ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2468/2024

Ședința publică din data de 25 aprilie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 16 mai 2023, reclamanta Parohia Ștefan cel Mare, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ștefan cel Mare, Consiliul Local al Comunei Ștefan cel Mare și Guvernul României, a solicitat anularea parțială a H.C.L. al Comunei Ștefan cel Mare nr. 36/26.08.1999, de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei, în sensul eliminării poziției nr. 11 privind terenul cu destinație de cimitir aparținând parohiei reclamante, precum și anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001, anexa nr. 45, de atestare a apartenenței la domeniul public al Comunei Ștefan cel Mare a respectivului cimitir.

Prin sentința civilă nr. 1436 din 13 octombrie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepția lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la capătul de cerere în anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001;

- a admis excepția subsecventă de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parțială a H.C.L. al Comunei Ștefan cel Mare nr. 36/26.08.1999;

- a respins acțiunea formulată de reclamanta Parohia Ștefan Cel Mare, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Ștefan cel Mare și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ștefan cel Mare, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 1436 din 13 octombrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Parohia Ștefan Cel Mare, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea sentinței recurate, cu consecința trimiterii spre rejudecare la instanța de fond în vederea continuării judecății.

Printr-un prim set de critici, recurenta-reclamantă a învederat, în esență, că sentința recurată a fost pronunțată cu eludarea dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care, în cauză, au fost atacate acte administrative intrate în circuitul civil încă din anul 2002 și care au produs efecte juridice, respectiv inventarierea bunului litigios în domeniul public al comunei Ștefan cel Mare, iar în acest sens a invocat și prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Prin urmare, în opinia recurentei-reclamante, motivarea instanței de fond este nelegală și netemeinică, cu privire la admiterea excepției lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la capătul de cerere de anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001, anexa nr. 45, în ce privește atestarea apartenenței la domeniul public al Comunei Ștefan cel Mare a cimitirului, întrucât s-a eliminat necesitatea formulării plângerii prealabile pentru actele administrative care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice.

Printr-un al doilea set de critici, recurenta-reclamantă a criticat aprecierea instanței de fond potrivit căreia hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ teritorială este doar o operațiune administrativă premergătoare ce nu produce per se efecte juridice, susținând că hotărârea de consiliu local are natura unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acțiuni întemeiată pe prevederile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004.

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței atacate.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Parohia Ștefan Cel Mare este nefondat, pentru următoarele considerente:

Preliminar, Înalta Curte constată că, subsumat motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă invocă în concret critici cu privire la raționamentului juridic aplicat de instanța de fond referitor la excepția lipsei plângerii prealabile cu referire la capătul de cerere în anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001 și la excepția de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parțială a H.C.L. al Comunei Ștefan cel Mare nr. 36/26.08.1999, astfel că urmează să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Instanța de control judiciar reține că, în cauză, reclamanta Parohia Ștefan cel Mare a solicitat anularea parțială a H.C.L. a Comunei Ștefan cel Mare nr. 36/26.08.1999, de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Ștefan cel Mare, în sensul eliminării poziției nr. 11 din respectivul inventar, privind terenul cu destinație de cimitir despre care reclamanta susține că îi aparține, precum și anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001, anexa nr. 45, în ce privește atestarea apartenenței la domeniul public al Comunei Ștefan cel Mare a respectivului cimitir.

Anterior promovării acțiunii, reclamanta a formulat plângere prealabilă, adresată Unității Administrative Teritoriale Comuna Ștefan cel Mare și Consiliului Local al Comunei Ștefan cel Mare, împotriva hotărârii de Consiliu Local de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unității administrativ-teritoriale. A solicitat revocarea în parte a acestei hotărâri și modificarea inventarului bunurilor alcătuind domeniul public al Comunei Ștefan cel Mare, în sensul înlăturării din acesta a cimitirului parohial litigios, ce face obiectul H.G. nr. 1349/2001, urmând ca noul inventar să fie atestat printr-o nouă hotărâre de guvern.

Reclamanta nu s-a adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1349/2001, pentru a solicita revocarea acesteia, aspect necontestat în cauză.

Ca urmare a soluționării excepției lipsei plângerii prealabile cu referire la capătul de cerere în anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001 și a excepției de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parțială a H.C.L. al Comunei Ștefan cel Mare nr. 36/26.08.1999, prin sentința recurată, prima instanță a admis excepțiile și a respins acțiunea formulată de reclamanta Parohia Ștefan Cel Mare, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Ștefan cel Mare și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ștefan cel Mare, ca inadmisibilă, soluție împărtășită și de instanța de control judiciar.

Criticile privind greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, sunt nefondate.

Potrivit art. 7 alin. (1)-(3) și (5) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție.

(5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă".

Totodată, conform dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare în perioada de referință:

"(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local".

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, nu se poate reține că în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la neobligativitatea parcurgerii plângerii prealabile în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice.

Astfel, circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, iar intrarea în circuitul civil se referă la nașterea de raporturi juridice concrete și drepturi subiective.

Noțiunea privind intrarea în circuitul civil a actului administrativ trebuie de asemenea privită din punct de vedere teleologic și în corelație cu principiul revocabilității actului administrativ.

Este adevărat că actul administrativ este prin natura sa producător de efecte juridice, în raport și de definiția de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar dispozițiile care instituie principiul revocării și procedura prealabilă nu și-ar mai găsi aplicabilitatea dacă s-ar interpreta restrictiv textele legale în sensul că actul administrativ, odată ce a produs efecte juridice, a și intrat în circuitul civil, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupunând ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacționate drepturile pe care le conferă.

Așadar, doar în această ipoteză eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în baza sa de terțe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului, și pentru protejarea cărora se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilității și posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanței de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, în condițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanța fiind garantul faptului că drepturile terților vor fi deopotrivă avute în vedere și puse în balanță cu necesitatea restabilirii legalității.

O interpretare contrară, ar lipsi însă de conținut prevederile legale ce reglementează procedura plângerii prealabile, or, dispozițiile legale trebuie interpretate în sensul în care își produc efecte, potrivit adagiului latin actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat, iar nu în sensul neaplicării lor. Nu ar mai exista astfel nicio rațiune să fie păstrate în legislație aceste instituții juridice și s-ar reglementa, de facto, posibilitatea de înlăturare a actelor administrative din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanței de contencios administrativ.

S-ar ajunge așadar la căderea în desuetudine a acestei proceduri obligatorii, prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ competente, care a fost reglementată de legiuitor cu scopul de a garanta accesul la o procedură ce reprezintă o modalitate simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent.

În cauză, așa cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, reclamanta nu demonstrează și, cu atât mai puțin, nu dovedește, că în baza H.G. nr. 1349/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul care face obiectul litigiului, ci are în vedere pur și simplu adoptarea actului și publicarea sa, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, așa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativității procedurii prealabile.

În consecință, în mod corect a reținut instanța de fond că nu poate fi reținută excepția prevăzută la alin. (5) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, parcurgerea procedurii prealabile fiind obligatorie în speță, raportat la H.G. nr. 1349/2001, în conformitate cu art. 7 alin. (1) și (3) din Legea contenciosului administrativ.

În acest context, se resping ca nefondate și criticile recurentei-reclamante referitoare soluția instanței de fond privind excepția de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parțială a H.C.L. al Comunei Ștefan cel Mare nr. 36/26.08.1999.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, instanța de control judiciar reține că, potrivit dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului.

Din interpretarea acestor dispoziții legale, rezultă că în litigiile având ca obiect anularea unor poziții din anexele la hotărârile adoptate pentru atestarea domeniului public al unităților administrativ teritoriale, actul vătămător este Hotărârea de Guvern, nu cel prealabil emis de autoritățile locale, întrucât numai prin aceasta se schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective, putându-se aduce atingere dreptului de proprietate al altor persoane, ori interesului legitim al acestora în dobândirea lui. Astfel că, Hotărârea Consiliului Local este o simplă operațiune materială, ce nu produce per se efecte juridice, neavând așadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în condițiile în care acțiunea în anularea hotărârii de guvern este inadmisibilă în lipsa plângerii prealabile, în mod corect a rețint instanța de fond că cererea de anulare a hotărârii de consiliu local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care legalitatea operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii unui act administrativ nu poate fi cercetată de instanța de contencios administrativ decât în cadrul acțiunii în anularea respectivului act, iar nu de sine stătător.

În consecință, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Parohia Ștefan Cel Mare, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Parohia Ștefan Cel Mare împotriva sentinței civile nr. 1436 din 13 octombrie 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 25 aprilie 2024.