Decizia nr. 790/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Cauza dedusă judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal la data de 19.05.2023, reclamantele Parohia Jegălia, Parohia Iezeru, Parohia Gâldău au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Comunei Jegălia, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Jegălia prin Primar și Guvernul României anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Jegălia nr. 23/07.09.1999, adoptată de Consiliul Local al Comunei Jegălia, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Jegălia, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinație cimitir, respectiv, poziția 19 (cimitir satul Jegălia), poziția 20 (cimitir satul Iezeru) și poziția 21 (cimitir satul Gâldău); anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/2001. Anexa 28, în ceea privește poziția 19 (cimitir satul Jegălia), poziția 20 (cimitir satul Iezeru) și poziția 21 (cimitir satul Gâldău), hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630 bis, partea I, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale a Comunei Jegălia a cimitirelor Parohiei Jegălia, Parohiei Iezeru si Parohiei Gâldău.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 312 din 27 februarie 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: "Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în ceea ce privește primul capăt de cerere, având ca obiect anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Jegălia nr. 23/07.09.1999. Respinge capătul de cerere având ca obiect anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Jegălia nr. 23/07.09.1999 în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Respinge excepția inadmisibilității invocată de pârâta Guvernul României ca neîntemeiată. Admite în parte cererea formulată de reclamantele Parohia Gâldău, Parohia Iezeru și Parohia Jegălia, toate cu sediul ales la CA A. - București în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Comunei Jegălia, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Jegălia prin Primar, ambii cu sediul în comuna Jegălia, Jegălia, șos. Călărași-Fetești nr. 40, județul Călărași și Guvernul României, cu sediul în București. Anulează parțial Hotărârea Consiliului Local Jegălia nr. 23/07.09.1999, în ceea ce privește pozițiile nr. 19 (cimitir satul Jegălia), poziția 20 (cimitir satul Iezeru) și poziția 21 (cimitir satul Gâldău). Anulează parțial H.G. nr. 1349/2001, respectiv Anexa nr. 28, în ceea ce privește pozițiile nr. 19, nr. 20 și nr. 21 prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al UAT comuna Jegălia a cimitirelor Parohiei Jegălia, Parohia Iezeru și Parohia Gâldău. Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare, care se depune la Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal. Pronunțată azi, 27.02.2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței."

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 312 din 27 februarie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs recurentul - pârât Guvernul României. Prin cererea de recurs, Guvernul României a susținut că instanța de fond în mod greșit a respins excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile. În motivare, a arătat că reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1349/2001 pentru a solicita revocarea acesteia. Natura juridică de act administrativ cu caracter individual o are doar H.G. nr. 1349/2001, în timp ce HCL al Comunei Jegălia nr. 23/1999 reprezintă o operațiune administrativă prealabilă adoptării actului administrativ reprezentat de hotărârea de guvern. Pe cale de consencință, în conformitate cu disp. art. 7 alin. (1) și alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod obligatoriu ar fi trebuit ca, înainte de a promova acțiunea de față, în anularea H.G. nr. 1349/2001, să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului. Totodată, recurentul-pârât a invocat încălcarea/aplicarea greșită a legii în ceea ce privește soluția de anulare parțială a H.G. nr. 1349/2001, arătând că și la acel moment și în prezent Guvernul României are exclusiv competența de a atesta prin hotărâre apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri. Intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de către autoritățile administrației publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală. Prin natura sa, actul de atestare a unor bunuri în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept, ci doar de a constata apartenența acestor bunuri.

Apărările formulate în cauză Intimații reclamanți au formulat întâmpinare prin care au invocat excepția inadmisibilității și excepția nulității recursului.

Procedura de soluționare a recursului S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 14.02.2025, în ședință publică, cu citarea părților. La acest termen de judecată, Înalta Curte a respins excepția inadmisibilității și excepția nulității recursului pentru nemotivare, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: Motivele invocate de recurentul-pârât Guvernul României referitoare la soluția de respingere a excepției inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile sunt nefondate. Potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004: "(5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă." Așadar, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă. Raportat la aceste prevederi legale, instanța de recurs constată că judecătorul fondului a soluționat în mod corect excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, reținând că în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1349/2001, a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Prin urmare, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, fiind aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice, plângerea prealabilă fiind lipsită de orice finalitate practică. Contrar susținerilor recurentului-pârât, instanța de control judiciar constată că prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 în verificarea legalității H.G. nr. 1349/2001 și a Hotărârii Consiliului Local nr. 23/1999 prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Jegălia cu referire la imobilul teren cu destinația cimitir evidențiat la pozițiile nr. 19 (Cimitir Sat Jegălia), nr. 20 (Cimitir Sat Iezeru) și nr. 21 (Cimitir Sat Gâlgău) din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Alexeni. Situația premisă este aceea că prezenta acțiune nu este o acțiune în revendicare civilă de comparare a titlurilor de proprietate ale părților implicate, ci o acțiune formulată în condițiile art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004 prin care se contestă legalitatea atestării unor imobile, cu destinația de cimitir parohial, la domeniul public al Comunei Jegălia. Acțiunea formulată nu este o acțiune în revendicare, în cauză recurentul - pârât nu a depus titluri de proprietate, înscrise în cartea funciară, care să fundamenteze trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Jegălia, analiza legalității actelor contestate fiind realizată de prima instanță în mod corect strict sub aspectul legalității atestării la domeniul public al Comunei Jegălia a terenului cu destinația de cimitir, în raport de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998. În mod corect prima instanță a reținut că, pentru emiterea de acte administrative de atestare a unor bunuri ca aparținând domeniul public, este necesară existența și dovedirea dreptului de proprietate, iar recurentul - pârât nu a depus vreun titlu care să fi fundamentat trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Jegălia. Pe de altă parte intimatele - reclamante au probat cu acte în sensul că la data atestării ca aparținând domeniului public emiterii actelor contestate terenul în litigiu a fost folosit și exploatat de biserică ca cimitir, iar în temeiul drepturilor recunoscute, au fost efectuate diferite acte de conservare și de administrare a cimitirului, fiind expres atestat ca fiind cimitir parohial, din Registrul pentru înscrierea înmormântărilor reieșind că Parohia s-a ocupat de administrarea cimitirului, evidență și înhumări. Totodată, se are în vedere că acțiunea în anularea actului administrativ, ce face obiectul cauzei deduse judecății, nu are ca efect o confirmare a dreptului de proprietate al parohiilor asupra bunurilor, dar nu poate fi negat faptul că intimatele - reclamante au probat cu acte faptul că la data atestării cimitirul avea destinația de cimitir parohial și nu comunal și, în consecință, în cauză, nu sunt incidente dispozițiile pct. III, 10 al anexei Legii nr. 213/1998, în sensul că domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit și din cimitirele orășenești și comunale, care sunt administrate de operatorii economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014. Prin urmare, judicios a reținut prima instanță că pârâții nu au făcut dovada că, la data adoptării hotărârilor atacate, erau proprietari asupra terenului în speță, proprietate care să fi fost dobândită printr-una dintre modalitățile prevăzute de lege. În acord cu instanța de fond și Înalta Curte reține că, deși în cuprinsul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în punctul III, 10 al anexei s-a arătat că domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit și din cimitirele orășenești și comunale, acest lucru nu este de natură să probeze împrejurarea că unitățile administrativ-teritoriale pârâte aveau, la data emiterii hotărârilor atacate, dreptul de proprietate asupra respectivului teren cu destinația de cimitir, întrucât legiuitorul a făcut referire explicită la cimitirele comunale. Or, în speță, nu s-a probat că înființarea cimitirului s-a realizat de autoritățile comunale, pe terenul deținut legal de acestea la data faptelor, cimitirul ființând drept cimitir parohial. Înalta Curte reține că, prin Decizia nr. 244/09.03.2006, s-a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, Curtea Constituțională statuând că posibilitatea, prevăzută de lege, ca în alcătuirea domeniului public de interes local să între și bunuri din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale care, în condițiile legii, sunt declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, nu are semnificația de a converti hotărârea consiliului local în titlu valabil de trecere în proprietatea statului a unor bunuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, așa cum susține autorul excepției. Așadar, potrivit instanței de contencios constituțional, existența unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scutește unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa. În concluzie, se constată că hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 312 din 27 februarie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.