Decizia nr. 5698/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 41/2023 a Curții de Apel București

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Electrica S.A. în contradictoriu cu Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat anularea în tot a Ordinului președintelui ANRE nr. 155/2014 privind aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuție a energiei electrice și a prețului pentru energia electrica reactivă, pentru Societatea Comercială "Filiala de A." S.A.. 2. Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 41 din 03 martie 2023, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Electrica S.A.

în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Natională de Reglementare în domeniul Energiei, ca neîntemeiată. 3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamanta Electrica S.A., pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material) În motivarea recursului, s-a arătat - în esență - că prima instanță a reținut în mod nelegal faptul că Ordinul nr. 155/2014 nu reprezintă un act normativ. Recurenta a învederat că Ordinul nr. 155/2014 produce efecte nu doar în privința A., ci și în privința clienților finali, definiți la pct. 13 al art. 3 din Legea Energiei ca fiind orice persoană fizică sau juridică ce cumpără energie electrică pentru consum propriu.

Serviciul de distribuție e energiei electrice se asigură de către un singur operator economic pentru utilizatorii de pe un teritoriu delimitat, existând un monopol natural. Ordinul nr. 155/2014 se referă în mod expres la A. S.A., pentru că această entitate este singurul operator de distribuție pentru teritorul expres delimitat, ca urmare a monopolului natural, neputându-se considera că referirea formală la A. S.A. conferă Ordinului nr. 155/2014 caracterul unui act normativ individual. Acest ordin are o aplicabilitate generală, conferind clienților finali (persoane neidentificate) dreptul de a beneficia de un anumit tarif.

Recurenta a susținut că voința legiuitorului de a conferi caracter normativ ordinelor de aprobare a prețurilor și tarifelor reglementate pentru energia electrică rezultă și din prevederile art. 79 alin. (3) din Legea nr. 123/2012, prin care se instituie obligația ANRE de a publica aceste acte normative în Monitorul Oficial, Partea I. Având în vedere că aceste ordine conferă un drept tuturor clienților finali, a fost instituită obligația publicității, nefiind posibilă comunicarea individuală a acestora. A apreciat, contrar celor reținute de instanța de fond, că Ordinul nr. 155/2014 este un act normativ, în sensul Legii Transparenței Decizionale, fiindu-i pe deplin aplicabile prevederile acestei legi.

Principiul transparenței deicizonale este transpus în mod expres în legislația ce reglementează sectorul energiei electrice, prin dispozițiile art. 2 lit. e) și ale art. 79 alin. (4) lit. a) din Legea nr. 123/2012, care impun ANRE obligații de transparență în reglementare, în special în materie de stabilire a tarifelor reglementate. Soluția instanței de fond cu privire la acest aspect este nelegală, ignorând atât prevederile art. 7 alin. (2) din Legea Transparenței Decizionale, cât și susținerile reclamantei prin care s-a arătat că Referatul ANRE privind tarifele a fost pus la dispoziția A. abia în data de 09.01.2015, ulterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 155/2014 și la aproape o lună de la momentul adoptării ordinului.

Mai mult, acesta nu a fost însoțit de niciunul dintre documentele prevăzute de Legea Transparenței Decizionale, precum: notă de fundamentare, expunere de motive, referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ, studiu de impact și/sau de fezabilitate. De asemenea, valorile parametrilor variabili care stau la baza determinării tarifului specific nu sunt explicate, nefiind incluse în Referat detalii cu privire la modalitatea de calcul. Corespondența purtată între părți nu este de natură să suplinească aceste lipsuri procedurale reglementate de lege, viciile procedurii afectând posbilitatea recurentei reclamante de a înțelege și verifica premisele și concluziile autorității de reglementare.

Recurenta-reclamantă a mai susținut că ANRE a încălcat prevederile art. 58 din Metodologia de stabilire a tarifelor pentru serviciul de distribuție a energiei electrice, aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 72/2023 și modificată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 112/2014 și principiul reglementării nediscriminatorii. În opinia recurentei, instanța de fond s-a pronunțat asupra legalității Ordinului nr. 155/2014 prin raportare la argumente de oportunitate, fără a analiza în detaliu motivele prezentate de către reclamantă pentru susținerea acestui punct și nici nu indicat motivele înlăturării argumentelor invocate, preluând însă argumentele ANRE. Recurenta a considerat că aplicarea de către ANRE în mod discriminatoriu a Metodologiei este evidentă, existând și o contradicție între motivele instanței.

Pe de o parte, se invocă faptul că art. 58 din Metodologie nu implică o analiză comparativă, iar pe de altă parte, se rețin susținerile ANRE cu privire la comparația investițiilor prin raportare la cele realizate de operatorii din același grup. Practic, ANRE și instanța de fond, prin preluarea acestor argumente, admit aplicarea discriminatorie a Metodologiei, efectuând în fapt comparații între planurile de investiții. Referitor la prezumția că autoritatea de reglementare analizează aceste planuri după același criterii, aceasta este răsturnată de argumentele prezentate de către societatea reclamantă prin acțiunea formulată.

Astfel, deși Electrica și A. au reanalizat impactul reducerii programului de investiții asupra componentelor tarifare (CPT, indice de eficență etc), pentru corelarea acestora cu nivelul investițiilor aprobat de ANRE, tariful specific de distribuție aprobat prin Ordinul nr. 155/2014 prevede un alt tarif care nu corespunde cu ultimele tarife calculate de subscrisa și A. conform prevederilor Metodologiei, la un nivel al investițiilor de 3,8 miliarde RON. Argumentele prezentate de ANRE în Referatul privind tarifele de distribuție nu au la bază analize solide, corecte și clare din punct de vedere tehnic și economic. Analiza ANRE nu are în vedere faptul că în perioada 2008-2013 filialele Electrica nu au realizat investiții similare cu cele ale companiilor privatizate, nivelul RRR aprobat de către ANRE pentru operatorii privați fiind semnificativ superior celui aprobat pentru operatorii cu capital majoritar de stat, demotivând realizarea investițiilor la un nivel similar.

Astfel, includerea investițiilor filialelor Electrica în scopul determinării mediei indicate de ANRE este nejustificată. Abordarea ANRE este discriminatorie, neținând cont de diferențele semnificative din perioada 2008-2013 între nivelul investițiilor operatorilor privați față de cei cu capital majoritar de stat, cum a fost cazul Electrica. Programele de investiții aprobate pentru A. pentru anii 2010 și 2011 au fost în mare parte realizate, dovedindu-se capacitatea operatorilor de a realiza astfel de investiții. În cazul A., deși nivelul investițiilor era unul semnificativ mai mic celor aprobate pentru A., ANRE a considerat, în mod discreționar și discriminatoriu, că societatea nu are capacitatea de a realiza acest program.

Recurenta-reclamantă a susținut că nici justificările oferite de ANRE, reținute ca întemeiate de către instanța de fond, nu pot fi luate în considerare, având în vedere că Electrica și A. s-au conformat tuturor solicitărilor ANRE privind întocmirea și conținutul studiilor de fezabilitate, răspunzând acestor solicitări printr-o corespondență detaliată în cererea de chemare în judecată. În continuare, s-a arătat că Ordinul nr. 155/2014 încalcă principiile stabilității și predictibilității, având în vedere ca RRR (rata reglementată a rentabilității), unul dintre parametrii semnificativi luați în calcul la stabilirea tarifului specific de distribuție a energiei electrice, a fost modificat în timpul perioadei de reglementare, de la valoarea de 8,52%, aprobată deja pentru perioada 2014-2018 la 7,7%.

În opinia recurentei, în mod eronat instanța de fond a considerat că susținerile Electrica nu pot fi primite, având în vedere că vizează un alt act administrativ (Ordinul nr. 146/2014), ce nu face obiectul cauzei. Valoarea RRR stă la baza emiterii Ordinului nr. 155/2014, fiind unul dintre elementele estențiale ale stabilirii tarifului de distribuție. Reclamanta nu a criticat în acest dosar legalitatea emiterii Ordinului nr. 146/2014, ci nerespectarea principiilor stabilității și predictibilitătii, încălcate prin adoptarea Ordinului 155/2014. Argumentele instanței de fond privind puterea de lucru judecat cu privire la faptul că Ordinul nr. 146/2014 nu încalcă prevederile pct. 5.4. din H.G. nr. 1069/2007 nu pot fi primite, având în vedere că în prezenta cauză se analizează încălcarea acestor principii raportat la adoptarea Ordinului nr. 155/2014, principii incluse în multiple acte normative, indicate în cerere.

Recurenta a arătat că premisa care ar permite modificarea RRR în cursul perioadei de reglementare este existența unor costuri de capital excesive în cadrul structurii tarifelor reglementate de distribuție. Or, în speță, ANRE nu a analizat și nu a demonstrat în niciun fel existența unor astfel de costuri excesive în cadrul structurii tarifelor regelmentate, reprezentând o încălcare a propriilor reglementări. Lipsa de predictibilitate rezultă și din modul în care ANRE a determinat singurul parametru din formula RRR cu privire la care a considerat că au intervenit modificări - Rf.

Acest parametru a fost determinat inițial (prin Metodologie, fără posibilitatea modificării), pe baza unei emisiuni de obligațiuni de tip benchmark cu scadența la doi ani aferente unei singure luni - decembrie 2011. Ulterior, parametrul a fost determinat pe baza mediei aritmetice a ratelor dobânzilor aferente emisiunilor de obligațiuni de stat de tip benchmark cu scadență la 5 ani din anul 2014. În plus, ANRE a determinat parametrul Rf pe baza unei evoluții a indicatorilor aleși pe o perioadă scurtă - 1 an. Efectuarea de corecții anuale ale RRR pe baza evoluției anuale a indicatorilor aleși este de natură să impacteze în mod semnificativ evoluția tarifelor de distribuție, de la an la an, ceea ce echivalează cu o eliminare a oricărei stabilități și predictibilități.

În final, recurenta-reclamantă a susținut că Ordinul nr. 155/2014 este nelegal deoarece are în vedere o valoare a RRR bazată pe un calcul eronat A arătat că valoarea RRR stabilită prin Ordinul nr. 146/2014, luată în calcul la stabilirea tarifelor de distribuție prevăzute de Ordinul nr. 155/2014, este rezultatul unui calcul ce încalcă prevederile Motodologiei, valorile parametrilor din formula de calcul fiind stabiliți arbitrar și discreționar de către ANRE. Această critică adusă Ordinului nr. 155/2014 a fost interpretată greșit de către instanța de fond, considerând că reprezintă un motiv de nelegalitate al Ordinului nr. 146/2014. Formula de calcul a RRR stă la baza tarifelor de distribuție aprobate prin Ordinul nr. 155/2014, astfel încât criticile impactează în mod direct legalitatea adoptării Ordinului nr. 155/2014.

Valoarea RRR este rezultatul unei formule de calcul prevăzute la art. 69 din Metodologie, prezentată în cererea de chemare în judecată (pag. 17 și urm.). în stabilirea RRR, ANRE urma să aibă în vedere si Rata rentabilității investițiilor fara risc (denumita in cele ce urmează "Rf")/rată pentru care Metodologia nu prevede o procedură/metoda de stabilire. Reluând susținerile din cererea de chemare în judecată, recurenta a apreciat că, cel puțin în unele cazuri, valorile parametrilor care determină valoarea RRR sunt semnificativ diferite de cele luate în considerare de ANRE la stabilirea nivelului RRR prin Ordinul nr. 146/2014, care a stat la baza aprobării tarifelor de distribuție conform Ordinului ANRE nr. 155/2014, fiind stabilite discreționar și inconsecvent chiar cu reglementările ANRE.

A considerat că se impune anularea Ordinului 155/2014, având în vedere stabilirea tarifelor de distribuție cu încălcarea prevederilor art. 67-75 din Metodologie. În concluzie, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. 4. Apărările intimatei Intimata-pârâtă Autoritatea Natională de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. II. Analiza motivelor de casare Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea în tot a Ordinului președintelui ANRE nr. 155/2014 privind aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuție a energiei electrice și a prețului pentru energia electrica reactivă, pentru Societatea Comercială "Filiala de A." SA. Curtea de apel a respins acțiunea reclamantei, reținând caracterul neîntemeiat al criticilor expuse în cererea de chemare în judecată. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reține că prima instanță a calificat corect Ordinului ANRE nr. 155/2014 ca fiind act administrativ individual. Astfel, ordinul contestat nu conține norme generale, impersonale și abstracte, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept, ci este emis pentru un destinatar determinat - A. S.A.

și aprobă tarife individualizate, stabilite exclusiv pe baza datelor economice furnizate de acest operator. Susținerea recurentei potrivit căreia efectele ordinului s-ar răsfrânge și asupra clienților finali nu poate conduce la concluzia caracterului normativ al actului, întrucât opozabilitatea față de terți nu constituie criteriu de calificare juridică. Instanța de fond a arătat corect că există acte administrative individuale (licențe, autorizații, avize) care produc efecte indirecte față de terți, fără ca această împrejurare să le confere caracter normativ.

Caracterul normativ al unui act nu este determinat de faptul că produce consecințe economice pentru un număr mare de persoane, ci de existența unor reguli de conduită generale, ceea ce nu este cazul Ordinului nr. 155/2014, prin sentința recurată reținându-se că actul contestat reglementează o situație juridică strict determinată, într-un context factual concret, corespunzător unui singur operator de distribuție. Odată stabilit caracterul individual al Ordinului ANRE nr. 155/2014, nu era obligatorie parcurgerea de către recurenta-pârâtă a procedurilor reglementate de dispozițiile Legii nr. 52/2003, respectiv consultarea publică, necesitatea întocmirii notei de fundamentare, expunerea de motive sau a studiului de impact.

Nu poate fi primită nici susținerea recurentei privind incidența art. 79 din Legea energiei electrice nr. 123/2012, întrucât obligația de publicare a ordinelor ANRE reprezintă o condiție de opozabilitate și nu constituie un criteriu de calificare a actului ca normativ. Cu privire la criticile referitoare la referatul de aprobare și momentul comunicării acestuia, instanța de fond a stabilit corect că nu există nicio dispoziție legală care să impună un termen-limită pentru comunicarea referatului de aprobare iar drepturile destinatarului actului nu au fost afectate, acesta având acces anterior la datele relevante. Instanța de recurs observă că recurenta nu a indicat nicio normă imperativă încălcată și nici nu a probat vreo vătămare concretă, condiții esențiale pentru constatarea nelegalității unui act administrativ.

Cu toate acestea, este de reținut că între părți a existat o corespondență amplă, având loc loc întâlniri și discuții tehnice în cadrul cărora operatorului i-au fost comunicate calculele și elementele de fundamentare, criticile privind lipsa de transparență fiind nefondate și din această perspectivă. Motivele de recurs formulate în sensul încălcării art. 58 din Metodologie și a principiului nediscriminării reprezintă, în realitate, o contestare a aprecierii tehnico-economice efectuate de autoritatea de reglementare și validate de instanța de fond în limitele controlului de legalitate. Instanța de control judiciar constată că dispozițiile art. 58 permit autorității competente să respingă investițiile neprudente și să aprecieze prudența prin criterii cumulative: necesitate, oportunitate, eficiență, reflectarea condițiilor pieței.

Prima instanță a constat, în mod corect, că ANRE a analizat distinct categoriile de investiții și a motivat punctual neprudența anumitor investiții (MDM, Portal Ghișeu Unic, infrastructură telecom), raportat la documentații incomplete, estimări valorice nejustificate și capacitatea de realizare. Prin urmare, nu a interzis realizarea investițiilor, ci nu le-a recunoscut integral în tarife, diferență esențială prevăzută de Metodologie. Recurenta a redus eronat prudența la necesitatea tehnică. Or, metodologia impune și oportunitatea, eficiența și realismul valoric, inclusiv raportarea la istoricul de realizare, constatările privind absorbția redusă a investițiilor anterioare și lipsurile documentare fiind criterii legale de prudență și nu aprecieri arbitrare.

Cu privire la pretinsa discriminare, instanța de recurs constată că situațiile expuse de recurenta-reclamantă nu sunt indentice. Discriminarea presupune tratament diferit în situații identice sau comparabile, fără justificare obiectivă. Instanța de fond a reținut corect că sunt diferite perioadele de reglementare, istoricul și gradul de realizare a investițiilor, documentațiile și capacitatea de implementare în cazul operatorilor menționați în cererea de chemare în judecată. Prin urmare, situațiile diferite justifică soluții diferite, fără a se încălca principiul nediscriminării. Nefondate sunt și susținerile potrivit cărora prin emiterea Ordinului nr. 155/2014 au fost încălcate principiile stabilității și predictibilității.

Criticile vizează, în realitate, un alt act administrativ decât cel dedus judecății, respectiv Ordinul ANRE nr. 146/2014, iar nu Ordinul ANRE nr. 155/2014, care constituie obiectul cauzei. Instanța de fond a delimitat corect obiectul analizei, reținând că eventualele critici privind modificarea RRR nu pot fi examinate în cadrul prezentei cauze, câtă vreme această rată a fost stabilită printr-un act administrativ distinct, aflat deja în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 155/2014 și beneficiind de prezumția de legalitate. Ordinul nr. 155/2014 nu modifică și nu stabilește RRR, ci aplică cadrul normativ existent, astfel încât nu poate fi reținută nicio încălcare proprie a principiilor stabilității sau predictibilității prin actul atacat.

În plus, s-a reținut că legalitatea Ordinului ANRE nr. 146/2014 a fost definitiv tranșată de instanțele de judecată, inclusiv sub aspectul respectării principiilor stabilității și predictibilității cadrului de reglementare. Nu poate fi primită susținerea recurentei privind existența unei legături cauzale între Ordinul nr. 155/2014 și pretinsele efecte negative generate de modificarea RRR. Eventualele consecințe invocate decurg exclusiv din Ordinul nr. 146/2014, iar nu din actul atacat în prezenta cauză. În lipsa unei legături directe între Ordinul nr. 155/2014 și pretinsa vătămare, critica este nefondată. Principiile stabilității și predictibilității nu exclud posibilitatea modificării parametrilor de reglementare, ci impun ca aceasta să fie realizată în conformitate cu prevederile legislației care reglementează distribuția energiei electrice, prin acte normative distincte și cu aplicare pentru viitor.

Or, aceste condiții au fost îndeplinite în cazul Ordinului nr. 146/2014, iar Ordinul nr. 155/2014 nu a generat nicio instabilitate normativă proprie. În sfârșit, nu pot fi primite nici motivele de recurs întemeiate pe pretinsa nelegalitatea a Ordinului nr. 155/2014 ca urmare a unui calcul eronat al RRR, întrucât vizează un act administrativ distinct, respectiv Ordinul ANRE nr. 146/2014, a cărui legalitate a fost tranșată definitiv, inclusiv sub aspectul metodologiei de calcul a RRR (parametri precum beta, Rf, surse de referință). Or, prin actul contestat în prezenta cauză, intimata-pârâtă ANRE nu stabilitește și nu modifică RRR, ci aplică parametrii de reglementare în vigoare la data emiterii ordinului.

Totodată, instanța de control judiciar observă că reclamanta a renunțat expres, în cursul judecății în fond, la critica referitoare la modul de calcul al RRR, astfel încât această critică nu poate fi analizată pentru prima dată în recurs. Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate. III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta Electrica S.A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Electrica S.A. împotriva sentinței civile nr. 41 din 03 martie 2023 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 4 decembrie 2024.