ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 789/2025

Circumstanțele cauzei. Cauza dedusă judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ si fiscal la data de 15.03.2023 sub dosarul nr. x/2023, reclamanții PAROHIA ALEXENI și PAROHIA PUPEZENI, în contradictoriu cu pârâții CONSILIUL LOCAL AL COM.ALEXENI PRIN PRIMAR, GUVERNUL ROMÂNIEI și UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ COM.ALEXENI PRIN PRIMAR, solicitând ca pin hotărârea judecătorească ce se va pronunța să se dispună: - anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 20/25.08.1999 adoptată de Consiliul Local al Comunei Alexeni, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Alexeni, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinație cimitir, respectiv, poziția 7 (Cimitir Alexeni) și poziția 8 (Cimitir sat Pupezeni); - anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 8, în ceea privește poziția 7 (Cimitir Alexeni) și poziția 8 (Cimitir sat Pupezeni), hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale a Comunei Alexeni a cimitirelor Parohiei Alexeni și Parohiei Pupezeni.

Hotărârea instanței de fond Prin încheierea de ședință din data de 13 septembrie 2023, Curtea de Apel a respins ca neîntemeiată excepția inadmisibilității cererii formulate în contradictoriu cu Guvernul României pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile cu acest pârât, invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, în temeiul disp .art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că Hotărârea de Guvern contestată a fost publicată în Monitorul Oficial ce a produs consecințe juridice. Prin sentința civilă nr. 468 din 21 martie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: "Respinge excepțiile tardivității și lipsei calității procesuale active a reclamantelor ca neîntemeiate. Admite acțiunea reclamanții PAROHIA ALEXENI și PAROHIA PUPEZENI, cu domiciliul procesual ales la avocat Strinu - A. în București, în contradictoriu cu pârâții CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI ALEXENI prin primar, cu sediul în com. Alexeni, jud. Ialomița, GUVERNUL ROMÂNIEI, prin Secretariatul General al Guvernului, cu sediul în București, Piața Victoriei nr. 1, sector 1 și UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ COMUNA ALEXENI prin primar, cu sediul în com. Alexeni, jud. Ialomița. Anulează parțial Hotărârea Consiliului Local al comunei Alexeni nr. 20/25.08.1999, în ceea ce privește pozițiile nr. 7 (cimitir Alexeni) și pozitia 8 (cimitir sat Pupezeni) din Anexa hotărârii, privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Alexeni, județul Ialomița. Anulează parțial H.G. nr. 1353/2001, respectiv Anexa nr. 8, în ceea ce privește pozițiile nr. 7 (cimitir Alexeni) și nr. 8 (cimitir sat Pupezeni) din Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Alexeni, județul Ialomița. Cu recurs în 15 zile de la comunicare. Recursul se depune la Curtea de Apel București. Pronunțata azi 21.03.2024 prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței."

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva încheierii de ședință din data de 13 septembrie 2023 și a sentinței civile nr. 468 din 21 martie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au formulat recurs recurenții - pârâți Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar și Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar și recurentul - pârât Guvernul României. 3.1. Recursul declarat de recurenții - pârâți Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar și Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar Recurenții-pârâți au solicitat casarea sentinței recurate, în temeiul disp. Art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că instanța de fond a respins în mod greșit excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, excepția tardivității acțiunii invocată de Guvernul României și excepția lipsei calității procesuale pasive a părților reclamante. Totodată, au mai susținut că instanța de fond a anulat parțial HCL nr. 20/1999 a Comunei Alexeni cu aplicarea greșită a legii. 3.2. Recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României Prin cererea de recurs, Guvernul României a susținut că instanța de fond în mod greșit a respins excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile - prin încheierea de ședință din 13.09.2023. În motivare, a arătat că reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001 pentru a solicita revocarea acesteia. Natura juridică de act administrativ cu caracter individual o are doar H.G. nr. 1353/2001, în timp ce HCL al Comunei Alexeni NR. 20/1999 reprezintă o operațiune administrativă prealabilă adoptării actului administrativ reprezentat de hotărârea de guvern. Pe cale de consencință, în conformitate cu disp. art. 7 alin. (1) și alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod obligatoriu ar fi trebuit ca, înainte de a promova acțiunea de față, în anularea H.G. nr. 1353/2001, să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului. Totodată, recurentul-pârât a invocat încălcarea/aplicarea greșită a legii în ceea ce privește soluția de anulare parțială a H.G. nr. 1353/2001, arătând că și la acel moment și în prezent Guvernul României are exclusiv competența de a atesta prin hotărâre apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri. Intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de către autoritățile administrației publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală. Prin natura sa, actul de atestare a unor bunuri în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept, ci doar de a constata apartenența acestor bunuri.

Apărările formulate în cauză Intimații reclamanți au formulat întâmpinare la recursurile declarate prin care au invocat excepția inadmisibilității, excepția nulității recursurilor și excepția tardivității formulării recursului declarat de recurenții - pârâți Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar și Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar.

Procedura de soluționare a recursului S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 14.02.2025, în ședință publică, cu citarea părților. La acest termen de judecată, Înalta Curte a respins excepția inadmisibilității și excepția nulității recursurilor pentru nemotivare, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii, rămânând în pronunțare asupra excepției tardivității formulării recursurilor declarate de recurenții - pârâți Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar și Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar împotriva încheierii de ședință din data de 13 septembrie 2023 și a sentinței civile nr. 468 din 21 martie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și pe fondul cauzei.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de recurenții - pârâți Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar și Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar sunt tardiv formulate, iar recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României este nefondat, pentru următoarele considerente: Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., termenul de declarare a căii de atac, Înalta Curte constată că excepția tardivității recursurilor declarate de recurenții - pârâți Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar și Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar este întemeiată, pentru următoarele considerente: Potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare", iar potrivit art. 489 alin. (1) din C. proc. civ. "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3).". Totodată, conform art. 185 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. "Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate absolută.". Înalta Curte reține că sentința civilă nr. 468 din 21 martie 2024 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost comunicată de la data de 09.09.2024, iar recursul a fost formulat la data de 25.10.2024 (conform dovezilor de la dosar de fond și fila x recurs), cu depășirea termenului de 15 zile, prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înăuntrul căruia trebuia declarată calea de atac a recursului. În ceea ce privește recursul recurentului-pârât Guvernul României, Înalta Curte constată că motivele invocate referitoare la soluția de respingere a excepției inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile sunt nefondate. Potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004: "(5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă." Așadar, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă. Raportat la aceste prevederi legale, instanța de recurs constată că judecătorul fondului a soluționat în mod corect excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, reținând că în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Prin urmare, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, fiind aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice, plângerea prealabilă fiind lipsită de orice finalitate practică. Contrar susținerilor recurentului-pârât, instanța de control judiciar constată că prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 în verificarea legalității H.G. nr. 1353/2001 și a Hotărârii Consiliului Local nr. 20/1999 prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Alexeni cu referire la imobilul teren cu destinația cimitir evidențiat la pozițiile nr. 7 (Cimitir Alexeni) și nr. 8 (Cimitir Sat Pupezeni) din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Alexeni. Situația premisă stabilită corect de prima instanță este aceea că prezenta acțiune nu este o acțiune în revendicare civilă de comparare a titlurilor de proprietate ale părților implicate, ci o acțiune formulată în condițiile art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004 prin care se contestă legalitatea atestării unor imobile, cu destinația de cimitir parohial, la domeniul public al Comunei Alexeni. Acțiunea formulată nu este o acțiune în revendicare, în cauză recurentul - pârât nu a depus titluri de proprietate, înscrise în cartea funciară, care să fundamenteze trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Alexeni, analiza legalității actelor contestate fiind realizată de prima instanță în mod corect strict sub aspectul legalității atestării la domeniul public al Comunei Alexeni a terenului cu destinația de cimitir, în raport de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998. În mod corect prima instanță a reținut că, pentru emiterea de acte administrative de atestare a unor bunuri ca aparținând domeniul public, este necesară existența și dovedirea dreptului de proprietate, iar recurentul - pârât nu a depus vreun titlu care să fi fundamentat trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Alexeni. Pe de altă parte intimatele - reclamante au probat cu acte în sensul că la data atestării ca aparținând domeniului public emiterii actelor contestate terenul în litigiu a fost folosit și exploatat de biserică ca cimitir, iar în temeiul drepturilor recunoscute, au fost efectuate diferite acte de conservare și de administrare a cimitirului, fiind expres atestat ca fiind cimitir parohial, din Registrul pentru înscrierea înmormântărilor reieșind că Parohia s-a ocupat de administrarea cimitirului, evidență și înhumări. Totodată, se are în vedere că acțiunea în anularea actului administrativ, ce face obiectul cauzei deduse judecății, nu are ca efect o confirmare a dreptului de proprietate al parohiilor asupra bunurilor, dar nu poate fi negat faptul că intimatele - reclamante au probat cu acte faptul că la data atestării cimitirul avea destinația de cimitir parohial și nu comunal și, în consecință, în cauză, nu sunt incidente dispozițiile pct. III, 10 al anexei Legii nr. 213/1998, în sensul că domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit și din cimitirele orășenești și comunale, care sunt administrate de operatorii economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014. Prin urmare, judicios a reținut prima instanță că pârâții nu au făcut dovada că, la data adoptării hotărârilor atacate, erau proprietari asupra terenului în speță, proprietate care să fi fost dobândită printr-una dintre modalitățile prevăzute de lege. În acord cu instanța de fond și Înalta Curte reține că, deși în cuprinsul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în punctul III, 10 al anexei s-a arătat că domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit și din cimitirele orășenești și comunale, acest lucru nu este de natură să probeze împrejurarea că unitățile administrativ-teritoriale pârâte aveau, la data emiterii hotărârilor atacate, dreptul de proprietate asupra respectivului teren cu destinația de cimitir, întrucât legiuitorul a făcut referire explicită la cimitirele comunale. Or, în speță, nu s-a probat că înființarea cimitirului s-a realizat de autoritățile comunale, pe terenul deținut legal de acestea la data faptelor, cimitirul ființând drept cimitir parohial. Înalta Curte reține că, prin Decizia nr. 244/09.03.2006, s-a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, Curtea Constituțională statuând că posibilitatea, prevăzută de lege, ca în alcătuirea domeniului public de interes local să între și bunuri din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale care, în condițiile legii, sunt declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, nu are semnificația de a converti hotărârea consiliului local în titlu valabil de trecere în proprietatea statului a unor bunuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, așa cum susține autorul excepției. Așadar, potrivit instanței de contencios constituțional, existența unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scutește unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa. În concluzie, se constată că hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va admite excepția tardivității invocată prin întâmpinare și va respinge recursurile declarate de recurenții - pârâți Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Alexeni prin Primar și Consiliul Local al Comunei Alexeni prin Primar împotriva încheierii de ședință din data de 13 septembrie 2023 și a sentinței civile nr. 468 din 21 martie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca tardiv formulate. Totodată, va respinge recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României împotriva încheierii de ședință din data de 13 septembrie 2023 și a sentinței civile nr. 468 din 21 martie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.