Decizia nr. 6123/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 870/2024 a Curții de Apel București

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 19.05.2023, sub nr. x/2023, reclamanta Parohia Călărașii Vechi a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritoriala Comuna Cuza Voda și Consiliul Local al Comunei Cuza Voda, anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 4/1994, însușită de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 18/27.08.1999, cu modificările și completările ulterioare, adoptată de Consiliul Local al Comunei Cuza Vodă, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Cuza Vodă, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenul cu destinație cimitir, respectiv, poziția 22 (cimitir situat în comuna Cuza Vodă) și anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/2001, Anexa 15, în ceea privește poziția 22 (cimitir situat în sat Călărașii Vechi), hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630 bis, partea I, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale al Comunei Cuza Vodă a cimitirului Parohiei Călărașii Vechi.

2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 870 din 16 mai 2024, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive și excepția inadmisibilității, invocate de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiate; a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Parohia Călărașii Vechi, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritoriala Comuna Cuza Voda și Consiliul Local al Comunei Cuza Voda, ca neîntemeiată. 3. Recursul promovat în cauză. Împotriva sentinței nr. 870 din 16 mai 2024 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Parohia Călărașii Vechi, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc.

civ. Sub un prim aspect, a susținut că instanța de fond în mod greșit a apreciat ca fiind admisibilă excepția tardivității cu referire la capătul de cerere în anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001, sens în care a arătat că efectul hotărârii de guvern contestate este acela de a atesta apartenența bunurilor (în speță a unor cimitire) la domeniul public de interes local. Atestarea constituie operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate. Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.

În continuare, a arătat că Legea nr. 213/1998 prevede două categorii de bunuri care fac parte din domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor, orice altă modalitate de a trece sau de a considera un bun ca făcând parte din domeniul public reprezentând o naționalizare sau confiscare, invocând dispozițiile art. 18 din lege, în temeiul cărora a fost adoptată Hotărârea nr. 548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, în vigoare până la data de 21.05.2020, dată la care a fost abrogată prin Hotărârea nr. 392/2020.

A susținut că, potrivit art. IX din normele tehnice aprobate prin Hotărârea nr. 548/1999, "Pentru identificarea bunurilor ce constituie domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor vor fi avute în vedere și Normele privind organizarea inventarierii patrimoniului aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor 2.388 din 15 decembrie 1995, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 292 din 18 decembrie 1995", invocând, de asemenea, și pct. 20 din Ordinul ministrului finanțelor nr. 2388 din 15 decembrie 1995, potrivit căruia inventarierea terenurilor se efectuează pe baza documentelor care atestă proprietatea acestora și a schițelor de amplasare. În același sens, potrivit notelor explicative ale anexei nr. 4 la H.G.

nr. 548/1999, actele de proprietate sau alte acte doveditoare sunt esențiale pentru întocmirea inventarului public. Or, instanța de fond în mod greșit a reținut că, deși reclamanta a depus la dosarul cauzei acte oficiale și anume extrase din Arhivele Naționale din care reiese că deține terenul cu destinația cimitir, iar ca mod de dobândire este împroprietărirea din anul 1864, aceasta nu face dovada proprietății cimitirului. Pe de altă parte, nu a constatat nici că unitatea administrativ teritorială ar face dovada proprietății, așa cum prevede în mod expres Legea nr. 213/1998.

A criticat și reținerea primei instanțe potrivit căreia reclamanta nu a dovedit că cimitirul menționat în inventar la poziția 22, având elemente distincte față de cel din inventarul terenurilor aflate în proprietatea Arhiepiscopiei Bucureștilor din 01.11.1969, are statut de cimitir parohial, sens în care a arătat că în toate inventarele anterioare și ulterioare anului 1969 datele de identificare sunt identice. De asemenea, reclamanta a arătat că în toate anexele la H.G. nr. 1349/2001 sunt în inventare suprafețe fictive, nemăsurate vreodată și trecute eronat, aspect care rezultă din dosarele de uzucapiune în care au fost efectuate expertize extrajudiciare. 4. Apărările formulate în cauză Cererea de recurs a fost comunicată intimaților-pârâți Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Cuza Vodă și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Cuza Vodă, nefiind depusă la dosar întâmpinare.

II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de nelegalitate invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Parohia Călărașii Vechi este fondat, pentru considerentele ce succed. Conform motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta a invocat, în esență, o vătămare a drepturilor sale procesuale, deoarece instanța de fond nu a analizat toate susținerile și elementele de nelegalitate ale actelor administrative atacate, în mod greșit a soluționat excepția tardivității acțiunii în anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001 și a reținut că nu a dovedit că cimitirul menționat din inventar are statut de cimitir parohial.

Dispozițiile alin. (6) art. 22 C. proc. civ. stabilesc că, judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel. Aceste dispoziții reglementează principiul disponibilității, principiu consacrat de art. 9 C. proc. civ., potrivit cărora obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților. Conform art. 8 din legea nr. 554/2004, obiectul acțiunii în contencios administrativ este expres prevăzut de lege și, instanța specializată avea obligația să pună în discuția părților și să stabilească obiectul acțiunii în contencios. În cauză, Curtea observă că prin încheierea din 09.11.2023 s-a pus în vedere reclamantei să își precizeze obiectul acțiunii sub aspectul actului admnistrativ contestat.

Cu toate acestea, demrsul instantei nu s-a finalizat prin stabilirea corectă a obiectul acțiunii, respectiv instanța nu s-a procupat de interdependența juridică dintre actul administrativ propriu-zis, respectiv a H.G. nr. 1349/2001, a carei anulare parțială este cerută de către recurenta reclamantă și actele admnistrative anterioare și care au stat la baza emiterii acestui act admnistrativ.

Conform minutei ședinței plenului judecătorilor SCAF din 05.11.2024, disponibilă în Rețeaua Națională de Unificare a Practicii, s-a statuat că, doar hotărârile de guvern ce atestă domeniul public al județelor/comunelor/orașelor prezintă trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în timp ce hotărârile consiliilor locale privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale au natura juridică a unor operațiuni administrative prealabile care au stat la baza emiterii hotărârilor de guvern. Sub acest aspect, se constată că art. 22 C. proc. civ., referitor la exercitarea rolului activ de aflare a adevărului subliniază responsabilitatea primordială a părților privind administrarea procesului, precum și rolul activ al instanței în materie.

Intr-adevăr judecătorii nu pot suplini lipsa de interes a părților litigante în desfășurarea procesului, însă în cauză reclamanta recurenta a solicitat expres anularea partială a H.G., fiind obligația instanței de a verifica interdependența juridică între actele supuse controlului său. Cu alte cuvinte, instanța de contencios administrativ este ținută să pună în discuția părților și să stabilească obiectul acțiunii, astfel cum se încadrează în dispozițiile legii speciale. În ceea ce privește susținerea recurentei că, în mod greșit au fost interpretate probatoriile pe care le-a admnistrat în susținerea statutului de cimitir parohial, Curtea reține că acestea sunt fondate. Instanța de fond a judecat cauza ca pe o veritabilă acțiune în revendicare, verificând titlul reclamantei.

Or, acest demers procedural este străin de specificul procedurii contenciosului administrativ și nu se încadrează în prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004. Referitor la obiectul concret al verificărilor în cadrul acțiunii în anularea hotărârilor de guvern ce atestă domeniul public al județelor/comunelor/orașelor (în cauzele având ca obiect atestarea cimitirelor comunale/orășenești), ICCJ SCAF prin minuta ședinței plenului judecătorilor SCAF din 05.11.2024 a stabilit că acțiunea în revendicare și acțiunea în anularea hotărârii de atestare a bunurilor aparținând domeniului public sunt două acțiuni diferite, care nu au același scop și nici același efect.

Acțiunea în anularea actului administrativ nu are ca efect o confirmare a dreptului de proprietate al parohiei asupra bunului; parohia poate invoca un interes legitim, urmărind să obțină doar anularea actului de atestare a domeniului public, fără a fi necesară dovedirea dreptului de proprietate, astfel că bunul poate să rămână în proprietatea statului, dar să nu se afle în domeniul public. Specificul acțiunii în contencios administrativ este cel al posibilității verificării legalității unui act administrativ atât urmare unui demers judiciar inițiat de o parte care evocă un drept subiectiv despre care afirmă că ar fi fost încălcat prin emiterea actului administrativ atacat, cât și urmare unui demers judiciar declanșat de o parte care evocă doar un interes legitim despre care aceasta afirmă că ar fi fost vătămat prin actul în discuție, invocarea unei vătămări fiind de esență, câtă vreme simpla clamare a unor viciilor de legalitate nu este suficientă.

În consecință, întrucât acțiunea în revendicare și acțiunea în anularea actelor administrative urmăresc scopuri diferite și nu se exclud una pe cealaltă, în cadrul acțiunii în anularea hotărârilor atacate vor fi verificate atât viciile de legalitate, cât și interesul legitim privat invocat de parohii, privit lato sensu, cu observarea diferenței dintre noțiunea de interes și cea de drept/titlu exhibat. Prin urmare, față de toate argumentele arătate, instanta de fond, procedând în sens contrar, se poate reține o încălcare a normelor de procedură care să conducă la nulitatea actelor procedurale de la fond. De asemenea, Curtea apreciază că nu se mai impune analizarea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc.

civ., privind interpretarea și aplicarea prevederilor de drept material în cauză, invocat de către recurentă. În virtutea acestor argumente de drept, fiind incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1).pct. 5 C. proc. civ., în baza art. 496 C. proc. civ., instanța va admite recursul, va casa în parte sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, urmând să mențină sentința recurată în ceea ce privește modalitatea de soluționare a excepțiilor, care nu au format obiect al criticilor în faza recursului. In rejudecare, instanța de fond va pune în discuția părților stabilirea obiectului judecății raportat la prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004 și la liniile jurisprudențiale ale ICCJ-SCAF aratate mai sus, urmând să se pronunțe asupra fondului cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Admite recursul declarat de reclamanta Parohia Călărașii Vechi împotriva sentinței nr. 870 din 16 mai 2024 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează în parte sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Menține sentința recurată în ceea ce privește modalitatea de soluționare a excepțiilor. Definitivă. Pronunțată astăzi, 16 decembrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.