ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2177/2025

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a la data de 12.05.2023, sub nr. x/2023, reclamanta Parohia Oltina a chemat în judecată pârâții Consiliul Local al Comunei Unirea, UAT Comuna Unirea și Guvernul Românei, solicitând: 1. Anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Unirea nr. 49/30.05.1991, însușit de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 23 din 03.09.1999, modificată și completată prin Hotărârea nr. 27/27.12.1999, cu modificările și completările ulterioare prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Unirea, terenurile cu destinație cimitir, respectiv, poziția nr. 16 (Cimitir sat Oltina), în sensul eliminării introducerii în domeniul public a terenului cu destinație cimitir;

Anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2021, Anexa 50 -Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Unirea, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630, partea I, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Unirea a cimitirului parohial, respectiv poziția 16. 2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1183 din 25 iunie 2024 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-au respins excepțiile inadmisibilității și lipsei calității procesuale pasive ca neîntemeiate. S-a admis acțiunea formulată de reclamanta Parohia Oltina, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, UAT Comuna Unirea, Consiliul Local al Comunei Unirea. S-a anulat în parte Hotărârea Consiliului Local Unirea nr. 49 din 30.05.1991, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Unirea, respectiv pozițiile prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinație de cimitir din satul Oltina (poziția 16). S-a anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 1349/27.12.2021, anexa nr. 50 prin care se atestă apartenența la domeniul public al UAT al com. Unirea a cimitirului Oltina (poziția 16).

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul Guvernul României criticând-o pentru motive de nelegalitate circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată. Sub un prim motiv de recurs, s-a arătat că instanța a respins în mod neîntemeiat excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile. A susținut recurentul că reclamanta a formulat plângere prealabilă, adresată Unității Administrative Teritoriale Unirea, împotriva hotărârii de Consiliu Local de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unității administrativ-teritoriale, însă nu s-a adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1349/2001, pentru a solicita revocarea și a acesteia. A invocat recurentul - pârât că potrivit art. (7) alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 193 alin. (1) și (2) C. proc. civ., formularea plângerii prealabile reprezintă o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, condiție ce se impune a fi respectată și de terțul ce se consideră vătămat într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act. Cu privire la natura juridică a actelor a căror anulare parțială se solicită în cauză, s-a arătat că hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale este act administrativ cu caracter individual, în timp ce hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale este doar o operațiune administrativă premergătoare, ce nu produce per se efecte juridice. Hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului nu are natura juridică de act administrativ, în sensul art. (2) alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel cum rezultă și din dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, în vigoare la data adoptării actelor contestate în cauză. S-a arătat că formularea plângerii prealabile împotriva hotărârii de consiliu local ce a stat la baza adoptării hotărârii de guvern, ca operațiune administrativă premergătoare, nu este de natură a suplini omisiunea de a solicită emitentului actului administrativ atacat revocarea acestuia, omisiune ce a fost invocată de Guvern în condițiile procedurale impuse de art. 193 alin. (1) și (2) C. proc. civ. și care se traduce astfel într-un fine de neprimire a acțiunii în contencios administrativ. A mai susținut recurentul - reclamant că intrarea actului în circuitul civil, ca excepție de la principiul revocabilității actului administrativ, se impune a fi interpretată restrictiv. Actul administrativ nu intră în circuitul civil prin simpla sa adoptare ori comunicare ori producere de efecte juridice, ci, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupune ca pe baza sa se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacționate drepturile pe care le conferă. S-a arătat că în speță, deși afirmă incidența situației de excepție la care se referă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, privind intrarea actului în circuitul civil și producerea de efecte juridice, instanța de fond în mod eronat a susținut că nu este obligatorie plângerea prealabilă, întrucât, nu s-a dovedit că în baza H.G nr. 1349/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul litigios. Prin urmare, excepția invocată nu poate fi reținută, parcurgerea procedurii prealabile fiind obligatorie în speță, raportat la H.G. nr. 1349/2001, în conformitate cu art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004. Cum acțiunea în anularea hotărârii de guvern este inadmisibilă în lipsă plângerii prealabile, se impune subsecvent concluzia că cererea de anulare a hotărârii de consiliu local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care legalitatea operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii unui act administrativ nu poate fi cercetată de instanța de contencios administrativ decât în cadrul acțiunii în anularea respectivului act, iar nu de sine stătător. Pentru aceste considerente, s-a solicitat admiterea excepția lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la capătul de cerere în anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001, și, pe cale de consecință, să se respingă acțiunea, în tot, ca inadmisibilă. În susținerea recursului s-a invocat, cu titlu de practică judiciară, sentința civilă nr. 1436/13.10.2023 și nr. 1683/15.11.2023 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal și nr. 1683/15.11.2023. În ceea ce privește soluția de anulare parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1349/2001 privind atestarea domeniului public al județului Călărași, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Călărași a arătat recurentul - pârât că sentința instanței de fond a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii. S-a arătat că Guvernul are exclusiv competenta de a atesta (sau nu), prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însușite de consiliile locale, respectiv de cele județene, prin hotărâri ale acestora. Intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de către autoritățile administrației publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală, autonomie consfințită prin Legea fundamentală, și, în prezent, și prin O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Totodată, s-a arătat că la elaborarea actului administrativ au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. H.G. nr. 555/2001. În ceea ce privești cimitirele aflate în administrarea Consiliului Local al Comunei Unirea, s-a învederat că, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și ale Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, republicată, autoritățile publice locale au obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate, iar administrarea acestora se face de operatori economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014. S-a mai arătat că cenzurarea valabilității titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deține imobilele în discuție este de competența instanțelor de drept comun, iar nu a celei de contencios administrativ care poate analiza legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia și a normelor de competență conferite de lege emitentului actului.

Apărările formulate în cauză Intimata - reclamantă Parohia Oltina a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, respinsă în ședința publică, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A susținut intimata - reclamantă legalitatea și temeinicia hotărârii atacate solicitând respingerea recursului, arătându-se că situația de fapt a fost stabilită pe baza întregului material probator administrat. S-a arătat, cu privire la motivul vizând inadmisibilitatea acțiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, că instanța a reținut corect incidența art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Astfel, s-a arătat că pentru actele administrative intrate în circuitul civil și care au produs efecte juridice nu este obligatorie plângerea prealabilă. H.G. nr. 1349/2001 are caracter de act intrat în circuitul civil, efectele "atestării" producându-se de la publicare, actul putând fi doar anulat pentru vicii de legalitate. Prin urmare, excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile a fost corect respinsă. A susținut intimata că efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenența bunurilor (în speță, a unor cimitire) la domeniul public de interes local (domeniul public al comunei, județul Ialomița). Atestarea constituie operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau a situației atestate. Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei, condiții în care parcurgerea procedurii plângerii prealabile nu mai era necesară, ea fiind lipsită de orice finalitate practică. Pe fond, s-a susținut corectitudinea soluției de anulare parțială a H.G. nr. 1349/2001 în privința pozițiilor privind cimitirele, întrucât pârâții nu au probat vreun titlu care să fi fundamentat trecerea acestora în domeniul public al comunei. S-a arătat că dispozițiile art. 6 din Legea nr. 213/1998 nu sunt îndeplinite întrucât nu există un mod legal de dobândire (în perioada 06.03.1945-22.12.1998 sau ulterior) și niciun titlu valabil al statului/UAT. S-a subliniat distincția între cimitirele parohiale (regim propriu - Decretul nr. 177/1948, ulterior Legea nr. 489/2006, statutele BOR) și cimitirele comunale/orășenești (art. III pct. 10 din Anexa 1 la Legea nr. 213/1998), arătându-se că inventarierea unor cimitire parohiale ca bunuri publice a încălcat art. 3 și art. 7 din Legea nr. 213/1998. S-a invocat practica și normele incidente, respectiv H.G. nr. 548/1999 (norme tehnice de inventariere), Ordinul MFP nr. 2.388/1995 (inventarierea pe baza actelor de proprietate), prevederi și practici potrivit cărora includerea într-un inventar al domeniului public nu constituie titlu de proprietate; valabilitatea atestării depinde de existența prealabilă a unui mod legal de dobândire (ICCJ - Deciziile nr. 1080/2012, nr. 3830/2011, nr. 561/2014). S-a arătat că regimul cimitirelor parohiale (insesizabile, imprescriptibile, destinate direct cultului) exclude includerea lor în domeniul public local în lipsa unui titlu și că extinderea enumerării limitative din art. III pct. 10 Anexa 1 la Legea nr. 213/1998 nu este admisă. S-a susținut, totodată, că însușirea inventarului prin HCL nr. 49/30.05.1991 este lovită de nulitate în lipsa dovezii dobândirii legale a proprietății, operațiunea echivalând, în fapt, cu o expropriere fără despăgubire, contrară art. 44 și art. 136 alin. (2) din Constituție, art. 555 C. civ., art. 6 din Legea nr. 213/1998 și art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO. Pentru aceste motive, s-a solicitat respingerea recursului ca inadmisibil și menținerea sentinței civile nr. 1183 din 25.06.2024, cu luarea în considerare a practicii Curții de Apel București în cauzele indicate.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că următoarele: Argumente de fapt și de drept relevante Prin Hotărârea nr. 23/03.09.1999, Consiliul Local al Comunei Unirea a decis aprobarea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Unirea, conform anexei care face parte integrantă. La poziția nr. 16 din anexă a fost menționat bunul imobil Cimitir - teren aferent, la rubrica destinată anului dobândirii fiind indicat anul 1900, iar la rubrica destinată situației juridice actuale a fost indicată Hotărârea nr. 49/30.05.1991 a Comisiei Județene conform Legii nr. 1/1951. Ulterior, prin Hotărârea Consiliului Local al comunei Unirea s-au anulat punctele 18, 20, 21, 23 și 24 din anexa HCL nr. 23/1999. Prin Hotărârea nr. 1349/27.12.2001, Guvernul României a atestat apartenența la domeniul public a județului Unirea, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Unirea, a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1-53, care fac parte integrantă din hotărâre, anexe ce au fost publicate în Monitorul Oficial nr. 630 bis din data de 26.08.2002. În anexa 50 la H.G. nr. 1349/2001 privind Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Unirea, la poziția nr. 16 a fost menționat bunul imobil Cimitir - teren aferent. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Parohia Oltina a solicitat anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/2001, Anexa nr. 50, în ceea ce privește poziția 16 Cimitir-teren aferent, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Unirea a cimitirului Parohiei Oltina, precum și anularea parțială a H.C.L Unirea nr. 49/30.05.1999, prin care s-a însușit de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 23/1999 modificată și completată prin Hotărârea Consiliului Local al comunei Unirea nr. 27/1999 inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localității, în sensul în care să se elimine poziția prin care s-a introdus în domeniul public al localității terenul cu destinație cimitir. Prin sentința pronunțată, curtea de apel a anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 1349/2001, Anexa nr. 50 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Unirea, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630 bis, partea I, în data de 26.08.2022 și Hotărârea Consiliului Local al Comunei Unirea nr. 49/30.05.1991 însușită de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 23 din 03.09.1999, modificată și completată prin Hotărârea nr. 27/27.12.1999, reținând, în esență, că menționarea cimitirului Oltina în inventarul domeniului public al comunei nu a avut la baza niciun titlu care să facă dovada modului în care unitatea administrativ-teritorială a devenit titulara dreptului de proprietate asupra terenului cu destinație de cimitir, întrucât indicarea unei hotărâri emise de pârâtă ca și temei al includerii bunului în inventar, nu este de natură să facă dovada calității comunei Unirea de titular al dreptului de proprietate publică. În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României în privința H.G nr. 1353/2001, curtea de apel a respins-o constatând incidența dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care nu fac necesară o astfel de procedură. Analizând, din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., modalitatea în care instanța de fond a aplicat dispozițiile legale în soluționarea excepției inadmisibilității, Înalta Curte constată recursul întemeiat în limitele și pentru considerentele în continuare arătate: Potrivit art. 7 alin. (1)-(3) și (5) din Legea nr. 554/2004: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (1 1 ) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta. (3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție. (...) (5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.(...)" Totodată, conform prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare în perioada de referință: "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari. (2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local." Contrar susținerilor intimatei - reclamante, validate și de prima instanță prin hotărârea atacată, nu se poate reține că în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la neobligativitatea parcurgerii plângerii prealabile în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, iar intrarea în circuitul civil se referă la nașterea de raporturi juridice concrete și drepturi subiective. Noțiunea privind intrarea în circuitul civil a actului administrativ trebuie de asemenea privită din punct de vedere teleologic și în corelație cu principiul revocabilității actului administrativ. Este adevărat că actul administrativ este prin natura sa producător de efecte juridice, în raport și de definiția de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar dispozițiile care instituie principiul revocării și procedura prealabilă nu și-ar mai găsi aplicabilitatea dacă s-ar interpreta restrictiv textele legale în sensul că actul administrativ, odată ce a produs efecte juridice, a și intrat în circuitul civil, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupunând ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacționate drepturile pe care le conferă. Așadar, doar în această ipoteză eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în baza sa de terțe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului, și pentru protejarea cărora se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilității și posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanței de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, în condițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanța fiind garantul faptului că drepturile terților vor fi deopotrivă avute în vedere și puse în balanță cu necesitatea restabilirii legalității. Prin acest articol sunt reglementate și excepții determinate de consecințele produse de actele administrative vizate - cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate. În cazul acestor din urmă excepții, textul legal trimite la două condiții distincte, respectiv intrarea în circuitul civil a actului administrativ și producerea de consecințe juridice de către acesta. Astfel cum s-a reținut și în doctrină, o chestiune dificil de lămurit în practică este aceea a identificării momentului de la care un act administrativ începe să producă efectele juridice pentru care a fost emis, în acest sens afirmându-se că unele acte administrative individuale fundamentează contracte civile (în sensul că acestea din urmă nu se pot încheia în lipsa actului administrativ), astfel că în felul acesta actul administrativ individual "intră" în circuitul civil în sensul că, indirect, prin intermediul contractului civil, influențează producerea de efecte juridice civile (naștere, modificare sau stingere de raporturi juridice civile). Totodată, există și situația în care actul intră în circuitul civil atunci când, fără mijlocirea unui contract civil, dă naștere unui drept subiectiv civil a cărui stabilitate este garantată de lege. Raportat la aceste repere, nu se poate reține că simpla emitere și publicare a hotărârii de guvern privind atestarea bunurilor care aparțin domeniului public echivalează cu intrarea acesteia în circuitul civil, respectiv momentul la care s-au produs efecte concrete față de terți. De vreme ce caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, drept condiție de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, constituie regula în contenciosul administrativ, iar excepția neparcurgerii acesteia este una dirimantă, autorității publice neputându-i-se impune să facă dovada unui fapt negativ, revine reclamantei interesate sarcina de a administra probe pertinente și concludente în susținerea tezei exceptării sale de la obligația parcurgerii procedurii prealabile, în sensul de a demonstra că actul contestat a intrat în circuitul civil și se încadrează în ipoteza reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. În cauză, reclamanta nu a demonstrat că în baza Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2021 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea sa sau a altor persoane, terți față de raportul juridic reglementat prin hotărârea de guvern atacată, a unor drepturi asupra, sau în legătură cu imobilul care face obiectul litigiului, ci a avut în vedere pur și simplu adoptarea actului și publicarea sa, ceea ce, așa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat de autoritatea pârâtă, pentru a se justifica înlăturarea obligativității procedurii prealabile. De asemenea, chiar prin cererea de chemare în judecată reclamanta precizează că a solicitat relații despre situația juridică a cimitirului în anul 2023, moment în care s-a dorit extinderea cimitirului, adresând plângere prealabilă Primăriei Comunei Unirea (emitenta operațiunii administrative de inventariere), însă nu și pârâtului Guvernul României, emitentul actului administrativ producător de efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și al Legii nr. 213/1998. În consecință, instanța de recurs constată că soluția pronunțată de curtea de apel prin care a reținut excepția prevăzută la alin. (5) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, este nelegală. În ceea ce privește apărarea intimatei - reclamante cu privire la formularea plângerii administrative prealabile către Primăria Unirea, prin care a solicitat revocarea în parte a Hotărârii Consiliului Local Unirea, județul Călărași nr. 49/30.05.1991, însușit de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 23 din 03.09.1999, modificată și completată prin Hotărârea nr. 27/27.12.1999, Înalta Curte reține că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Pentru ca un act să fie considerat act administrativ se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de lege, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Pe de altă parte, operațiunile administrative sau actele premergătoare sunt manifestări de voință care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis, fiind denumite și forme procedurale prealabile actului administrativ. Operațiunile administrative nu pot fi atacate separat în justiție, ci doar odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, instanța fiind competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, în baza art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Or, raportat la conținutul concret al acestora și scopul pentru care sunt adoptate, hotărârile emise de autoritățile locale privind însușirea inventarelor bunurilor din domeniul public sunt acte prealabile, supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, respectiv hotărârea de Guvern, aceasta din urmă fiind actul care certifică regimul juridic aplicabil bunurilor respective și care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane. Contrar susținerilor intimatei-reclamante, instanța de control judiciar reține că, potrivit dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului. Constatând incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în ceea ce privește interpretarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține, în rejudecare, inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată față de lipsa plângerii prealabile, împrejurare care face inutilă verificarea motivelor de recurs ce vizează dezlegarea dată asupra fondului cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată și, în rejudecare, va admite excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile și va respinge acțiunea ca inadmisibilă.