ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5904/2024

Ședința publică din data de 10 decembrie 2024

Asupra recursului de față, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 26 mai 2023, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele Parohia Aprozi, Parohia Buciumeni, Parohia Budești și Parohia Gruiu, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială (U.A.T) Comuna Budești, Consiliul Local al Orașului Budești și Guvernul României, au solicitat:

(i) anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Budești nr. 25/07.09.1999, cu modificările și completările ulterioare, adoptată de Consiliul Local al orașului Budești, jud. Călărași, prin care s-au introdus în domeniul public al orașului Budești, terenurile cu destinație cimitir, respectiv: poziția nr. 39, respectiv cimitir sat Buciumeni, aparținând Parohie Buciumeni; poziția nr. 41, respectiv cimitir sat Gruiu, aparținând Parohiei Gruiu; poziția nr. 42, respectiv cimitir sat Aprozi, aparținând Parohiei Aprozi; poziția nr. 43, respectiv cimitir oraș Budești, aparținând Parohiei Budești, în sensul eliminării introducerii în domeniul public a terenurilor cu destinație cimitir;

(ii) anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2021, Anexa 4 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Orașului Budești, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630, partea I, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Budești a cimitirelor parohiale, respectiv pozițiile 39, 41, 42, 43.

Prin sentința civilă nr. 1594 din 03 noiembrie 2023, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepțiile tardivității, a capacității juridice și a calității procesuale pasive, precum și excepția inadmisibilității invocate de către pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiate;

(ii) a respins excepțiile tardivității și a inadmisibilității invocate de către pârâta UAT orașul Budești, ca neîntemeiate;

(iii) a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele Parohia Aprozi, Parohia Buciumeni, Parohia Budești și Parohia Gruiu, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială (U.A.T) Comuna Budești, Consiliul Local al Orașului Budești și Guvernul României având ca obiect "anulare act emis de autoritățile publice locale", privind anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001 și a HCL nr. Budești nr. 25/07.09.1999, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1594 din 03 noiembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamantele Parohia Aprozi, Parohia Buciumeni, Parohia Budești și Parohia Gruiu, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Recurentele formulează argumente referitoare la natura de act administrativ individual a H.G. nr. 1349/2001 și intrarea acesteia în circuitul civil, cu consecința faptului că nu mai poate fi revocată, momentul luării cunoștință de actul administrativ al includerii cimitirelor parohiale în inventarul localităților.

Consideră că prima instanță a făcut în mod greșit aplicarea art. 3 și 6 din Legea nr. 213/1998, atunci când concluzionează că cimitirele comunale atestate ca fiind în domeniul public prin actele administrative contestate sunt de uz și interes public, având în vedere destinația lor și că reclamantele nu au făcut dovada preluării acestor cimitire de către unitatea administrativ teritorială în perioada menționată în cuprinsul ipotezei normative a art. 6.

Se mai arată că prima instanță formulează considerente contradictorii atunci când afirmă că, deși reclamantele a prezentat înscrisuri din care rezultă că au administrat terenuri având destinația de cimitire parohiale, o astfel de împrejurare nu ar echivala cu nelegalitatea atestării acestor terenuri ca aflându-se în domeniul public al unității administrativ teritoriale sau când consideră că, deși nici unitatea administrativ teritorială nu deține un titlu de proprietate, legalitatea sau nelegalitatea preluării conform Legii nr. 213/1998 nu ar prezenta relevanță într-o acțiune care nu e una în revendicare, ci în anularea unor acte administrative de inventariere.

Se arată că s-a făcut o confuzie între cimitirele parohiale și cele comunale, atunci când se reține că actele administrative atacate sunt legale câtă vreme au fost adoptate în conformitate cu normele privitoare la "cimitirele comunale, neputându-se constata încălcarea dreptului de proprietate al reclamantelor parohii", în condițiile în care problema era tocmai aceea că cimitirele în litigiu erau parohiale, iar nu comunale.

Intimații-pârâți UAT Comuna Budești, Consiliul Local al Comunei Budești și Guvernul României nu au depus întâmpinare.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantele Parohia Aprozi, Parohia Buciumeni, Parohia Budești și Parohia Gruiu este fondat, pentru următoarele considerente:

Deși a reținut în mod corect că acțiunea de față nu este una civilă, în revendicare, ci una în contencios administrativ având ca obiect anularea hotărârilor de consiliu local și, respectiv, de guvern, de inventariere și de atestare a apartenenței unor bunuri în domeniul public al unității administrativ teritoriale, astfel încât chestiunea titlului de proprietate nu prezintă aceeași relevanță, prima instanță valorifică în mod eronat această premisă atunci când reproșează reclamantelor nedovedirea calității de persoane vătămate din perspectiva invocării unui titlu de proprietate asupra unor terenuri inventariate ca cimitire comunale și nu parohiale și când consideră hotărârile atacate fiind legal adoptate pe baza destinației alocate acestor bunuri imobile chiar și în absența deținerii de către autoritatea locală a unor date referitoare la proprietate – viciu de judecată ce se înscrie în motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. constând în aplicarea greșită a legii, implicând, așa cum se va vedea, și greșita răsturnare a sarcinii probei, ceea ce atrage incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ.

Chiar dacă acțiunea în anularea actului administrativ urmărește un scop diferit de cea în revendicare, verificarea viciului de legalitate și a interesului legitim invocat de parohii în contestarea hotărârilor consiliului local și guvernului poate implica necesitatea dovedirii unui titlu/temei pe care se bazează inventarierea cimitirului de către pârâte ca parte a domeniului public, mai ales în acele situații, precum cea prezentă, în care acesta se află în mod legitim în administrarea/posesia parohiei care îl deține cu destinația de cimitir parohial.

În acest caz, în care reclamanta demonstrează deținerea și administrarea cimitirului ca cimitir parohial, sarcina probei trece la unitatea administrativ teritorială și la emitentul actului administrativ, nefiind de datoria parohiei să prezinte suplimentar și un titlu de proprietate pentru a demonstra nelegalitatea hotărârilor de consiliu local și de guvern, în absența unei dovezi contrare care să susțină temeiurile în baza cărora pârâtele au atestat ca cimitire comunale/orășenești aflate în domeniul public, niște cimitire deținute de reclamante ca cimitire parohiale.

În speță, prima instanță a reținut, în cazul fiecăreia dintre cele patru parohii reclamante, faptul că acestea dețin înscrisuri potrivit cu care administrau anterior emiterii actelor administrative atacate – respectiv cel puțin de la nivelul anilor 1971/1986 (Parohia Budești), 1948 (Parohia Aprozi), 1971 (Parohia Buciumeni), 1962 (parohia Gruiu) – cimitirele în discuție, toate acestea figurând ca cimitire parohiale în registrele din epocă ale Protoieriei raionului Oltenița și în alte acte.

Totodată, reclamantele parohii au arătat că, prin decretele nr. 176/03.08.1948 și nr. 177/04.08.1948, au fost confiscate o serie de bunuri bisericești, dar cimitirele au rămas în patrimoniul parohiilor, nefăcând obiectul acestor decrete; prima instanță nu contestă această împrejurare, dar o apreciază ca nefiind de natură a genera existența unei prezumții relative cu privire existența dreptului de proprietate asupra terenurilor în patrimoniul reclamantelor, respectiv, cu privire la pretinsa preluare fără titlu a acestora din patrimoniul reclamantelor parohii.

Or, așa cum s-a arătat mai sus, un astfel de raționament este eronat, întrucât prezenta acțiune nu este o acțiune în revendicare civilă de comparare a titlurilor de proprietate ale părților implicate, în care reclamantele să aibă sarcina probării dreptului de proprietate, ci o acțiune formulată în condițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 prin care se contestă legalitatea atestării unui imobil cu destinația de cimitir parohial la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Budești, caz în care, în măsura în care reclamantele probează deținerea bunului cu această destinație (de cimitir parohial) – dovadă care în speță s-a făcut – revine pârâtelor datoria de a face contraproba și de a face dovada temeiurilor care au stat la baza inventarierii/atestării ca cimitire comunale/orășenești, iar nu parohiale.

În contra celor reținute de prima instanță, le revenea pârâtelor sarcina de a exhiba un titlu care să fi fundamentat trecerea cimitirelor în domeniul public sau o dovadă care să răstoarne probele aduse de reclamante referitoare la destinația sub titlul căreia le dețineau și administrau – și anume, să demonstreze că nu era vorba despre cimitire parohiale, ci comunale/orășenești și că deținerea cu alt titlu de către reclamante nu a fost una legală – demonstrație ce nu a fost făcută.

În raport de aceste considerente, argumentele primei instanțe privind lipsa titlurilor de proprietate ale reclamantelor asupra terenurilor/cimitirelor nu sunt fondate, câtă vreme este suficientă dovedirea unui interes legitim privat, care să fi fost vătămat prin H.G. nr. 1349/2001, în sensul dispozițiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. p) și art. 8 din Legea nr. 554/2004

Dacă acțiunea formulată nu este o acțiune în revendicare – și, în cauză, nici reclamantele, dar nici pârâtele nu au depus titluri de proprietate – iar analiza legalității actelor contestate se realizează strict sub aspectul legalității atestării la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Budești a terenurilor cu destinația de cimitir, în raport de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 în vigoare la acea dată, atunci simpla includere a unui imobil în inventarul centralizat al bunurilor aparținând domeniului public al statului nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, valabilitatea atestării domeniului public al statului fiind condiționată de existența ca premisă a unui mod legal de dobândire a proprietății publice și care trebuie a fi dovedită de pârâte, care nici nu au invocat vreun titlu și nici nu au demonstrat că cimitirul nu ar fi fost parohial, ci comunal/orășenesc.

Câtă vreme recurentele reclamante au probat cu acte că la data emiterii actelor contestate terenurile în litigiu aveau destinația de cimitire parohiale și erau folosite și administrate ca atare de către reclamante, în raport de dispozițiile art. 9 din Decretul nr. 177/1948 și art. 181-182 din Decretul nr. 233/23.02.1949, potrivit cu care în cadrul Bisericii Ortodoxe Române fiecare parohie rurală are dreptul la un cimitir pentru îngroparea morților, care este proprietatea parohiei, cimitirul și locul său administrându-se de organele parohiale, este nelegală inventarierea lor în domeniul public ca cimitire comunale/orășenești, nefiind incidente dispozițiile pct. III, 10 al anexei Legii nr. 213/1998, ce prevăd că domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit și din cimitirele orășenești și comunale (categorie diferită de cea a cimitirelor parohiale), care sunt administrate de operatorii economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.

Prin urmare, în mod nelegal terenurile au fost incluse în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Budești și în mod nelegal au fost atestate ca atare prin H.G. nr. 1349/2001 sens în care, în baza art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 va fi admis recursul, va fi casată în parte sentința recurată și, în rejudecare, va fi admisă cererea de chemare în judecată, va fi anulată în parte Hotărârea de Guvern nr. 1349 din 27.12.2021, respectiv pozițiile nr. 39, nr. 41, nr. 42 și nr. 43 din Anexa 4 – Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Orașului Budești, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Budești a cimitirelor parohiale aparținând Parohiei Aprozi, Parohiei Buciumeni, Parohiei Budești și Parohiei Gruiu.

Va fi anulată în parte Hotărârea Consiliului Local Budești nr. 25/07.09.1999, în ceea ce privește includerea în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Orașului Budești a cimitirelor parohiale aparținând Parohiei Aprozi, Parohiei Buciumeni, Parohiei Budești și Parohiei Gruiu.

Vor fi menținute dispozițiile din sentință referitoare la soluția dată excepțiilor, dispoziții care nu au fost contestate de pârâte printr-un recurs propriu.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentele-reclamante Parohia Aprozi, Parohia Buciumeni, Parohia Budești și Parohia Gruiu împotriva sentinței civile nr. 1594 din 03 noiembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele Parohia Aprozi, Parohia Buciumeni, Parohia Budești și Parohia Gruiu, în contradictoriu cu pârâții UAT Comuna Budești, Consiliul Local al Comunei Budești și Guvernul României.

Anulează în parte Hotărârea de Guvern nr. 1349 din 27.12.2021, respectiv pozițiile nr. 39, nr. 41, nr. 42 și nr. 43 din Anexa 4 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Orașului Budești, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Budești a cimitirelor parohiale aparținând Parohiei Aprozi, Parohiei Buciumeni, Parohiei Budești și Parohiei Gruiu.

Anulează în parte Hotărârea Consiliului Local Budești nr. 25/07.09.1999, în ceea ce privește includerea în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Orașului Budești a cimitirelor parohiale aparținând Parohiei Aprozi, Parohiei Buciumeni, Parohiei Budești și Parohiei Gruiu.

Menține dispozițiile din sentință referitoare la soluția dată excepțiilor.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 10 decembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.