ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 663/2025

Ședința publică din data de 11 februarie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 16.02.2023 pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub număr de dosar x/2023, reclamantele Parohia Borănești și Parohia Sintești au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Borănești, Consiliul Local al Comunei Borăneștei și Guvernul României, următoarele:

- anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Borănești nr. 56/20.09.2009, cu completările și modificările ulterioare, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public a! comunei Borănești în sensul eliminării poziției nr. 69, prin care s-a introdus în domeniul public al localității Borănești terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei Borănești, și poziția nr. 122, prin care s-a introdus în domeniul public al localității Borănești terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei Sintești;

și

- anularea parțială a hotărârii de Guvern nr. 985/2011 în ceea ce privește pozițiile cimitirelor parohiale menționate, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Borănești.

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 398 din 11 martie 2024, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, ca neîntemeiată.

Totodată, a admis excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile și, pe cale se consecință, a respins acțiunea formulată de către reclamantele PAROHIA BORĂNEȘTI și PAROHIA SINTEȘTI, în contradictoriu cu pârâții UAT BORĂNEȘTI PRIN PRIMAR, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI BORĂNEȘTI și GUVERNUL ROMÂNIEI, ca inadmisibilă, respingându-se, ca neîntemeiată, și cererea reclamantelor de obligare a pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 398 din 11 martie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs recurentele-reclamante Parohia Borănești și Parohia Sintești și, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., acestea au solicitat admiterea recursului și, pe cale de consecință, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului arată că instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile legale incidente, apreciind că în cauză era obligatorie formularea plângerii prealabile cu privire la anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001, motiv pentru care a admis excepția lipsei plângerii prealabile, cu consecința respingerii pe fond a cererii.

De asemenea, susțin că instanța a apreciat greșit că hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ teritoriale este doar o operațiune administrativă premergătoare ce nu produce per se efecte juridice, considerând că Hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului nu are așadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (paragraful 3 din pagina 10 si paragraful 7 din pagina 11).

Subsumat motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentele arată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, constituie un act care a intrat în circuitul civil și și-a produs efectele juridice.

Invocând dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat), recurentele susțin că efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenența bunurilor (în speță, a unor cimitire) la domeniul public de interes local (domeniul public al comunei).

Atestarea constituie operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate.

Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.

Hotărârea de guvern nu aduce elemente noi. Având în vedere că hotărârea de guvern este un act distinct față de hotărârile consiliului local, totuși Hotărârea Curții nu este legal motivată, având în vedere că această hotărâre de guvern se află în prezent în circuitul civil și a produs efecte juridice.

Prin urmare, consideră recurentele că motivarea instanței de fond este nelegală și netemeinică.

Principiul revocabilității este de esența actului administrativ și reprezintă dreptul persoanei vătămate ca, înainte de a se adresa instanței și până la momentul în care actul administrativ vătămător să intre în circuitul civil și să producă efecte juridice* să solicite autorității emitente reevaluarea acestuia, care corespunde obligației corelative a acesteia din urmă de a proceda la efectuarea unui control intern de legalitate și de a revoca actul în ipoteza în care constată că într-adevăr a fost emis cu nerespectarea dispozițiilor legale și este vătămător pentru autorul sesizării.

Necesitatea respectării exigențelor de calitate a legislației interne a fost subliniată în mod constant în jurisprudența Curții Constituționale a României, inclusiv prin Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 198 din 11.03.2020.

Art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004 arată că în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice nu este obligatorie plângerea prealabilă, text din interpretarea căruia rezultă că acțiunea în anulare este admisibilă.

In egală măsură, art. 1 alin. (6) din Legea 554/2004 arată că în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal nu îl va putea revoca, dar va putea solicita instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

Astfel, recurentele – reclamante consideră că Hotărârea de consiliu local are natura unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acțiuni întemeiată pe prevederile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004.

Actul administrativ individual reprezintă manifestarea de voință a organului competent care creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligații pentru iina sau mai multe persoane determinate. In ceea ce privește categoria celor "vizați" de către un act administrativ cu caracter individual, se reține că stabilește reguli concrete de conduită cu caracter individual, ceea ce înseamnă că relațiile sociale pe care le regrelementează au caracter concret.

De asemenea, recurentele – reclamante solicită să se aibă în vedere faptul că Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 și Hotărârea Consiliului Local adoptată de către Consiliul Local al comunei au natura unor acte administrative individuale emise în aplicarea Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acțiuni întemeiată pe prevederile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004. Cele două hotărâri nu fac parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, astfel încât nu este vorba de acte administrative supuse evidenței de publicitate.

Reclamantele sunt terț față de actele administrative cu caracter individual a căror anulare a solicitat-o, acestea neluând la cunoștință de Hotărârea de guvern de atestare a domeniului public la data publicării în Monitorul Oficial al României nr. 205 din 26 martie 2002. La acea dată, în Monitorul Oficial, Partea I, a fost publicat articolul unic din H.G. nr. 1353/2001, conform căruia se atesta apartenența la domeniul public al județului IALOMIȚA, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul IALOMIȚA a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1-54*) care fac parte integrantă din prezenta hotărâre. *) Anexele nr. 1-54 se publică ulterior.

Așadar, actul administrativ unilateral cu caracter individual, asa cum sunt cele două acte administrative ante-menționate, nu este opozabil terților, nefiind supus unei forme de publicitate, el fiind adus la cunoștință doar destinatarului său prin comunicare, astfel încât terții, persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim, au posibilitatea de a formula plângere prealabilă de Ia data Ia care au aflat despre existența și conținutul actului administrativ adresat altui subiect de drept.

Recurentele – reclamante susțin că au luat la cunoștință de faptul că cimitirele parohiale au fost trecute în inventarul localității în anul 2022, în momentul în care au solicitat situația juridică a cimitirelor și, din acel moment au realizat că, deși erau proprietare, nu au fost înștiințate vreodată că bunul a fost trecut in inventarul localității printr-o hotărâre de consiliu local din anul 2001.

Invocând dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 3 alin. (4), art. 18 din Legea nr. 213/1998, art. IX din Normele tehnice aprobate prin Hotărârea nr. 548/1999, Ordinul Ministrului finanțelor nr. 2388 din 15 decembrie 1995, susțin recurentele – reclamante că, deși instanța de fond a reținut în mod corect prevederile Legii 213/1998, respectiv dispozițiile art. 21 si altele, ca fiind incidente în cauza, a făcut totuși o greșită aplicare a acestora. Astfel, instanța de fond reține în mod eronat în penultima pagina a sentinței la paragraful 4 din sentință faptul că "hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ teritoriale este un act administrativ cu caracter individual,..., in timp ce hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativteritoriale este doar o operațiune administrativă premergătoare, ce nu produce per se efecte juridice. Hotărârea de consiliu local de insusire a inventarului nu are sadar natura juridica de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. C) din legea 554/2004", concluzionând în ultimul paragraf că: procedura de atestare a domeniului public al unităților administrativ teritoriale constă așadar într-o etapă de inventariere, ce se concretizează in realizarea, la nivel local, a unor operațiuni tehnico materiale si administartive de intocmire, insusire si centralizare a inventarelor si de înaintare a lor către Guvern, urmata de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităților administrativ teritoriale". Analiza instanței, în paragrafele următoare constă în motivare redând textele legii, fără a formula o concluzie proprie.

Mai mult decât atât, susțin recurentele că, în cererea de chemare in judecată au detaliat cu temei legal calificarea celor doua acte ca fiind acte cu caracter individual, dar aceasta chestiune nu a fost supusă dezbaterilor.

La pagina 11, consideră că în mod eronat instanța a reținut ca nu a făcut dovada condiției intrării in circuitul civil a H.G., neexistand dovezi ale tranzacționării drepturilor conferite de H.G., cu toate că, chiar autoritățile locale pârâte au depus facturi în baza unor contracte de amenajări. După lecturarea paginii 11 se poate constata faptul că instanța se contrazice în ceea ce privește intrarea in circuitul civil și producerea de efecte juridice.

Astfel, consideră recurentele că admiterea excepției invocate de Guvernul României și anume excepția lipsei procedurii administrative a plângerii prealabile cu Guvernul României și pe cale de consecința a respingerii pe fond a cererii, cu motivarea instanței că cele doua hotărâri atacate nu sunt amândouă acte individuale, ci doar H.G., este netemeinică și nelegală.

In concluzie, susțin că instanța a interpretat greșit dispozițiile Legii 213/1998 și ale Legii 554/2004.

În continuarea cererii de recurs, recurentele-reclamante au făcut referire la dispozițiile legale privind domeniul public al comunelor, orașelor și al municipiilor și au precizat care este diferența dintre cimitirul parohial și cimitirul comunal/orășenesc.

Apărările formulate în recurs

Împotriva recursului promovat de reclamante, au formulat întâmpinări toți cei trei intimați – pârâți.

Astfel, în cadrul întâmpinării sale, intimatul – pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea hotărârii de fond, ca fiind legală și temeinică.

Intimatele – pârâte Comuna Borănești prin Primar și Consiliul Local al Comunei Borănești, în cadrul unei întâmpinări comune, au solicitat la rându-le respingerea recursului, ca neîntemeiat.

Răspunsul la întâmpinare

Deși cele două întâmpinări ale intimaților – pârâți au fost comunicate recurentelor – reclamante, acestea nu au combătut apărările intimaților în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispozițiile art. 471

1

alin. (4) din C. proc. civ., incidente și în cazul recursului, conform art. 490 C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursului

În această etapă, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 05 septembrie 2024, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11 februarie 2024, în ședință publică, cu citarea părților, când, luând act de concluziile orale formulate de apărătorul recurentelor – reclamante pe fondul recursului, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ., a declarat dezbaterile închise și a reținut dosarul în pronunțare asupra recursului ce face obiectul judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamantele Parohia Borănești și Parohia Sintești au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Borănești, Consiliul Local al Comunei Borănești și Guvernul României, anularea parțială a HCL al Comunei Borănești nr. 56 din 20.09.2009 de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Borănești, în sensul eliminării pozițiilor nr. 69 și 122 privind terenurile cu destinație de cimitir aparținând parohiilor reclamante, precum și anularea parțială a H.G. nr. 985/2011, pentru modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1353/2001, în ceea ce privește pozițiile cimitirelor parohiale prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Borănești.

Prin sentința civilă recurată, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la cererea de anulare parțială a H.G. nr. 985/2011 și, raportat la art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a reținut că și cererea anulare a hotărârii de consiliu local este deopotrivă inadmisibilă, respingând acțiunea, ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Împotriva sentinței civile nr. 398 din 11 martie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs recurentele-reclamante Parohia Borănești și Parohia Sintești, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor invocate prin recurs, a apărărilor formulate în întâmpinări și în raport cu dispozițiile legale incidente, constată fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa formulării plângerii administrative prealabile față de H.G. nr. 1353/2001 a fost dată cu interpretarea greșită a dispozițiilor legale incidente.

Preliminar, referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, sub imperiul acestui motiv de casare, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de nelegalitate vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ș.a.m.d.

Or, față de criticile invocate de recurentele – reclamante în cadrul recursului, Înalta Curte constată că acestea au invocat formal acest motiv de casare, fără a preciza care sunt neregularitățile procedurale săvârșite de prima instanță, argumentele lor, ce vizează în esență interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, urmând a fi avute în vedere la analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, Înalta Curte apreciază că instanța a interpretat eronat dispozițiile legale ce vizează parcurgerea procedurii prealabile de către recurentele-reclamante față de H.G. nr. 1353/2001, astfel cum a fost modificată și completată prin H.G. nr. 985/2011.

Prima instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă, reținând că reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea acesteia.

Înalta Curte reține că potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (...)

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție.

(...)

(5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Așadar, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Raportat la aceste prevederi legale, instanța de recurs constată că judecătorul fondului a soluționat în mod greșit excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, fără a reține că în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice.

Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat): "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local."

După cum rezultă din dispozițiile de mai sus, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenența bunurilor (în speță, a unor cimitire) la domeniul public de interes local, atestarea constituind operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate.

Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.

Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 a cărei anulare parțială se solicită în cauză, a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002. Prin Anexa acestui act administrativ s-a atestat apartenența la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale Comuna Borănești din județul Ialomița, la poziția 69 și poziția 122, a cimitirului Parohiei Borănești și a cimitirului Parohiei Sintești.

Circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor. Referitor la intrarea în circuitul civil a unui act administrativ, ceea ce interesează sunt drepturile pe care acesta le recunoaște, le conferă sau le prevede. Actul reprezintă temeiul pentru care o persoană se poate prevala de un drept, astfel că îl poate tranzacționa în condițiile legii, ceea ce face ca acel drept să circule dintr-un patrimoniu în altul. Cu alte cuvinte, dacă actul administrativ a determinat anumite drepturi pentru destinatar, prin raporturi juridice cu alte subiecte de drept, se poate considera că actul administrativ nu ar mai putea fi revocat.

Astfel, actul administrativ produce efecte juridice în cadrul circuitului civil, în sensul că atrage o modificare concretă a realității juridice existente anterior emiterii lui.

În cauză, hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale este un act administrativ cu caracter individual.

Efectul H.G. nr. 1353/2001 a fost acela al atestării apartenenței bunurilor (cimitirelor) la domeniul public de interes local al Comunei Borănești, județul Ialomița. Consfințirea prin hotărârea de guvern a conținutului inventarului, chiar dacă are doar un efect declarativ, produce efecte juridice în sensul avut în vedere de prevederile art. 7 și 8 din Legea contenciosului administrativ. Hotărârile emise de autoritățile locale privind însușirea inventarelor bunurilor din domeniul public sunt acte prealabile, supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, respectiv hotărârea de guvern.

Atestarea constituie o operațiune de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea celor interesați cu privire la realitatea faptului sau situației atestate.

Prin urmare, hotărârea de guvern este actul care certifică regimul juridic aplicabil bunurilor respective si care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane.

Or, efectul atestării bunurilor în domeniul public al unității administrativ-teritoriale s-a produs la momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, nemaiputând fi revocată, ci, eventual, anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii. Aprobarea de către Guvern a acestui inventar presupune o analiză de temeinicie și legalitate a celor supuse aprobării, nefiind doar un act conform ca atare declarat de lege.

Un argument în plus, în ceea ce privește efectele juridice produse de hotărârea de guvern, îl reprezintă și faptul că autoritatea locală, respectiv Comuna Borănești, a efectuat cheltuieli de întreținere, respectiv cheltuieli legate de împrejmuirea cimitirului (factura nr. x din anul 2021, însoțită de ordinele de plată nr. x și 650 din data de 10.09.2021, atașate la dosarul de fond), "construcții și alei trotuare din beton" (factura nr. x din 14.09.2021, însoțită de ordinele de plată nr. x și 708 din data de 16.09.2021, dosarul de fond), respectiv "construcție alei cimitir Borănești" (factura nr. x din data de 05.07.2021 însoțită de Ordinul de plată nr. x din data de 15.07.2021, dosarul de fond), acestea făcând pe deplin dovada că UAT Comuna Borănești a exercitat un drept de proprietate publică dobândit prin Legea nr. 213/1998 și atestat în favoarea sa prin H.G. nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița.

Din conținutul acestor înscrisuri, care au natura juridică a unor operațiuni administrative, reiese că autoritatea publică locală a pus în aplicare prevederile Anexei la Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 referitoare la inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Borănești.

Așadar, reținând că, ulterior, în baza actului administrativ individual contestat, respectiv a H.G. nr. 1353/2001 s-au încheiat acte juridice, ce au produs efecte la data încheierii lor, procedura plângerii prealabile nu mai trebuia urmată, nemaiputând conduce la niciun rezultat.

Se constată, astfel, că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001 constituie un act care a intrat în circuitul civil și și-a produs efectele juridice, potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat).

În consecință, în condițiile în care prin H.G. nr. 1353/2001 s-a atestat apartenența la domeniul public a bunurilor prevăzute în Hotărârea Consiliului Local Borănești nr. 56/20.09.2009, nu se mai impunea parcurgerea procedurii prealabile, întrucât actele atacate au intrat în circuitul civil, producând efectele juridice aferente, astfel că hotărârea de guvern ce face obiectul judecății nu mai poate fi revocată, ci doar anulată.

Prin urmare, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, fiind aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice, plângerea prealabilă fiind lipsită de orice finalitate practică.

Întrucât, prin respingerea acțiunii, ca inadmisibilă, nu a fost soluționat fondul cauzei, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, Înalta Curte apreciază că se impune casarea în parte a sentinței atacate și trimiterea cauzei aceleiași instanțe pentru continuarea judecății pe fondul litigiului, menținând soluția privind excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, ce nu a fost recurată.

Prin urmare, prima instanță, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca pe fond cererea formulată de către reclamante, reținând că în cauză nu se impunea urmarea procedurii prealabile, câtă vreme actele au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice.

În raport cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea celorlalte critici din cererea de recurs care vizează fondul litigiului și se circumscriu tot motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurente, acestea urmând a fi examinate de către prima instanță cu ocazia judecării pe fond a cauzei.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse, reținând ca fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alineat pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., va admite recursul formulat de reclamantele Parohia Borănești și Parohia Sintești, va casa în parte sentința civilă recurată și va trimite cauza aceleiași instanțe pentru continuarea judecății, menținând soluția privind excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantele Parohia Borănești și Parohia Sintești împotriva sentinței civile nr. 398 din data de 11 martie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința civilă recurată și trimite cauza aceleiași instanțe pentru continuarea judecății.

Menține soluția privind excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 februarie 2025.