ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5704/2024

Ședința publică din data de 4 decembrie 2024

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 27.02.2023, sub nr. x/2023, reclamantele Parohia Jilavele și Parohia Slătioarele, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Comunei Jilavele, Guvernul româniei și UAT comuna Jilavele, au solicitat instanței să anuleze parțial Hotărârea Consiliului Local nr. 26/19.08.1999 adoptată de Consiliul Local Jilavele, județ Ialomița, prin care și-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Jilavele, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinație cimitir, respectiv, poziția 11 și poziția 12; să anuleze parțial Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 36, în ceea ce privește poziția 11 și poziția 12, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2022, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale al Comunei Jilavele al cimitirelor Parohiei Jilavele și Parohiei Slătioarele.

Prin sentința civilă nr. 1995 din 22 decembrie 2023, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Guvenrul României.

A admis excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile și a respins acțiunea formulată de reclamantele Parohia Jilavele și Parohia Slătioarele în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Comunei Jilavele, Guvernul României și UAT Comuna Jilavele, în tot, ca inadmisibilă.

A respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamantele Parohia Jilavele și Parohia Slătioarele, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

Circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentele-reclamante au susținut că soluția instanței de fond este nelegală sub aspectul admiterii excepției lipsei procedurii administrative a plângerii prealabile cu Guvernul României și, pe cale de consecință, a respingerii pe fond a cererii.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentele-reclamante au arătat că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, constituie un act care a intrat în circuitul civil și și-a produs efectele juridice.

După cum rezultă din dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenența bunurilor la domeniul public de interes local.

Atestarea constituie operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate.

Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.

Recurentele-reclamante au arătat că, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative, care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă, text din interpretarea căruia rezultă că acțiunea în anulare este admisibilă.

S-a susținut că Hotărârea de consiliu local are natura unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acțiuni întemeiată pe prevederile art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 și Hotărârea Consiliului Local adoptată de către Consiliul Local al comunei au natura unor acte administrative individuale emise în aplicarea Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acțiuni întemeiată pe prevederile art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004. Cele două hotărâri nu fac parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, astfel încât nu este vorba de acte administrative supuse evidenței de publicitate.

Recurentele-reclamante au arătat că au luat la cunoștință de faptul că cimitirele parohiale au fost trecute în inventarul localității în anul 2022, în momentul în care au solicitat situația juridica a cimitirelor. Din acel moment au realizat că, deși erau proprietari, nu au fost înștiințați vreodată că bunul a fost trecut în inventarul localității printr-o hotărâre de consiliu local din anul 1999.

În concluzie, apreciind că sentința recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, recurentele-reclamante au solicitat admiterea recursului, casare sentinței atacate și trimiterea cauzei la instanța de fond pentru o nouă judecată.

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului pentru netimbrare, excepția inadmisibilității pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile și excepția lipsei calității sale procesuale pasive. Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentele-reclamante Parohia Slătioarele și Parohia Jilavele au supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Hotărârea Consiliului Local nr. 26/19.08.1999 adoptată de Consiliul Local Jilavele, județ Ialomița, poziția 11 și poziția 12, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinație cimitir și Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 36, în ceea ce privește poziția 11 și poziția 12, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2022, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale al Comunei Jilavele al cimitirelor Parohiei Jilavele și Parohiei Slătioarele.

Prima instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă, reținând că reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea acesteia.

Înalta Curte reține că potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (...)

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție.

(...)

(5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Raportat la prevederile legale anterior citate, instanța de recurs constată că judecătorul fondului a soluționat în mod greșit excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, fără a reține că în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice.

Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil și a produs efectele juridice.

Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat): "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local."

După cum rezultă din dispozițiile de mai sus, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenența bunurilor (în speță, a unor cimitire) la domeniul public de interes local, atestarea constituind operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate.

În consecință, în condițiile în care prin H.G. nr. 1353/2001 s-a atestat apartenența la domeniul public a bunurilor prevăzute în Hotărârea Consiliului Local Jilavele nr. 26/19.08.1999, nu se mai impunea parcurgerea procedurii prealabile, întrucât actele atacate au intrat în circuitul civil, producând efectele juridice aferente, astfel că nu mai poate fi revocată, ci doar anulată.

Întrucât, prin respingerea acțiunii ca inadmisibilă, nu a fost soluționat fondul cauzei și pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În raport cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea celorlalte critici din cererea de recurs care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurente, acestea urmând a fi examinate de către prima instanță cu ocazia rejudecării cauzei.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 497 alin. din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința recurată și va trimite cauza pentru rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurentele-reclamante Parohia Slătioarele și Parohia Jilavele împotriva sentinței civile nr. 1995 din 22 decembrie 2023 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și trimite cauza pentru o nouă judecată la aceeași instanță.

Menține sentința cu privire la soluția de respingere ca nefondată a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 4 decembrie 2024.