ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4406/2024

Ședința publică din data de 10 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 09.03.2023, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele Parohia Gârbovi 1 și Parohia Gârbovi 2 au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Gârbovi prin Primar, Consiliul Local al Comunei Gârbovi și Guvernul României,

- anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 28/20.08.1999 adoptată de Consiliul Local Gârbovi, jud. Ialomița, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Gârbovi, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenul cu destinație cimitir, respectiv poziția 16 (Cimitir Parohia nr. 1) și poziția 17 (Cimitir Parohia nr. 2);

- anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 32- Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Gârbovi, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată, la poziția 16 și poziția 17, apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale al Comunei Gârbovi a cimitirului Parohia nr. 1 și cimitirului Parohia nr. 2.

Prin sentința civilă nr. 1333 din 2 octombrie 2023, Curtea a admis excepția lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României și a respins, în tot, acțiunea formulată de reclamante, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei hotărâri, reclamantele Parohia Gârbovi 1 și Parohia Gârbovi 2 au formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

Au susținut recurentele că este incorectă soluția instanței sub aspectul admiterii excepției lipsei procedurii administrative prealabile invocate de Guvernul României. De asemenea, instanța a apreciat greșit că hotărârea de consiliul local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale este doar o operațiune administrativă premergătoare ce nu produce efecte juridice per se și că nu are natura juridică de act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Instanța a făcut o greșită aplicare și interpretare a dispozițiilor legale aplicabile, motiv prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru că H.G. nr. 1353/2001, act administrativ unilateral cu caracter individual, este un act care a intrat în circuitul civil și și-a produs efecte juridice.

Conform art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat), efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenența bunurilor (în cauză, a unor cimitire) la domeniul public de interes local (domeniul public al comunei). Atestarea constituie operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate.

Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial al României, nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii. Hotărârea de guvern nu aduce elemente noi, este un act distinct de hotărârile consiliului local.

Art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 arată că, în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă, astfel că acțiunea în anulare este admisibilă.

De asemenea, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 arată că, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, autoritatea emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal nu îl va putea revoca, dar va putea solicita instanței anularea acestuia.

Hotărârea de consiliu local are natura unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acțiuni întemeiate pe prevederile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004.

Recurentele au precizat că sunt terți față de actele administrative cu caracter individual a căror anulare au solicitat-o și nu au luat cunoștință de H.G. nr. 1353/2001 la data publicării în Monitorul Oficial al României nr. 205/26.03.2002.

Actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terților, nefiind suspus unei forme de publicitate, fiind adus la cunoștință doar destinatarului prin comunicare, astfel că terții, persoane vătămate într-un drept sau într-un interes legitim, au posibilitatea de a formula plângere prealabilă doar la data la care au aflat despre existența și conținutul actului administrativ adresat altui subiect de drept.

Au luat cunoștință despre faptul că cimitirele parohiale au fost trecute în inventarul localității în anul 2022, în momentul în care au solicitat situația juridică a cimiterlor și, din acel moment, au realizat că, deși erau proprietari, nu au fost înștiințați că bunul a fost trecut în inventarul localității printr-o hotărâre de consiliu local în anul 2001.

În continuarea cererii de recurs, recurentele-reclamante au făcut referire la dispozițiile legale privind domeniul public al comunelor, orașelor și al municipiilor și au precizat care este diferența dintre cimitirul parohial și cimitirul comunal/orășenesc.

II. Soluția instanței de recurs

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor invocate prin recurs, a apărărilor formulate în întâmpinare și în raport cu dispozițiile legale incidente, constată fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa formulării plângerii administrative prealabile față de H.G. nr. 1353/2001 a fost dată cu interpretarea greșită a dispozițiilor legale incidente.

1.1. Preliminar, referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, sub imperiul acestui motiv de casare, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de nelegalitate vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ș.a.m.d.

Recurentele-reclamante au invocat formal acest motiv de casare, fără a preciza care sunt neregularitățile săvârșite de prima instanță, criticile lor urmând a fi avute în vedere la analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

1.2. Astfel, Înalta Curte apreciază că instanța a interpretat eronat dispozițiile legale ce vizează parcurgerea procedurii prealabile de către recurentele-reclamante față de H.G. nr. 1353/2001.

Conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 a cărei a anulare parțială se solicită în cauză, a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002. Prin Anexa nr. 32 a acestui act administrativ s-a atestat apartenența la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale Comuna Gârbovi din județul Ialomița, la poziția 16 și 17, a cimitirului Parohia 1 și a cimitirului Parohia 2.

Circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor. Referitor la intrarea în circuitul civil a unui act administrativ, ceea ce interesează sunt drepturile pe care acesta le recunoaște, le conferă sau le prevede. Actul reprezintă temeiul pentru care o persoană se poate prevala de un drept, astfel că îl poate tranzacționa în condițiile legii, ceea ce face ca acel drept să circule dintr-un patrimoniu în altul. Cu alte cuvinte, dacă actul administrativ a determinat anumite drepturi pentru destinatar, prin raporturi juridice cu alte subiecte de drept, se poate considera că actul administrativ nu ar mai putea fi revocat.

Astfel, actul administrativ produce efecte juridice în cadrul circuitului civil, în sensul că atrage o modificare concretă a realității juridice existente anterior emiterii lui.

Conform art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia (forma în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern contestate),

"(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local."

În cauză, hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale este un act administrativ cu caracter individual.

De asemenea, Înalta Curte validează considerentele instanței de fond în sensul că hotărârea consiliului local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unităților administrativ-teritoriale este doar o operațiune administrativă premergătoare, care nu produce efecte juridice per se.

Astfel, efectul H.G. nr. 1353/2001 a fost acela al atestării apartenenței bunurilor (cimitirelor) la domeniul public de interes local al Comunei Gârbovi, județul Ialomița. Consfințirea prin hotărârea de guvern a conținutului inventarului, chiar dacă are doar un efect declarativ, produce efecte juridice în sensul avut în vedere de prevederile art. 7 și 8 din Legea contenciosului administrativ. Hotărârile emise de autoritățile locale privind însușirea inventarelor bunurilor din domeniul public sunt acte prealabile, supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, respectiv hotărârea de guvern.

Atestarea constituie o operațiune de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea celor interesați cu privire la realitatea faptului sau situației atestate.

Prin urmare, hotărârea de guvern este actul care certifică regimul juridic aplicabil bunurilor respective si care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane.

Or, efectul atestării bunurilor în domeniul public al unității administrativ-teritoriale s-a produs la momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, nemaiputând fi revocată, ci, eventual, anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii. Aprobarea de către Guvern a acestui inventar presupune o analiză de temeinicie și legalitate a celor supuse aprobării, nefiind doar un act conform ca atare declarat de lege.

Un argument în plus, în ceea ce privește efectele juridice produse de hotărârea de guvern, îl reprezintă și faptul că autoritățile locale, urmare a plângerii prealabile formulate de recurentele-reclamante împotriva HCL nr. 28/20.08.1999, au răspuns în sensul că UAT Comuna Gârbovi exercită un drept de proprietate publică dobândit prin Legea nr. 213/1998 și atestat în favoarea sa prin H.G. nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița. De asemenea, s-a precizat că HCL nr. 28/208.08.1999 a produs efecte juridice, în cimitirul comunal fiind înhumați cetățenii localității.

Din conținutul acestor răspunsuri, care au natura juridică a unor operațiuni administrative, reiese că autoritatea publică locală a pus în aplicare prevederile Anexei nr. 32 la Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 referitoare la inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Gârbovi.

Prin urmare, instanța de control judiciar nu poate valida raționamentul primei instanțe, în sensul că, în mod obligatoriu, reclamantele ar fi trebuit ca, înainte de a promova acțiunea de anulare parțială a H.G. nr. 1353/2001, să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă pentru a solicita revocarea actului, ci, avându-se în vedere că acest act administrativ individual a produs efecte juridice, sunt incidente prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, nefiind obligatorie plângerea prealabilă, aceasta fiind lipsită de orice finalitate practică.

Nu în ultimul rând, este demn de reținut și faptul că, într-o cauză similară, ce a făcut obiectul Dosarului nr. x/2023 al Curții de Apel București, secția a IX-a, având ca obiect anularea parțială a aceleiași hotărâri de guvern, H.G. nr. 1353/2001, Anexa nr. 10, în ceea ce privește atestarea domeniului public al UAT Comuna Andrășești, a fost invocată aceeași excepție, a lipsei procedurii prealabile, pentru aceleași motive, de același pârât, Guvernul României.

Prin sentința civilă nr. 2079 din 15 decembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată. Această soluție nu a fost contestată de autorul excepției și a devenit definitivă prin Decizia nr. 3671 din 4 iulie 2024 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a respins recursul Comunei Andrășești.

Astfel cum rezultă din textul art. 430 alin. (2) C. proc. civ., autoritatea de lucru judecat este prevăzută în mod expres ca atașându-se și considerentelor hotărârii, nu doar a celor decisive, care susțin dispozitivul, ci și considerentelor decizorii.

În acest mod legiuitorul a consacrat în mod explicit, in terminis, pe plan normativ și efectul pozitiv al lucrului judecat, prin care o chestiune litigioasă, dedusă judecății în mod incidental și dezlegată în cadrul unui proces, a cărei rezolvare nu se va regăsi în dispozitivul hotărârii, este înzestrată cu autoritate de lucru judecat, ceea ce înseamnă că nu va putea fi nesocotită, contrazisă într-un litigiu ulterior, întrucât ceea ce s-a judecat este presupus a exprima adevărul raporturilor juridice dintre părți.

Într-o astfel de situație, efectul pozitiv al autorității de lucru judecat presupune existența unui proces în desfășurare, în cadrul căruia se impun ca un "dat" dezlegările anterioare ale instanței, spre deosebire de efectul negativ, reglementat de art. 431 alin. (1) C. proc. civ., care oprește o nouă judecată în fond doar dacă există tripla identitate de elemente (părți, obiect, cauză).

Astfel, în cauza menționată, problema de drept a intrării în circuitul civil a H.G. nr. 1353/2001 a fost stabilită definitiv sub aspectul analizat și dezlegat și în recursul de față, pentru că, în cazul efectului pozitiv al autorității de lucru judecat, care valorifică aspecte soluționate anterior de instanță, care doar au legătură cu ceea ce se deduce ulterior judecății, nu se cere în mod necesar existența unei triple identități de acțiune (obiect, cauză, părți), soluția respectivă putând fi valorificată și în prezenta cauză.

Prin urmare, contrar celor reținute de prima instanță, hotărârea de guvern a cărei legalitate a fost dedusă judecății judecății a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, motiv pentru care erau aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantele Parohia Gârbovi 1 și Parohia Gârbovi 2 împotriva sentinței nr. 1333 din 2 octombrie 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 10 octombrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.