ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1473/2025

Ședința publică din data de 14 martie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a la data de 28.03.2023, sub nr. x/2023, reclamanta Parohia Căzănești a chemat în judecată pârâții Consiliul Local al Comunei Căzănești, UAT Comuna Căzănești și Guvernul Românei, solicitând:

Prin sentința civilă nr. 418 din 13 martie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-VIII - a de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive și excepția de inadmisibilitate invocate de pârâtul Guvernul României în privința capătului de cerere având ca obiect anulare parțială HCL nr. 18/30.08.1999, ca neîntemeiată.

A fost respinsă excepția de inadmisibilitate pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

A fost respinsă excepția de inadmisibilitate pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârâții UAT Căzănești și Consiliul Local al comunei Căzănești, ca neîntemeiată.

A fost respinsă excepția tardivității formulării acțiunii invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

A fost respinsă excepția tardivității formulării acțiunii invocată de pârâții UAT Căzănești și Consiliul Local al Orașului Căzănești, ca neîntemeiată.

A fost respinsă excepția lipsei de interes invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

A fost respinsă excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anulare parțială HCL nr. 18/30.08.1999, invocată de pârâții UAT Căzănești și Consiliul Local al comunei Căzănești ca neîntemeiată.

A fost admisă cererea formulată de reclamanta Parohia Căzănești, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Comunei Căzănești, UAT Comuna Căzănești și Guvernul Românei.

A fost anulată în parte Hotărârea Consiliului Local al Comunei Căzănești jud. Ialomița nr. 18/30.08.1999, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Căzănești, respectiv poziția 17, la care s-a menționat terenul cu destinație cimitir.

A fost anulată în parte Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, Anexa nr. 18 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Căzănești, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2022, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale al Comunei Căzănești a cimitirului - poziția 17.

Pârâtul Guvernul României a declarat recurs împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, casarea în parte a sentinței și respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că instanța de fond a respins neîntemeiat excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, întrucât reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001 pentru a solicita revocarea actului administrativ.

În privința naturii juridice a hotărârii de Guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, se arată că actul atacat este un act administrativ unilateral cu caracter individual, în timp ce hotărârea consiliului local, de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale este o operațiune administrativ-premergătoare, ce nu produce efecte juridice per se, în raport de prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Pe cale de consecință, recurentul-pârât susține, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, reclamanta ar fi trebuit ca înainte de a promova acțiunea de față să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului.

Situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 presupune intrarea actului atacat în circuitul civil și producerea de efecte juridice, însă această împrejurare nu este îndeplinită prin simpla adoptare și publicare în Monitorul Oficial ori comunicarea acestuia.

Intrarea actului administrativ în circuitul civil presupune ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacționate drepturile pe care le conferă, iar intimatele-reclamante nu au făcut o atare dovadă.

Referitor la excepția tardivității formulării cererii de chemare în judecată, precizează că H.G. nr. 1353/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 205/26.03.2002, realizându-se astfel comunicarea către persoanele interesate. Acțiunea a fost introdusă cu depășirea termenului de 6 luni de la comunicare sau de un an de la emiterea actului administrativ, conform dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește soluția de anulare parțială a Anexei 18, poziția 17 a H.G. nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița, recurentul-pârât invocă aplicarea greșită a legii, respectiv a art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în vigoare la data adoptării actului.

Recurentul-pârât arată că are competența exclusivă de a atesta prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, nu are abilitatea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, nu poate interveni asupra inventarelor însușite de către autoritățile administrației publice locale.

Prin natura sa, actul de atestare a bunurilor în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al acestora, nu este de natură să vatăme vreun drept, ci doar de a constata apartenența acestor bunuri.

Prin asemenea acte, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând niciun efect asupra proprietății altor persoane și nici efect constitutiv de drepturi.

Potrivit dispozițiilor Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și ale Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, autoritățile publice locale au obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate ce nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de lege, iar cenzurarea valabilității titlului unității administrativ-teritoriale este de competența instanței de drept comun, în timp ce instanța de contencios administrativ poate analiza numai legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia.

Intimata-reclamantă Parohia Căzănești a formulat întâmpinare prin care a solicitat, pe cale de excepție, să se constate nulitatea recursului, iar în subsidiar să se respingă calea de atac promovată de pârât ca nefondată.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul formulat de pârâtul Guvernul României este nefondat, și urmează a fi respins, în considerarea argumentelor în continuare arătate:

Preliminar, Înalta Curte reține că excepția de nulitate a recursului a fost soluționată în partea introductivă a prezentei decizii civile, cu motivarea oferită de instanță în sencul că argumentația oferită în susținerea căii de atac poate fi circumscrisă motivelor de casare invocate, relative la interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Criticile formulate de recurentul-pârât Guvernul României, subsumate motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. referitoare la greșita respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile în raport cu emitentul H.G. nr. 1359/2001 și a excepției tardivității formulării cererii de chemare în judecată, precum și cele privind soluția de anulare parțială a H.G. nr. 1359/2001 sunt nefondate.

A. Sub aspectul neîndeplinirii procedurii plângerii prealabile, Înalta Curte reține incidența dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel încât parcurgerea procedurii prealabile nu mai era necesară.

În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar apreciază că H.G nr. 1393/2001 este un act administrativ individual care a produs efectele juridice și a intrat în circuitul civil, parcurgerea procedurii prealabile nemaifiind obligatorie, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, făcând aplicarea art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia (forma în vigoare la data emiterii actului contestat) și având în vedere destinația specifică a imobilului, respectiv aceea de cimitir, Înalta Curte constată că efectul atestării apartenenței bunului la domeniul public s-a realizat de la momentul publicării H.G. nr. 1353/2001 în Monitorul Oficial, iar intrarea în circuitul civil s-a produs prin actele repetate ale terților de utilizarea a imobilului, potrivit destinației indicate.

B. În ce privește critica vizând nelegalitatea respingerii excepției tardivității formulării acțiunii, Înalta Curte constată că, în cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, pentru atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în Monitorul Oficial, pentru că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele "bis" ale Monitorului Oficial al României, Partea I, care nu se aduc la cunoștința generală a publicului, ci sunt distribuite doar persoanelor interesate. Această interpretare, impusă de respectarea principiului liberului acces la justiție și a dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 21 din Constituția României și în art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, se regăsește în jurisprudența anterioară a instanței de recurs.

Prin urmare, intimata - reclamantă, în calitate de terț, care se consideră vătămată printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altor subiecte de drept, potrivit art. 1 alin. (2) și art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a luat cunoștință de existența actului vătămător, mai exact, de includerea imobilului în litigiu în anexele H.G. nr. 1353/2001, în cursul lunii iunie 2022, conform adreselor de la dosar(filele x), iar acțiunea a fost formulată la data de 28.03.2023(data e-mail), în interiorul termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Față de cele mai sus expuse, în mod corect, prima instanță a respins excepția tardivității invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

C. Nici criticile sentinței sub aspectul anulării parțiale a H.G. nr. 1353/2001, Anexa 18 - pozițiile 17 nu sunt apte să determine modificarea soluției judecătorului fondului.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține natura juridică de act administrativ individual al H.G. nr. 1353/2001 și de atestare a domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița.

Prin Hotărârea nr. 18/30.08.1999, Consiliul Local al Comunei Căzănești a decis însușirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Căzănești, conform anexei care face parte integrantă, respectiv: poziția nr. 17 prin care s-a introdus în domeniul public al localității Căzănești terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei Căzănești.

Prin Hotărârea nr. 1353/27.12.2001, Guvernul României a atestat apartenența la domeniul public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița, a bunurilor cuprinse în anexa nr. 18, care face parte integrantă din prezenta hotărâre, anexă care a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 205 bis din data de 26.03.2002. În Anexa 18 la H.G. nr. 1353/2001 privind Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Căzănești, la poziția nr. 17 a fost menționat bunuril imobil Cimitir - teren aferent.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa nr. 18, în ceea ce privește poziția nr. 17 Cimitir-teren aferent, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Căzănești a cimitirului Parohiei Căzănești, precum și anularea parțială a H.C.L Căzănești nr. 18/30.08.1999, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localității, urmând să se elimine poziția la care este menționat terenul litigios cu destinație cimitir.

Înalta Curtea subliniază că acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, astfel încât prima instanță, în mod corect, a procedat la analizarea legalității actelor contestate prin prisma conformității cu prevederile legii în executarea căreia au fost emise, respectiv art. 7 din Legea nr. 213/1998, text de lege care consacră modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică.

Raportat la configurația juridică a cererii introductive, Înalta Curte stabilește că analiza legalității actelor contestate nu presupune dezlegarea aspectelor privind titlul cu care intimata-reclamantă folosea terenul cu destinație de cimitir, ce formează obiectul cauzei, fiind suficientă verificarea calității de persoană pretins vătămată a acestora în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Din această perspectivă, Înalta Curte reține calitatea intimatei-reclamante de persoană vătămată în dreptul de a folosi terenurile cu destinație de cimitir, prin emiterea actelor administrative contestate, respectiv H.G. nr. 1353/2001 - Anexa 18 - poziția 17 și a H.C.L Căzănești nr. 18/30.08.1999, în sensul art. 1 alin. (1) Legea nr. 554/2004.

Pentru a ajunge la această concluzie, Înalta Curte a avut în vedere împrejurarea că din înscrisurile aflate la dosar(procesul-verbal emis de agronomul regional a fost predat Parohiei terenul cu destinație de cimitir de oameni-filele x; lista de inventariere nr. 5 din 31.10.1969 a parohiei Căzănești se menționează cimitir, la modul de dobândire a proprietății fiind indicat Donație, cu suprafața de 1 ha -dosar; Situația terenurilor cimitirelor parohiale din Protoieria Raionului Slobozia din anul 1962 în care se menționează că cimitirul parohial Căzănești-fila56; Registrul Inventar al Parohiei Căzănești din 1945 în care se menționează cimitirul parohial - fila x; procese-verbale din 1989, 1992, 1993 ale ședințelor Consiliului Parohial prin care se dispun măsuri referitoare la administrarea cimitirului - filele x) rezultă că intimata-reclamantă folosea terenul cu destinație de cimitir de la un moment anterior emiterii H.C.L. Căzănești nr. 18/30.08.1999 și H.G. nr. 1353/2001.

Înalta Curte subliniază cu această ocazie că nu are relevanță cu ce titlu erau folosite terenurile cu destinație de cimitir de către intimata-reclamantă, atât timp cât prin cererea introductivă organele judiciare nu au fost învestite cu stabilirea existenței unui drept real în favoarea parohiei.

Sub aspectul legalității actelor administrative contestate, Înalta Curte reține incidența dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, potrivit cărora Dreptul de proprietate publică se dobândește: a) pe cale naturală; b) prin achiziții publice efectuate în condițiile legii; c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică; d) prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică; f) prin alte moduri prevăzute de lege.

Conform Anexei Legii nr. 213/1998, pct. III Domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit din următoarele bunuri: ...pct. 10 cimitirele orășenești și comunale.

În raport de prevederile legale enunțate, Înalta Curte reține că domeniul public al comunelor este alcătuit din bunuri dobândite în proprietate publică de unitatea administrativ-teritorială, într-unul din modurile prevăzute de lege, una dintre categoriile de bunuri fiind cimitirele comunale.

În mod corect a constatat prima instanță, din verificarea documentației care a stat la baza emiterii H.C.L Căzănești nr. 18/30.08.199, că menționarea celor cimitirului în inventarul domeniului public al comunei nu a avut la baza niciun titlu care să facă dovada modului în care unitatea administrativ-teritorială a devenit titulara dreptului de proprietate asupra terenului cu destinație de cimitir.

Includerea unui imobil în inventarul centralizat al bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale nu constituie, în sine, un titlu de proprietate în favoarea unității administrativ-teritoriale, valabilitatea atestării domeniului public fiind condiționată de existența, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a proprietății publice, aspect reieșit dintr-o jurisprudență constantă a instanței de recurs.

Elocventă în acest sens este și jurisprudența Curții Constituționale, care, prin Decizia nr. 244/09.03.2006, a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, statuând că posibilitatea, prevăzută de lege, ca în alcătuirea domeniului public de interes local să intre și bunuri din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale care, în condițiile legii, sunt declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local nu are semnificația de a converti hotărârea consiliului local în titlu valabil de trecere în proprietatea statului a unor bunuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, așa cum susține autorul excepției.

Potrivit instanței de contencios constituțional, existența unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scutește unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.

În consecință, nefiind făcută dovada dobândirii dreptului de proprietate asupra terenurilor cu destinație de cimitir printr-unul din modurile legale de dobândire a proprietății de către unitatea administrativ-teritorială, nici în faza procesuală a recursului, instanța de control judiciar va menține soluția instanței de fond de anulare în parte a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001, Anexa nr. 18 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Căzănești, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale al Comunei Căzănești a cimitirului aflat la poziția 17 și a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Căzănești nr. 18/30.08.1999 prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Căzănești, respectiv poziția la care a fost menționate terenul cu destinație de cimitir.

De asemenea, sunt irelevante criticile recurentului-pârât Guvernul României în sensul că H.G nr. 1353/2001 a fost adoptat cu respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000, având în vedere că legalitatea actului administrativ a fost contestată nu din perspectiva tehnicii de întocmire din punct de vedere legislativ, ci sub aspectul legalității raporturilor juridice atestate prin raportare la dispozițiile Legii nr. 213/1998.

Or, în aceste condiții, respectarea normelor de tehnică legislativă nu impune concluzia că și cerințele impuse de Legea nr. 213/1998 în privința modurilor de dobândire a dreptului de proprietate publică asupra bunurilor ce pot fi incluse în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, au fost respectate.

Prin urmare, în mod nelegal terenul a fost inclus în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Căzănești și în mod nelegal au fost atestate ca atare prin H.G. nr. 1353/2001 Anexa nr. 18 în ceea ce privește poziția "cimitir", în cauză fiind încălcate dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, sens în care, în baza art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul pârâtului Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 418 din 13 martie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 14 martie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.