, a respins ca inadmisibile capetele de cerere privind anularea răspunsurilor la plângerile prealabile, întrucât acestea nu constituie acte administrative autonome. Criticile din recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând modul greșit de interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în cauză, vor fi structurate și analizate grupat în trei secțiuni, corespunzătoare celor trei capete principale de cerere: 1. Critici privind cererea de anulare a celor două ordine de numire a domnului B. în funcția de conducere de manager general interimar în cadrul Serviciului de Ambulanță Județean Sălaj; 2. Critici aferente cererii privind refuzul nejustificat de a rezolva cererea reclamantei de numire în funcția de manager general interimar; 3. Critici privind cererea de demarare și organizare a concursului național de ocupare a funcției de manager general în cadrul serviciilor de ambulanță și respectiv a Serviciului de Ambulanță Sălaj. 1. În primul rând, conform art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, acțiunea reclamantei în anularea celor două ordine de numire a domnului B. poate fi exercitată numai dacă actul administrativ "a vătămat un drept sau un interes legitim al persoanei". Art. 2 alin. (1) lit. a) și p) definesc dreptul vătămat, ca fiind dreptul subiectiv încălcat prin actul administrativ iar interesul legitim - interesul personal, născut și actual, direct și efectiv. Jurisprudența constantă statuează că simpla nemulțumire față de un act administrativ sau interesul general în legalitatea administrației nu sunt suficiente pentru a conferi dreptul unui terț de a contesta un act individual adresat unei alte persoane, fiind necesară o atingere concretă, reală și actuală adusă situației juridice proprii. Recurenta - reclamantă nu a indicat niciun drept subiectiv încălcat și nici nu a demonstrat existența unui interes legitim personal, actual și efectiv. Argumentele sale se limitează la critici de legalitate abstractă, formulate din perspectiva unui interes general, ceea ce nu este suficient pentru a justifica acțiunea în contencios. Pe de altă parte, anularea actelor administrative în cauză nu ar produce niciun folos practic recurentei-reclamante, întrucât situația sa juridică nu ar suferi nicio modificare. Recurenta-reclamantă poate pretinde vătămarea drepturilor sau intereselor sale doar în ceea ce privește actul administrativ asimilat vizând propria cerere de numire în funcție. Însă, această pretinsă vătămare nu se extinde și asupra actului administrativ adresat persoanei care a fost numită, cât timp, așa cum se va dezvolta în continuare, autoritatea dispune de un drept de apreciere larg în privința persoanei pe care o numește ca interimar în funcție, iar reclamanta nu are un drept de a ocupa această funcție ci doar o vocație, la fel ca orice persoană care îndeplinește condițiile legale, vocație care nu generează un interes legitim suficient pentru anularea actului emis pentru altul. În absența unei vătămări concrete cererea de anulare a ordinelor de numire a domnului B. în funcția de conducere de manager general interimar în cadrul Serviciului de Ambulanță Județean Sălaj trebuia respinsă ca neîntemeiată, întrucât nu sunt întrunite condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 pentru exercitarea controlului de legalitate de către un terț. În aceste condiții, soluția instanței de fond cu privire la această cerere se impune a fi menținută, însă pentru considerentele din prezenta deciziei, iar recursul va fi respins ca nefondat. 2. Cu privire la refuzul nejustificat de a rezolva cererea reclamantei de numire în funcția de manager general interimar, respectiv, pretinsa lipsă a motivelor pentru care recurenta-reclamantă nu a fost numită în funcția de manager general interimar, a lipsei de răspuns la cererea sa, instanța de fond a reținut că și reclamanta, și pârâtul îndeplineau condițiile legale, că alegerea persoanei numite reprezintă o chestiune de oportunitate administrativă, aflată în marja de apreciere a Ministerului, că emiterea ordinului de numire a pârâtului constituie răspuns implicit de respingere a solicitării reclamantei, nefiind necesară o adresă separată și că solicitarea de numire nici măcar nu aparținea reclamantei, ci instituției C.. Instanța de fond a subliniat că oportunitatea poate fi cenzurată doar în caz de exces de putere, care nu a fost dovedit. De asemenea, art. 16 din Constituție nu este incident, nefiind indicată vreo discriminare. În aceste condiții, critica recurentei, întemeiată pe pretinsa obligație a autorității de a-i comunica în mod distinct motivele pentru care nu a fost selectată și de a fi numită în funcție nu poate fi primită. Regimul juridic al numirii unui manager interimar nu impune o motivare comparativă a opțiunii între două persoane eligibile, iar instanța nu poate substitui aprecierea de oportunitate a autorității cu propria evaluare. Totodată, recurenta nu a demonstrat existența vreunui tratament diferențiat nejustificat sau a vreunei atingeri aduse dreptului său de acces la o funcție publică, astfel încât niciun temei legal nu susține anularea actului administrativ. În raport cu criticile recurentei, instanța de recurs reține că dispozițiile art. 2 lit. n) și o), precum și ale art. 7 și 8 din Legea nr. 554/2004 au fost corect aplicate, întrucât recurenta nu a demonstrat existența unei vătămări concrete, a unui tratament diferențiat nejustificat sau a unui exces de putere din partea autorității. Simpla nemulțumire a recurentei față de lipsa unei justificări comparative nu echivalează cu o atingere adusă unui drept sau interes legitim, în sensul art. 2 lit. o), și) nici nu activează controlul de legalitate prevăzut de art.

În absența unui exces de putere, a unei erori vădite sau a unei încălcări a principiilor legalității și nediscriminării, soluția primei instanțe se impune a fi menținută. 3. Criticile recurentei cu privire soluția dată cererii ce vizează obligarea Ministerului la aprobarea componentei nominale a comisiei de concurs, la demararea și organizarea concursului național de ocupare a funcției de manager general în cadrul serviciilor de ambulanță și respectiv a Serviciului de Ambulanță Sălaj sunt fondate pentru următoarele considerente: Instanța de fond a reținut că legea nu stabilește un termen pentru organizarea concursului și că reclamanta însăși a ocupat funcția de manager interimar pentru o perioadă de peste trei ani fără a solicita organizarea concursului. Totodată, prima instanță a respins cererea reclamantei pornind de la premisa că organizarea concursului ar ține de "oportunitatea administrativă", ceea ce ar exclude controlul judecătoresc. Această calificare este eronată. Înalta Curte constată că legiuitorul a instituit un cadru normativ imperativ privind ocuparea posturilor vacante, în care concursul constituie regula, iar derogările sunt strict și limitativ prevăzute de lege. Autoritatea nu dispune de o marjă discreționară în sensul de a aprecia dacă organizează sau nu concursul. Din cuprinsul art. 118 alin. (3) coroborat cu alin. (8) Legea nr. 95/2006 rezultă că procedura de concurs trebuie realizată cel târziu până la data expirării contractelor de management ale managerilor în funcție. Astfel, art. 118 alin. (8) stabilește imperativ că "Funcția de manager general se va ocupa prin concurs, organizat potrivit normelor aprobate prin ordin al ministrului sănătății. Managerul general încheie cu Ministerul Sănătății, reprezentat prin ministru, un contract de management pe o perioadă de maximum 4 ani, în conținutul căruia sunt prevăzuți atât indicatorii specifici de performanță, cât și clauzele contractuale care reglementează drepturile și obligațiile părților. Contractul de management poate fi prelungit după încetarea mandatului pe o perioadă de 3 luni, maximum de două ori, perioadă în care se organizează concursul de ocupare a funcției.", iar alin. (3) prevede că managerul general interimar se numește până la revocarea unilaterală din funcție, dar nu mai mult de 6 luni. Coroborarea acestor două texte legale conduce la concluzia că legiuitorul a instituit un regim juridic strict, care: limitează durata interimatului la maximum 6 luni, permite prelungirea contractului de management doar pentru două perioade succesive de câte 3 luni, condiționează aceste prelungiri de organizarea efectivă a concursului și exclude posibilitatea de prelungire tacită, nelimitată sau discreționară a mandatului ori a interimatului. Termenul astfel instituit nu poate fi calificat ca orientativ sau facultativ, întrucât legiuitorul a urmărit asigurarea continuității conducerii executive a unităților sanitare, evitarea prelungirii nejustificate a interimatului și garantarea transparenței și predictibilității procedurii de selecție. Prin urmare, depășirea termenelor legale reprezintă o chestiune de legalitate, iar organizarea concursului nu reprezintă o manifestare de oportunitate administrativă, ci o obligație legală derivată din: dispoziția specială prevăzută de lege, dar și din normele generale privind ocuparea funcțiilor publice/contractuale, precum și din principiile legalității, transparenței și accesului egal la funcții publice. În materia contenciosului administrativ, instanța este chemată să verifice legalitatea actelor și faptelor administrative, iar nu oportunitatea acestora. A considera că organizarea concursului ține de oportunitate echivalează cu o denegare de justiție, întrucât exclude din sfera controlului judecătoresc o obligație legală expresă. Instanța de fond trebuia să verifice existența acestei obligații legale, nu să aprecieze asupra oportunității organizării concursului, respectiv trebuia să analizeze dacă refuzul autorității de organizare a concursului este justificat legal (dacă sunt incidente alte norme imperative privind ocuparea posturilor). Lipsa acestei analize echivalează cu nesoluționarea fondului cauzei, întrucât instanța nu a analizat raportul juridic dedus judecății, limitându-se la o apreciere eronată asupra naturii prerogativei administrative, ceea ce atrage casarea sentinței. Specificul litigiului generat de cererea de aprobare a componentei nominale a comisiei de concurs, demarare și organizare a concursului pentru ocuparea funcției de manager general impunea un control de legalitate efectiv, care presupune obligația instanței de fond, pe de o parte, de a verifica condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, respectiv dacă exista sau nu un refuz nejustificat de soluționare a cererii, iar pe de altă parte, de a identifica norma legală, de a stabili dacă, în baza acestei norme, autoritatea avea o obligație de rezultat în organizarea concursului, de a verifica dacă refuzul de a organiza concursul este conform legii și, eventual, de a analiza eventualele excepții legale care se opun organizării concursului. Lipsa acestei analize, imposibil de efectuat prima dată în recurs, coroborat cu aplicarea greșită a normelor privind competența instanței de a controla justificarea refuzului de a rezolva cererea reclamantei și cu o calificare eronată a naturii prerogativei autorității impune casarea hotărârii, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru ca instanța de fond să soluționeze fondul raportului juridic, printr-un control complet de legalitate, o analiză a temeiurilor de drept material și o soluționare pe fond a cererii de obligare la aprobarea componenței nominale a comisiei de concurs, la demararea și organizarea concursului. Cu ocazia rejudecării, în soluționarea efectivă a acestei cereri, se va analiza legalitatea refuzului autorității, raportat la normele legale aplicabile ocupării postului. Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța va admite recursul, va casa în parte hotărârea recurată și va trimite cauza spre rejudecare instanței de fond, doar în limita capătului de cerere formulat de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, privind aprobarea componentei nominale a comisiei de concurs, demararea și organizarea concursului național de ocupare a funcției de manager general, în cadrul serviciilor de ambulanță și respectiv, a Serviciului de Ambulanță Sălaj. Pentru considerentele expuse la pct. 1 lit. a) - c) și pct. 2 se va menține în rest sentința recurată. Întrucât litigiul este definitiv, în parte, în temeiul art. 451 și următoarele C. proc. civ., reținând culpa procesuală în sarcina recurentei-reclamante, care a pierdut procesul declanșat în contradictoriu cu intimatul pârât B., la cererea acestuia, recurenta va fi obligată la plata sumei de 5000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată reduse, în recurs. Înalta Curte a apreciat, în temeiul art. 452 C. proc. civ., că suma acordată, reprezentând onorariul avocațial pentru recurs, este rezonabilă și corespunde atât complexității litigiului în această fază procesuală, finalizat într-un singur termen de judecată, cât și volumului de muncă depus de avocat.