Decizia nr. 5988/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 136/2025 a Curții de Apel Iași

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată sub nr. x/2025 la 3 aprilie 2025 pe rolul Curții de Apel Iași, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în condițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului Ministrului Transporturilor și Infrastructurii (MTI) nr. 132/11.02.2025, publicat în M.Of. nr. 190/05.03.2025.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 136 din 16 mai 2025, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cerea de chemare în judecată, dispunând suspendarea executării dispozițiilor art. 55 1 alin. (10) din Normele metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora stabilite prin Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 980/2011, astfel cum a fost modificat și completat prin Ordinul nr. 132/2025 al Ministerului Transporturilor, până la pronunțarea instanței de fond. A obligat ministerul pârât la plata către reclamantă a sumei de 2.020 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru și onorariu de avocat, redus de la 5.950 de RON la 2.000 de RON.

Cererile de recurs Împotriva sentinței nr. 136 din 16 mai 2025, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, au formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. și pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii. 3.1. Reclamanta S.C. A. S.R.L. și-a întemeiat recursul pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și, pe cale de consecință, admiterea cererii de suspendare și a dispozițiilor art. 55 1 alin. (3) și alin. (9) din Norme. În susținerea recursului, se arată că instanța de fond a interpretat, în mod greșit, prevederile art. 55 1 alin. (3) și alin. (9) din OMTI nr. 132/2025 prin raportare la disp. art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000, iar cu titlu de principiu, trebuie observat că OMTI nr. 132/2015 nu poate să modifice, să completeze ori să deroge de la prevederile O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, modificată prin O.U.G. nr. 141/2024. Recurenta-reclamantă susține că Normele de punere în aplicare aprobate prin OMTI nr. 132/2025 contravin prevederilor O.G. nr. 27/2011 în privința posibilității operatorilor de a-și alege graficul de circulație dorit, prin reglementarea plecării curselor la ore fixe, la interval de 30 de minute. Recurenta-reclamantă indică disp. art. 42 1 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011, art. 3 pct. 15 din O.G. nr. 27/2011 și art. 55 1 alin. (3) din OMTI nr. 32/2025, acestea din urmă limitând dreptul operatorilor de transport, conferit prin actul normativ superior, de a-și stabili propriul grafic de circulație, impunându-se o dublă limitare, una privind orele fixe și alta privind respectarea unui decalaj de 30 de minute între plecările de curse ale aceluiași operator. Mai susține recurenta-reclamantă, contrar celor reținute de prima instanță, avizul solicitat operatorilor de transport care nu găsesc un loc în autogară, este un act administrativ suplimentar impus prin OMTI nr. 132/2025, fiind încălcate prevederile art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000. Recurenta-reclamantă indică disp. art. 36 alin. (2) din O.G. nr. 27/2011, art. 55 1 alin. (9) și art. 55 1 alin. (2) din OMTI nr. 132/2025. Este nelegală și interpretarea primei instanțe cu privire la prevederile art. 55 1 alin. (9) din OMTI nr. . 132/2025 raportat la obligația avizării stației de plecare din perspectiva nerespectării disp. art. 78 și art. 110 din Codul Administrativ. Asigurarea corelării transportului județean cu cel interjudețean nu o poate face decât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și nu autoritatea locală prin emiterea de acte administrative, fără a avea competențe delegate în acest sens. Și în ipoteza în care numai Ministerul Transporturilor și Infrastructurii are competențe de reglementare cu privire la transportul interjudețean, în lipsa reglementării unor norme de aplicare a avizării de către autoritățile locale, procesul de licențiere pentru operatorii de transport care nu au stații în autogări nu se poate desfășura. Prin condiționarea obținerii avizului administrativ reglementat prin OMTI nr. 132/2015 se încalcă principiul accesului nediscriminatoriu al tuturor operatorilor la piață edictat de O.U.G. nr. 27/2011și O.U.G. nr. 141/2024. 3.2. Pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a invocat motivele de casare prevăzute de ar. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată. În susținerea recursului, se arată că sentința atacată cuprinde motive contradictorii și motive străine de natura cauzei. Deși instanța de fond a apreciat că susținerile reclamantei și probele administrate în cauză nu au oferit suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ prin suspendarea acestuia, a dispus suspendarea executării prevederilor art. 55 1 alin. (1) din OMTI nr. 132/2025. Scopul reglementării a fost acela de a respecta limitele teritoriale ale fiecărui tip de transport și de a asigura egalitate între operatorii de transport care efectuează pe trasee similare, transport de persoane în regim județean și interjudețean. Astfel, a apărut obligația operatorului de transport interjudețean de a îmbarca călători doar pentru stațiile situate în alte județe, respectiv situate în județele tranzitate sau în județul în care se află capătul de traseu sosire. În caz contrar, operatorul de transport interjudețean ar fi în situația de a efectua transport județean de persoane deoarece asigură deplasarea persoanelor între două localități situate pe teritoriul aceluiași județ. Trebuie făcută o distincție clară între cele două tipuri de servicii de transport, deoarece transportul județean este liberalizat, iar cel județean este reglementat ca serviciu public de interes general. Îmbarcarea pasagerilor în interiorul unui județ de către operatorii interjudețeni reprezintă o suprapunere artificială a două regimuri incompatibile. Dacă operatorii de transport interjudețean nu ar fi obligați să respecte restricțiile impuse nu ar fi obligați să respecte restricțiile impuse prin art. 55 1 alin. (10) din OMTI nr. 132/2025 și ar presta astfel de servicii, aceștia ar desfășura o activitate pentru care nu sunt acreditați, ar eluda dispozițiile care instituie regulile de atribuire a transportului județean, ar crea o concurență neloială și dezechilibre majore în transportul județean. Instanța de fond se rezumă la o presupusă îngrădire a accesului operatorilor care efectuează transport interjudețean de persoane, în detrimentul celor care efectuează transport județean de persoane, alta decât cea invocată de reclamant, fără a menționa temeiul de drept și fără a detalia argumentele și raționamentul logico-juridic care a stat la baza hotărârii echivalând cu o insuficientă motivare. În ceea ce privește paguba iminentă hotărârea instanței de fond nu este motivată sau este cel puțin contradictorie, în condițiile în care licențele deținute de reclamantă vizează efectuarea transportului județean de persoane, în timp ce actul normativ criticat conține dispoziții care reglementează transportul interjudețean de persoane, iar valabilitatea licențelor expiră la 30.06.2025. Autovehiculele achiziționate în sistem leasing pot fi utilizate pentru efectuarea ambelor tipuri de transport de persoane, astfel că nu se poate invoca imposibilitatea realizării veniturilor necesare pentru achitarea obligațiilor de plată asumate prin contractele de leasing.

Apărările formulate Recurentul-pârât a depus întâmpinare la recursul formulat de reclamantă, prin care a invocat excepția nulității, iar, pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare la recursul pârâtului, solicitând respingerea căii de atac, ca neîntemeiată. De asemenea, a depus întâmpinare cu privire la cererea de intervenție accesorie formulată de petentele B., Autobuzul S.A., C. S.R.L., D. S.R.L. și E. S.A. în interesul recurentului-pârât, solicitând respingerea admisibilității în principiu a acesteia, iar, pe fond, respingerea, ca neîntemeiată.

Alte aspecte Prin încheierea de ședință din 9 octombrie 2025, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului formulat de reclamantă, constând că acesta conține critici care se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. În cauză, au fost formulate cereri de intervenție accesorie, după cum urmează: - petentele F. S.R.L., G. S.R.L. și H. S.R.L. au formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurentei-reclamante; - petentele B., Autobuzul S.A., C. S.R.L., D. S.R.L. și E. S.A. au formulat cerere de intevenție accesorie în interesul recurentului-pârât. Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, Înalta Curte a respins ca fiind inadmisibile în principiu toate cererile de intervenție accesorie formulate, constatând că, în fapt, se urmărește protejarea unui drept propriu, or, intervenția principală nu este admisibilă în calea de atac a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analiza motivelor de casare 1. Cu privire la recursul formulat de recurenta-reclamantă S.C. A. SRL Recurenta-reclamantă critică soluția primei instanțe în privința respingerii cererii de suspendare a executării dispozițiilor art. 55 1 alin. (3) și alin. (9) din Normele de punere în aplicare ale O.G. nr. 27/2011, modificată prin O.U.G. nr. 141/2024, aprobate prin OMTI nr. 980/2011, astfel cum au fost modificate prin OMTI nr. 132/2025. Potrivit disp. art. 55 1 alin. (3) din OMTI nr. 132/2025, începând cu data de 15 mai 2025, solicitările pentru o cursă interjudețeană de pe același traseu depuse de operatorii de transport prin intermediul platformei informatice care gestionează rețeaua de mobilitate rutieră națională trebuie să respecte orele fixe, respectiv un decalaj de 30 minute față de orele fixe, valabilitatea licențelor de traseu eliberate acestora fiind ulterioară datei de 30 iunie 2025. Recurenta-reclamantă consideră că disp. art. 55 1 alin. (3) din Norme contravin prevederilor art. 42 1 alin. (1) și art. 3 pct. 15 din O.G. nr. 27/2011, potrivit cărora, după implementarea rețelei de mobilitate rutieră națională, cererile pentru eliberarea licențelor de traseu vor fi analizate în ordinea depunerii lor în platforma informatică ce gestionează rețeaua de mobilitate rutieră națională, iar licențele de traseu se vor elibera tuturor operatorilor de transport indiferent de graficul de circulație propus de către aceștia, în timp ce graficul de circulație este definit ca fiind documentul care conține denumirea traseului, capetele de traseu, autogările, stațiile publice aflate pe traseu, distanțele dintre acestea, orele de plecare/sosire din capetele de traseu și din stațiile publice/autogările aflate pe traseu, zilele în care se efectuează serviciul regulat și serviciul regulat special, după caz. Recurenta-reclamantă susține că graficele de traseu, inclusiv orele de plecare/sosire în cursă, sunt propuse de către operatorii de transport, iar Autoritatea Rutieră Română este obligată să elibereze licențe de transport acestora indiferent de graficul propus, urmare a scopului modificării legislative, liberalizarea transportului interjudețean, însă prin Norme se stabilesc limitări, deoarece se impune operatorilor să plece la ore fixe și la intervale orare de 30 minute față de orele fixe. Instanța de fond, în argumentarea cazului bine justificat, a arătat că actul normativ de bază, O.G. nr. 27/2011, în executarea căruia au fost adoptate Normele metodologice aprobate prin OMTI nr. 980/2011, nu conțin dispoziții concrete de reglementare, de la care să se deroge prin normele de punere în aplicare astfel încât să fie depășite limitele impuse, în concret reținându-se că O.G. nr. 27/2011 nu reglementează aspecte referitoare la graficul orar. Înalta Curte reține că pentru suspendarea executării unui act administrativ, îndeplinirea condiției cazului bine justificat este cerută de disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004, aceasta reprezentând împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Recurenta-reclamantă a invocat încălcarea ierarhiei actelor normative, OMTI nr. 132/2025, cuprinzând soluții contrare O.G. nr. 27/2011, în baza căreia a fost emis. Or, comparându-se dispozițiile art. 42 1 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 prin care se stipulează că licențele de traseu se eliberează tuturor operatorilor de transport "indiferent de graficul de circulație propus de către aceștia" (contrar celor reținute de judecătorul fondului în sensul că art. 42 1 alin. (1) nu conține dispoziții concrete de reglementare) cu prevederile art. 55 1 alin. (3) din Norme prin care "trebuie să se respecte orele fixe, respectiv un decalaj de 30 minute față de orele fixe", Înalta Curte constată, în urma verificării împrejurării de drept sus-menționate, că o asemenea contrarietate are capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, cel puțin la nivelul aparenței, fără ca în contextul acestei proceduri sumare să fie nevoie să se analizeze scopul normei, precum și apărările de fond invocate de către pârât. Cu privire la îndeplinirea condiției prevenirii unei pagube iminente, cerute cumulativ de disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004, paguba fiind definită ca "prejudiciu material, viitor și previzibil", urmare a executării actului administrativ, Înalta Curte reține îndeplinirea acesteia, prin limitarea prestării activității de transport și consecințele financiare ce decurg din aceasta, reclamanta având încheiate contracte de leasing pentru patru autovehicule. În ceea ce privește criticile aduse de recurenta-reclamantă în raport de soluția primei instanțe prin care s-a respins cererea de suspendare a executării disp. art. 55 1 alin. (9) din OMTI nr. 980/2011, modificat prin OMTI nr. 132/2025, Înalta Curte constată că reglementarea are următorul conținut: capetele de traseu aferente curselor interjudețene solicitate vor fi amplasate numai în autogări care dețin licență pentru activități conexe transportului rutier - activități desfășurate de autogări sau, în cazul în care nu există autogări în localitățile respective sau capacitatea acesteia nu este suficientă pentru a acoperi toate cererile, în spații publice pentru care a fost obținut avizul de la autoritatea administrației publice locale. Recurenta-reclamantă consideră că disp. art. 55 1 alin. (9) din OMTI nr. 132/2025 sunt contrare și totodată neclare în raport de normele prevăzute prin O.G. nr. 27/2011, conform cărora, la art. 36 alin. (2) se prevede: capetele de traseu aferente curselor interjudețene solicitate vor fi amplasate numai în autogări care dețin licență valabilă pentru activități conexe transportului rutier și anume activități desfășurate de autogară sau, în cazul în care în respectivele localități nu există autogări sau capacitatea acestora nu este suficientă pentru a acoperi toate cererile, în stațiile publice stabilite de autoritatea administrației publice locale. Deși actul normativ superior, O.G. nr. 27/2011 se referă la "stațiile publice stabilite de autoritatea administrației publice locale" - art. 55 1 alin. (9) din Norme impune obținerea unui aviz de la autoritatea administrației publice locale, creându-se cel puțin la nivel aparent, în sarcina operatorului de transport obligația obținerii avizului. Prima instanță, respingând cererea de suspendare a executării disp. art. 55 1 alin. (9) din Norme, a arătat că intenția legiuitorului este aceea de a asigura o corelare între transportul județean de persoane și cel interjudețean și că obținerea avizului de la autoritatea publică locală nu reprezintă consecința delegării de competență de la autoritatea publică centrală către autoritatea publică locală. Instanța de fond, prin argumentele expuse, a aplicat greșit disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004, realizând o analiză a legalității actului administrativ atacate, pronunțându-se pe fondul pricinii. Analiza cazului bine justificat presupune evidențierea existenței împrejurărilor de fapt/drept care sunt de natură să creeze o îndoială în privința legalității prev. art. 55 1 alin. (9) din Norme, acestea transpunându-se la nivelul aparenței prin solicitarea operatorilor de transport să obțină un aviz de la autoritatea publică locală, act ce nu a fost prevăzut de legislația primară. În consecință, Înalta Curte constată îndeplinirea condiției cazului bine justificat prevăzut de art. 14 pentru suspendarea executării disp. art. 55 1 alin. (9) din Norme, dar și a prevenirii unei pagube iminente, ce deja s-a conturat în privința cererii de suspendare a art. 55 1 alin. (3) din Norme și, în plus, recurenta-reclamantă a dovedit că a solicitat acest aviz, iar autoritatea locală a răspuns în sensul că nu este creat un mecanism de eliberare a avizelor, consecința fiind existența unui prejudiciu prin neobținerea licenței de traseu sau a retragerii acesteia. În raport de cele arătate, Înalta Curte va constata întrunirea criticilor întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și admiterea recursului formulat de recurenta-reclamantă. 2. Cu privire la recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Criticile au în vedere soluția de admitere a cererii de suspendare a executării disp. art. 55 1 alin. (1) din OMFI nr. 132/2025 potrivit cărora: pe raza administrativ-teritorială a județului unde este situat capătul de traseu de plecare este permisă numai îmbarcarea călătorilor pentru stațiile din județele de tranzit, respectiv pentru stațiile situate pe raza administrativ-teritorială a județului în care este situat capătul de traseu de sosire. Instanța de fond a considerat că disp. art. 55 1 alin. (10) din Norme limitează dreptul operatorului de transport de a îmbarca de la capătul de traseu al plecării numai călătorii pentru stațiile din județele de tranzit, respectiv pentru stațiile situate pe raza administrativ-teritorială a județului în care este situat capătul de traseu de sosire, aspect ce aparent contravine principilor reglementate de art. 23 din O.G. nr. 27/2011, accesul la piața transportului rutier de persoane (contra cost) nefiind liber și nediscriminatoriu cu respectarea principiilor liberei concurențe. Prin motivele de nelegalitate recurentul-pârât susține că prima instanță nu a înțeles scopul și sensul normei de reglementare a cărei suspendare se solicită, acestea fiind de a proteja structura serviciilor publice județene de transport călători împotriva interferențelor nereglementate, necontrolate și neloiale, întrucât un operator care deține licență pentru transportul interjudețean nu poate desfășura transport județean. Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate, cazul bine justificat a fost corect identificat și motivat corespunzător de judecătorul fondului prin aparenta încălcare a unor principii dezvoltate în O.G. nr. 27/2011, accesul liber la piața transportului rutier contra cost, nediscriminarea, libera concurență, dar și a proporționalității limitării călătorului de a putea să se îmbarce pentru cursele județene, numai de la operatori licențiați pentru serviciul de transport public de persoane la nivel județean. Aspectele susținute de recurentul-pârât, protejarea serviciilor publice județene de transport călători de interferențe necontrolate și neloiale sunt elemente ce pot fi abordate și clasificate cu ocazia soluționării fondului pricinii. Încălcarea principiilor fundamentale invocate de prima instanță este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, considerentele expunând argumentele și raționamentul logico-juridic care au stat la baza pronunțării sentinței. În privința pagubei iminente, recurentul-pârât consideră că sentința nu este motivată, dar și că motivarea este contradictorie, criticile nefiind fondate. Sentința atacată cuprinde considerentele ce privesc îndeplinirea condiției prevenirii pagubei iminente și nu conține motive contradictorii, reclamanta având la data sesizării instanței două licențe de execuție și pentru trasee județene, cum susține recurentul-pârât, iar evidențierea achiziționării în sistem leasing, patru autovehicule au legătură cu dovedirea îndeplinirii celei de-a doua condiții, întrucât veniturile societății proveneau și din vânzarea de bilete pentru călătoriile realizate în interiorul unui județ, criticile fiind astfel nefondate. Față de cele arătate, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă, urmând a se casa în parte sentința. În rejudecare, în temeiul disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004 se va dispune suspendarea executării și a disp. art. 55 1 alin. (3) și alin. (9) din OMTI nr. 980/2011, modificat și completat prin OMTI nr. 132/2025, până la pronunțarea instanței de fond. Se vor menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate. În temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-pârât.