ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2074/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 06.06.2023 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin declinare de competență de la Tribunalul Ialomița, secția civilă (sentința nr. 518 F din 15.05.2023), unde a fost inițial înregistrată la data de 10.02.2023, reclamantele Parohia Ograda și Parohia Dimieni au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Ograda, Consiliul Local al Comunei Ograda, Unitatea Administrativ Teritorială Bucu, Consiliul Local al Comunei Bucu și Guvernul României, anularea parțială a HCL al Comunei Bucu nr. 22/30.08.1999, de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bucu, ulterior al Comunei Ograda, în sensul eliminării pozițiilor nr. 31 și 32 privind terenurile cu destinație de cimitir aparținând parohiilor reclamante, precum și anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001, anexa nr. 17, de atestare a apartenenței la domeniul public al Comunei Bucu a celor două cimitire.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 1248 din 15 septembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la capătul de cerere privind anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001; A admis excepția subsecventă de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parțială a HCL al Comunei Bucu nr. 22/30.08.1999; A respins acțiunea formulată de către reclamantele Parohia Ograda și Parohia Dimieni, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Ograda prin Primar, Consiliul Local al Comunei Ograda, Unitatea Administrativ Teritorială Bucu prin Primar, Consiliul Local al Comunei Bucu și Guvernul României, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1248 din 15 septembrie 2023, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs recurentele-reclamante Parohia Ograda și Parohia Dimieni, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., interpretate coroborat, solicitând admiterea recursului și, pe cale de consecință, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului arată că instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile legale incidente, apreciind că în cauză era obligatorie formularea plângerii prealabile cu privire la anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001, motiv pentru care a admis excepția lipsei plângerii prealabile și subsecvent, a admis excepția de inadmisibilitate a capătului de cerere privind anularea parțială a HCL nr. 22/30.08.1999 a Comunei Bucu. Consideră că sunt incidente dispozițiile de excepție prevăzute de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, întrucât actele atacate au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice încă din anul 2002, fiind vorba de inventarierea bunului litigios în domeniul public al Comunei Ograda, astfel că nu era necesară parcurgerea procedurii prealabile. Actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil și a produs efectele juridice. Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat): "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari. (2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local." După cum rezultă din dispozițiile de mai sus, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de a atesta apartenența bunurilor (în speță, a unor cimitire) la domeniul public de interes local (domeniul public al comunei). Atestarea constituie operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, or, efectul atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei. În atare condiții, parcurgerea procedurii plângerii prealabile nu mai era necesară, fiind lipsită de finalitate practică. Pe de altă parte, arată că Hotărârea de Guvern are la bază hotărârile consiliului local ce se contestă în litigiul de față, cu privire la care s-a parcurs procedura prealabilă, fiind suficientă îndeplinirea acestei proceduri în raport cu autoritățile locale, câtă vreme hotărârea de guvern nu aduce elemente noi. Întrucât instanța de fond a omis a avea în vedere dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, consideră că hotărârea recurată este nelegală și netemeinică. Menționează că principiul revocabilității este de esența actului administrativ și reprezintă dreptul persoanei vătămate ca, înainte de a se adresa instanței și până la momentul în care actul administrativ intră în circuitul civil și produce efecte juridice, să solicite autorității emitente reevaluarea acestuia. Consideră că, în raport cu doctrina și jurisprudența în materie, precum și față de jurisprudența Curții Constituționale a României (Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020), în speță, plângerea prealabilă împotriva H.G. nr. 1353/2001 nu era necesară, deoarece aceasta a fost adoptată în martie 2002 și a intrat în circuitul civil, producând efecte juridice. Susține că instanța de fond a apreciat în mod greșit că HCL reprezintă o operațiune administrativă premergătoare, care nu produce efecte juridice per se. De asemenea, consideră că atât Hotărârea de Guvern nr. 1353/27.12.2001, cât și Hotărârea Consiliului Local Bucu nr. 22/30.08.1999 au natura juridică a unor acte administrative individuale, emise în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acțiuni întemeiate pe prevederile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004. Mai mult, reclamantele sunt persoane terțe față de actele administrative cu caracter individual a căror anulare o solicită și nu au luat cunoștință de Hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public la data publicării în Monitorul Oficial al României nr. 205 din 26 martie 2002, în condițiile în care la acea dată, în Monitorul Oficial, Partea I, a fost publicat articolul unic din H.G. nr. 1353/27.12.2001, conform căruia "Se atestă apartenența la domeniul public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1-54 care fac parte integrantă din prezenta hotărâre". Anexele 1-54 au fost publicate ulterior în Monitorul Oficial nr. 205 bis din 26 martie 2002, în afara abonamentului care se poate achiziționa de la Centrul pentru relații cu publicul al Regiei Autonome "Monitorul Oficial" București, astfel că nu se poate susține și nu s-a probat faptul că reclamantele au luat cunoștință efectiv de Anexe. Întrucât cele două acte atacate nu au fost supuse unei forme de publicitate, fiind aduse la cunoștință doar destinatarilor prin comunicare, terțele persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim au posibilitatea de a formula plângere prealabilă de la data la care au aflat despre existența și conținutul actului administrativ adresat altui subiect de drept. Precizează că au luat la cunoștință de faptul că cimitirele parohiale au fost trecute în inventarul localității în anul 2022, în momentul în care au solicitat situația juridică a cimitirelor, constatând că, deși erau proprietari, nu au fost înștiințați vreodată că bunul a fost trecut în inventarul localității printr-o hotărâre de consiliu local din anul 1999. În acest sens, invocă prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, referitor la termenul de introducere a plângerii prealabile împotriva actelor administrative cu caracter individual, adresate altor subiecte de drept, precum și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Totodată, invocă art. 11 din Legea nr. 554/2004, referitor la termenul de introducere al acțiunii. Mai arată că prin Legea nr. 213/1998 sunt prevăzute două categorii de bunuri care fac parte din domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor, orice altă modalitate de a trece sau de a considera un bun ca făcând parte din domeniul public reprezentând o naționalizare sau confiscare. Precizează că potrivit art. 18 din Legea nr. 213/1998, evidența contabil-financiară a bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale se ține distinct în contabilitate, potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanțelor și aprobate prin hotărâre a Guvernului, iar în temeiul acestui text de lege a fost adoptată Hotărârea nr. 548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, în vigoare până la data de 21.05.2020, când a fost abrogată prin Hotărârea nr. 392/2020. Art. IX din Normele tehnice aprobate prin Hotărârea nr. 548/1999 făceau trimitere la Normele privind organizarea inventarierii patrimoniului, aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor nr. 2.388 din 15 decembrie 1995, care la punctul 20 prevedea că: "Inventarierea terenurilor se efectuează pe baza documentelor care atestă proprietatea acestora și a schițelor de amplasare." Totodată, susține că la pagina nr. 2 a hotărârii atacate, privind dezbaterile nu reiese că instanța a ridicat din oficiu excepția subsecventă de inadmisibilitate a anulării HCL, sub condiția admiterii excepției ridicate de Guvernul României a inadmisibilității, ci doar a anulării H.G. pentru lipsa procedurii prealabile cu Guvernul României. Cu toate acestea, în pagina nr. 5 a hotărârii recurate, instanța a motivat admiterea excepției subsecvente de inadmisibilitate a capătului de cerere privind anularea parțială a HCL, din oficiu, iar la pagina nr. 2 alin. (5), instanța s-a contrazis, reținând că "nu poate fi cercetată de instanța de contencios administrativ decât în cadrul acțiunii în anularea respectivului act", ceea ce reclamantele au solicit în capătul nr. 1 al acțiunii.

Apărările formulate în recurs Deși au fost legal citați, intimații-pârâți nu au formulat întâmpinări.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 8 ianuarie 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 10 aprilie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamantele Parohia Ograda și Parohia Dimieni au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Ograda, Consiliul Local al Comunei Ograda, Unitatea Administrativ Teritorială Bucu, Consiliul Local al Comunei Bucu și Guvernul României, anularea parțială a HCL al Comunei Bucu nr. 22/30.08.1999, de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bucu, ulterior al Comunei Ograda, în sensul eliminării pozițiilor nr. 31 și 32 privind terenurile cu destinație de cimitir aparținând parohiilor reclamante, precum și anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001, anexa nr. 17, de atestare a apartenenței la domeniul public al Comunei Bucu a celor două cimitire. Prin sentința recurată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei plângerii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la cererea de anulare parțială a H.G. nr. 1353/2001; a admis excepția subsecventă de inadmisibilitate a capătului de cerere privind anularea parțială a HCL a Comunei Bucu nr. 22/30.08.1999 și a respins acțiunea formulată de către reclamantele Parohia Ograda și Parohia Dimieni, ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Împotriva sentinței nr. 1248 din 15 septembrie 2023, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs recurentele-reclamante Parohia Ograda și Parohia Dimieni, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. Verificând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată următoarele: Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (...) (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta. (3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție. (...) (5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă." Înalta Curte nu poate împărtăși soluția și raționamentul juridic al instanței de fond, referitor la necesitatea îndeplinirii procedurii prealabile. Instanța de control judiciar apreciază că judecătorul fondului cauzei a soluționat în mod greșit excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, fără a reține că în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil și a produs efectele juridice. Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat): "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari. (2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local." După cum rezultă din dispozițiile de mai sus, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenența bunurilor (în speță, a unor cimitire) la domeniul public de interes local, atestarea constituind operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate. Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei. În atare condiții, parcurgerea procedurii plângerii prealabile nu mai era necesară, ea fiind lipsită de orice finalitate practică. Altfel spus, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, întrucât actele atacate au intrat în circuitul civil, în condițiile în care prin H.G. nr. 1353/2001 s-a atestat apartenența la domeniul public a bunurilor prevăzute în Hotărârea Consiliului Local al Comunei Bucu nr. 22/30.08.1999, ceea ce a produs efectele juridice aferente, astfel că nu mai poate fi revocată, ci doar anulată. Se observă astfel că ulterior, în baza actului administrativ individual contestat, respectiv a H.G. nr. 1353/2001 s-au încheiat acte civile, producând efecte juridice la data încheierii respectivelor acte civile și, prin urmare, nemaiputând conduce la niciun rezultat, procedura plângerii prealabile nu mai trebuie urmată. Așadar, contrar celor reținute de către instanța de fond, actele atacate au intrat în vigoare și au produs efecte juridice, motiv pentru care erau aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice. În consecință, întrucât nu a fost soluționat fondul cauzei și pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Prin urmare, instanța de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca cererea formulată de către reclamante, reținând că în cauză nu se impunea urmarea procedurii prealabile, câtă vreme actele au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. În raport cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea celorlalte critici din cererea de recurs care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurente, acestea urmând a fi examinate de către prima instanță cu ocazia rejudecării cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 497 C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentele-reclamante Parohia Ograda și Parohia Dimieni împotriva sentinței nr. 1248 din 15 septembrie 2023, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleași instanțe.