Decizia nr. 5052/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — Hotărâre de guvern privind atestarea domeniului public al unității administrativ-teritoriale

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal la data de 27.02.2023, reclamantele Parohia A, Parohia B, Parohia C și Parohia D au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Comunei Ciulnița, Unitatea Administrativ – Teritorială Ciulnița și Guvernul României, anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 30/30.08.1999 adoptate de Consiliul Local al Comunei Ciulnița, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Ciulnița, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinație cimitir, respectiv: poziția nr. x prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Ciulnița terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei A; poziția nr. y prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Ciulnița terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei B; poziția nr. z prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Ciulnița terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei C; poziția nr. xx prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Ciulnița terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei D. De asemenea, au mai solicitat anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 21, în ceea privește poziția x (cimitir sat X), poziția y (cimitir sat Y), poziția z (cimitir sat Z), poziția xx (cimitir sat XX), hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale al Comunei Ciulnița a cimitirelor Parohiei A, Parohiei B, Parohiei C si Parohiei D.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 176 din 7 februarie 2024 pronunțată de Curtea de Apel București, Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în ceea ce privește primul capăt de cerere, având ca obiect anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Ciulnița nr. 30/30.08.1999. A fost respins capătul de cerere având ca obiect anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Ciulnița nr. 30/30.08.1999 în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. A fost respinsă excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Guvernul României ca neîntemeiată. A fost admisă în parte cererea formulată de reclamantele Parohia A, Parohia B, Parohia C și Parohia D, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Comunei Ciulnița, Unitatea Administrativ-Teritorială Ciulnița și Guvernul României. A fost anulată parțial Hotărârea Consiliului Local Ciulnița nr. 30/30.08.1999, în ceea ce privește pozițiile nr. x, nr. y, nr. z, nr. xx din Anexa hotărârii, privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Ciulnița, județul Ialomița. A fost anulată parțial H.G. nr. 1353/2001, respectiv Anexa nr. 21, în ceea ce privește pozițiile nr. x, nr. y, nr. z, nr. xx prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al UAT Comuna Ciulnița a cimitirelor Parohiei A, Parohiei B, Parohiei C și Parohiei D.

Cererile de recurs 3.1. Pârâtul Guvernul României a declarat recurs împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, casarea în parte a sentinței și respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată. În motivarea recursului, a arătat că instanța de fond a respins neîntemeiat excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, întrucât reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001 pentru a solicita revocarea actului administrativ. În privința naturii juridice a hotărârii de Guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, se arată că actul atacat este un act administrativ unilateral cu caracter individual, în timp ce hotărârea consiliului local, de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale este o operațiune administrativ-premergătoare, ce nu produce efecte juridice per se, în raport de prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998. Pe cale de consecință, susține recurentul-pârât, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, reclamanta ar fi trebuit ca înainte de a promova acțiunea de față să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului. Situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 presupune intrarea actului atacat în circuitul civil și producerea de efecte juridice, însă această împrejurare nu este îndeplinită prin simpla adoptare și publicare în Monitorul Oficial ori comunicarea acestuia. Intrarea actului administrativ în circuitul civil presupune ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacționate drepturile pe care le conferă, iar intimatele-reclamante nu au făcut o atare dovadă. În ceea e privește soluția de anulare parțială a Anexei 21, pozițiile (...) a H.G. nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița, recurentul-pârât invocă aplicarea greșită a legii, respectiv a art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în vigoare la data adoptării actului. Recurentul-pârât arată că are competența exclusivă de a atesta prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, nu are abilitatea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, nu poate interveni asupra inventarelor însușite de către autoritățile administrației publice locale. Prin natura sa, actul de atestare a bunurilor în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al acestora, nu este de natură să vatăme vreun drept, ci doar de a constata apartenența acestor bunuri. Prin asemenea acte, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând niciun efect asupra proprietății altor persoane și nici efect constitutiv de drepturi. Potrivit dispozițiilor Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și ale Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, autoritățile publice locale au obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate ce nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de lege, iar cenzurarea valabilității titlului unității administrativ-teritoriale este de competența instanței de drept comun, în timp ce instanța de contencios administrativ poate analiza numai legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia. 3.2. Pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ciulnița și Consiliul Local al Comunei Ciulnița au declarat recurs împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ . , solicitând admiterea acestuia, casarea sentinței și respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată. În motivarea recursului, au arătat că sentința atacată încalcă principiul securității actelor juridice întrucât anularea, chiar și parțială a unor acte cu caracter normativ la o distanță în timp de aproximativ 25 de ani perturbă toate măsurile, formalitățile și obiceiurile locului ce au fost rânduite în legătură cu actele administrative în discuție. Sentința recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 213/1998, Legii nr. 102/2014 și H.G. nr. 53/2008. Prevederile Legii nr. 213/1998 au fost interpretate și aplicate greșit de prima instanță, în sensul că se neagă existența în patrimoniul unității administrativ-teritoriale a unui drept de proprietate cu privire la cimitirele comunale. Instanța de fond a ignorat faptul că dreptul de proprietate a fost dobândit ope legis, procedura prevăzută de Legea nr. 213/1998 fiind corect îndeplinită. Cu privire la natura juridică a terenurilor situate pe raza celor patru localități, în mod legal s-a stabilit încă de la nivelul anului 1999 că aceste terenuri aparțin domeniului public al statului. Consideră recurenții-pârâți că nu era necesar să se facă dovada unui titlu de proprietate pentru terenul cu destinația de cimitir, ci trebuia să se observe dacă la data intrării în vigoare a Legii nr. 213/1998 terenul avea destinația de cimitir, iar dacă aceasta era destinația terenului, prin efectul legii, devenea proprietate publică. În ceea ce privește Decretele nr. 176/03.08.1948 și nr. 177/04.08.1948, recurenții-pârâți consideră că nu au aplicabilitate în cauză, iar dispozițiile Statutului pentru organizarea și funcționarea Bisericii Ortodoxe Române din 16.01.2008 și H.G. nr. 53/2008 privind recunoașterea acestui Statut se arată că sunt ulterioare procedurii de stabilire a domeniului public al UAT Ciulnița.

Apărările intimatelor Intimatele-reclamante au formulat întâmpinare prin care au invocat excepția nulității, în subsidiar solicitând respingerea recursurilor ca nefondate.

Alte aspecte procesuale La termenul de judecată din 24 octombrie 2024, Înalta Curte a respins excepția nulității invocată prin întâmpinare, pentru motivele prezentate în încheierea de ședință de la acea dată. II. Soluția instanței de recurs asupra cererilor formulate Analiza motivelor de casare Critica formulată de recurentul-pârât Guvernul României, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. referitoare la greșita respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile în raport cu emitentul H.G. nr. 1359/2001 este nefondată. Prima instanță a considerat, aplicând disp. art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 că efectul hotărârii de Guvern contestate este acela de la „atesta” apartenența bunurilor la domeniul public de interes local, ce reprezintă operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate. Efectul atestării a arătat prima instanță, s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de Guvern în Monitorul Oficial, aceasta nemaiputând să fie revocată ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei. Înalta Curte subscrie la soluția pronunțată de judecătorul fondului în privința respingerii excepției inadmisibilității acțiunii însă nu achiesează la considerentele expuse cu prilejul motivării acestei soluții. Prin urmare, se va respinge această critică, dar se va substitui motivarea prin cele ce vor fi arătate în continuare. În conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice nu este obligatorie plângerea prealabilă. Așadar, principiul revocabilității actelor administrative, alături de principiul legalității, reprezintă un principiu de bază al regimului juridic al actelor administrative, în principiu toate actele administrative pot fi revocate, cele normative oricând, iar cele individuale, cu unele excepții, printre care și actele administrative care au intrat în circuitul civil și au generat drepturi subiective garantate de lege (Decizia nr. 364/2022 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 170 alin. (1) lit. b) din Legea educației naționale nr. 1/2011, paragraful 22 și Decizia CCR nr. 624/2016 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 4/2016 privind modificarea și completarea Legii nr. 1/2011, paragraful 49). Intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea unei operațiuni juridice pe baza actului administrativ. În speță, cu ocazia formulării plângerii prealabile adresate recurenților-pârâți Unitatea Administrativ-Teritorială comuna Ciulnița și Consiliul Local al comunei Ciulnița, aceștia recunosc intrarea HCL nr. 30/1999 în circuitul civil și producerea de efecte juridice, motiv pentru care s-a răspuns părții că actul este irevocabil, iar în cuprinsul cererii de recurs al acelorași părți se afirmă că au fost luate anumite măsuri urmare a stabilirii naturii juridice a bunurilor care fac obiectul actelor administrative contestate, au fost întreprinse anumite formalități și aplicate anumite reguli. Chiar dacă nu au fost arătate în concret care anume operațiuni legale au fost întreprinse după publicarea în Monitorul Oficial a H.G. nr. 1353/2001, recunoașterea intrării în circuitul civil și producerii de efecte juridice făcută de recurenții-pârâți, autorități locale, conduce la întrunirea dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă nemaifiind obligatorie în situația dată. Înalta Curte reține ca fiind nefondate și criticile expuse în cuprinsul recursurilor formulate de pârâți în privința soluției de anulare parțială a Anexei nr. 21 a H.G. nr. 1353/2001, pozițiile y, z, xx și x, nefiind întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prealabil, deși nu s-au criticat aceste aspecte, Înalta Curte reține natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter individual al H.G. nr. 1353/2001 și de atestare a domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița, față de erorile ce se regăsesc la filele (…) și (..) din recursul formulat de UAT comuna Ciulnița și Consiliul Local al comunei Ciulnița, în conținutul cărora se invocă caracterul normativ al actului și atestarea domeniului public al statului. Cu privire la interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, se constată că norma juridică prevede parcurgerea unei proceduri în privința atestării apartenentei bunurilor la domeniul public județean sau de interes local. Prin criticile formulate, recurentul-pârât Guvernul României susține că hotărârea adoptată în temeiul dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 nu are efect constitutiv de drepturi și nici efect asupra proprietății altor persoane. În esență, recurentul-pârât consideră că instanța de contencios administrativ, cu ocazia verificării legalității unei hotărâri de guvern de atestare a domeniului public poate analiza numai respectarea dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii acesteia și a normelor de competență conferite de lege emitentului și nu poate cenzura valabilitatea titlului unității administrativ-teritoriale, competență ce ar aparține instanței de drept comun. În speță, instanța de fond nu a cenzurat valabilitatea titlului unității administrativ-teritoriale, ci a constatat că aceasta nu deține niciun înscris care să probeze dreptul său de proprietate. Analizarea legalității actului administrativ de atestare a domeniului public prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii și a normelor de competență presupun verificarea îndeplinirii procedurii prevăzute de art. 21 din Legea nr.213/1998, însă în cadrul acestei proceduri se verifică și actul prin care se atestă proprietatea asupra bunurilor și schița de amplasare, în sens contrar, s-ar ajunge la ipoteza în care unității administrativ-teritoriale i s-ar permite trecerea în inventar și însușirea unui bun asupra căruia nu deține niciun titlu de proprietate. Includerea în lista bunurilor din domeniul public a suprafețelor de teren cu destinația de cimitire, în conformitate cu Anexa Legii nr. 213/1998, Cap. III, pct. 10, prin care enumeră bunurile din domeniul public putea fi realizată numai în ipoteza în care cimitirele în discuție făceau parte din categoria celor orășenești și comunale. În cauză, este vorba de cimitire parohiale, pentru care intimatele-reclamante au produs înscrisuri din care rezultă că acestea au fost înființate anterior anului 1948 și asupra cărora au exercitat neîntrerupt un drept de proprietate și de administrare, nefiind afectate de emiterea Decretelor nr. 176 și nr. 177/1948, aspect recunoscut și de recurenții-pârâți UAT comuna Ciulnița și Consiliul Local comuna Ciulnița. Imobilele în cauză figurează în inventarul bunurilor intimatelor-reclamante anterior anului 1948 și ulterior, această situație rezultând din înscrisurile emise de Departamentul Cultelor, prin urmare, afirmația recurenților cu privire la existența numai a unui drept de folosință nu se confirmă. În ceea ce privește încălcarea principiului securității raporturilor juridice, ca urmare a anulării parțiale a unui act administrativ cu o vechime de aproximativ 25 ani, Înalta Curte urmează să respingă susținerile recurenților-pârâți, în speță nu s-a repus în discuție o soluție dată în mod definitiv de o instanță judecătorească. Faptul că actul administrativ a fost atacat după un interval mare de timp de la adoptare, s-a datorat modului de publicare a Anexei la H.G. nr. 1353/2001, recurentele-reclamante neavând acces la conținutul acestei anexe decât după ce au formulat cerere în acest sens. Față de cele arătate, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, Înalta Curte a respins recursurile ca nefondate.