ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3472/2019

Ședința publică din data de 20 iunie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov sub nr. x/2016, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, solicitând instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea Ordinului ANRE nr. 165/2015 privind modificarea Metodologiei de stabilire a tarifelor pentru serviciul de distribuție a energiei electrice, aprobata prin Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 908/08.12.2015.

Prin sentința civilă nr. 45/F/24.03.2016 pronunțată de Curtea de Apel Brașov s-a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, fiind avute în vedere prevederile art. 5 din O.G. nr. 33/2007.

Prin sentința nr. 1628 din 17 mai 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională De Reglementare În Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 1628 din 17 mai 2016 a Curții de Apel București a declarat recurs reclamanta A. S.A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, pe cale de consecință, admiterea acțiunii.

In drept au fost invocate dispozițiile art. 488 al 1 pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitându-se admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului arată că hotărârea recurată este nelegală, întrucât instanța de fond a dispus respingerea acțiunii, cu aplicarea greșită a normelor de drept material și insuficient motivată, întrucât din conținutul acesteia nu reiese raționamentul urmat pentru înlăturarea criticilor reclamantei.

Recurenta susține că Ordinul 165/2015 a fost adoptat cu încălcarea procedurii prevăzute de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 52/2003 și că instanța a constatat că ordinul atacat a fost emis în procedura prevăzută de art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, deși pentru a se reține legalitatea procedurii de urgență era necesar să se constate îndeplinirea condițiilor prevăzute de această normă, respectiv: (i) existența circumstanțelor excepționale, (ii) necesitatea unei măsuri imediate și (iii) identificarea gravei atingeri aduse interesului public.

În opinia recurentei, instanța nu a analizat niciuna dintre condițiile prevăzute de art. 7 alin. (13) Legea 52/2003, hotărârea fiind nemotivată.

Recurenta susține că în cauza nu exista nicio circumstanță excepțională și nicio urgență, afirmațiile ANRE fiind reținute în mod nelegal prin hotărârea pronunțată.

Se susține că lipsa urgenței reiese din modalitatea de adoptare a Metodologiei care a stat la baza emiterii Ordinului nr. 165/2015, în care în forma inițială a art. 102 (ulterior art. 105) se prevedea că tarifele de distribuție pot crește de la un an la altul, iar în octombrie 2013, ANRE a adoptat Metodologia în forma propusă de operatori, respectiv ca limitarea să se aplice și scăderilor tarifare, nu doar creșterilor.

Faptul că ANRE trebuia, în temeiul unei legi care nu a mai suferit modificări din 2012 să adopte ordinele de stabilire a tarifelor de distribuție, aferente anului 2016, până la data de 15.12.2015 nu prezintă relevanță în cauză, neputând fi calificată drept o circumstanță excepțională care să impună măsuri imediate.

Se arată că ANRE nu a respectat dispozițiile Legii nr. 57/2003, încălcând atât termenul de 30 de zile lucrătoare, cât și cel de 10 zile calendaristice și nu numai, ANRE supunând spre analiza Consiliului Consultativ proiectul înainte de expirarea termenului pentru propuneri/observații și înainte de întâlnirea cu persoanele interesate, a încălcat ordinea imperativă a etapelor decizionale impuse de lege.

De asemenea, susține că un alt aspect de nelegalitate reiese din faptul că prin hotărârea recurată s-a reținut că studiul de impact nu ar mai fi fost necesar deoarece operatorii de distribuție aveau cunoștința despre modul de calcul al tarifelor de distribuție. Or, Ordinul nr. 165/2015 fiind un act care se adresa mai multor subiecți de drept, nu doar operatorului de distribuție, nu se poate considera că înștiințând numai anumite persoane despre modalitatea de calcul a tarifelor, ANRE a acoperit necesitatea întocmirii studiului de impact pentru toți subiecții de drept. Mai mult, operatorii au arătat în cadrul întâlnirilor din noiembrie 2015 că în baza legislației în vigoare, tarifele de distribuție nu pot scădea cu mai mult de 7%, respectiv 10%, poziție împărtășită și de ANRE la acel moment.

De asemenea, precizează că în legislație nu e prevăzută opțiunea înlocuirii studiului de impact cu o întâlnire, sau prin indicarea faptului că operatorii aveau cunoștință.

În opinia recurentei, simpla apreciere a autorității că scăderea tarifelor specifice de distribuție va avea impact favorabil pentru utilizatorii finali deopotrivă casnici și necasnici, de pe teritoriul întregii țări, contribuind astfel la creșterea economică, nu reprezintă o motivare.

Arată că așa zisa notă de fundamentare a ordinului atacat este reprezentat de o înșiruire de texte normative, fără a se arăta în concret care sunt premisele, de la care s-a pornit, logica urmărită de autoritate, modalitatea în care dispozițiile implementate urmează să producă efecte.

Consideră că astfel s-au încălcat prevederile Directivei 2009/72/CE, instanța de fond reținând în mod nelegal că, întrucât directivele nu au efect direct asupra relațiilor sociale din statele membre, nu se poate atrage răspunderea unei autorități pentru ineficienta transpunere a unei directive, și pe cale de consecință, nu poate fi constatată nulitatea unui act administrativ normativ emis în baza unei legislații interne care a transpus o directivă.

În acest sens se arată că: nu a solicitat tragerea la răspundere a ANRE pentru greșita transpunere a directivei și că Directiva, în măsura în care nu este transpusă sau este transpusă incorect, este direct aplicabilă, astfel că ANRE era obligată sa o respecte.

Recurenta-reclamantă mai invocă și încălcarea principiilor privind stabilirea prețurilor, în condițiile în care Ordinul nr. 165/2015 nu a adus doar o clarificare Metodologiei, ci o reală modificare, prin faptul că nu mai exista o limită până la care puteau fi scăzute tarifele

În opinia recurentei, prin adoptarea Ordinului nr. 165/2015 au fost încălcate principiile stabilității, predictibilității, transparenței și nediscriminării, sentința fiind pronunțată cu încălcarea normelor de drept material.

De asemenea, recurenta-reclamantă invocă încălcarea principiului neretroactivității, arătând că ANRE, prin adoptarea Ordinului nr. 165/2015, a înlăturat ordinea limita minima până la care poate fi scăzut tariful, iar prin ordinele subsecvente stabilește tarife care nu ar fi putut fi stabilite în cadrul legal avut în vedere în 2014, la începutul perioadei de reglementare, când operatorii și-au asumat obligații referitoare la investiții.

Procedând astfel, autoritatea aduce o modificare întregii perioade de reglementare, deci modifică o stare preexistentă începută în anul 2014, care urma să se desfășoare în anumite condiții până în anul 2018.

Susține recurenta că în mod eronat, instanța de fond nu a reținut existența prejudiciului, deși chiar din referatul de aprobare paguba este cuantificată, respectiv 255 milioane de RON. Mai mult, vătămarea reiese chiar și din obligația ce-i revine operatorului de a-și reface planul de investiții și cheltuieli, plan întocmit în anul 2014 cu ocazia intrării în perioada de reglementare.

În fine, recurenta arată că dincolo de imposibilitatea de previziune și de incertitudinea pe care o creează această modificare legislativă, este mai mult decât evident că prin repercusiunile financiare antrenate va fi afectată, în principal, posibilitatea operatorilor de distribuție de a-și respecta obligațiile din programele de investiții asumate.

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiat a recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind legală și temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., dar și de apărările intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că nu subzistă motive de casare a hotărârii primei instanțe, în considerarea celor în continuare arătate.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE), anularea parțială a Ordinului ANRE nr. 165/2015 privind modificarea Metodologiei de stabilire a tarifelor pentru serviciul de distribuție a energiei electrice, aprobată prin Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 908/08.12.2015.

Prin sentința atacată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE), ca neîntemeiată.

Înalta Curte apreciază că sunt nefondate criticile circumscrise motivului prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., considerentele hotărârii explicând soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod real probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că este neîntemeiată acțiunea cu care a fost învestit.

Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinței recurate corespund modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale cuprins în actul administrativ contestat, precum și apărărilor formulate de pârâtă, nu reprezintă o însușire a apărărilor pârâtei, în sensul celor susținute de recurenta-reclamantă, în condițiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu ușurință din lecturarea hotărârii.

În consecință, Înalta Curte va respinge acest motiv de recurs, ca nefondat, apreciind că au fost respectate dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi nefondat, pentru considerentele ce se succed:

Nu este întemeiată critica recurentei prin care se susține că instanța de fond ar fi reținut în mod nelegal respectarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003.

În ceea privește utilizarea nelegală a procedurii de urgență prevăzute de art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, în mod corect s-a apreciat că în cauză erau îndeplinite aceste condiții, față de faptul că până la data de 15 decembrie a fiecărui an trebuia adoptate tarifele de distribuție pentru operatorii de distribuție, inclusiv pentru recurenta-reclamantă, conform art. 9 (1) lit. b) din O.U.G. nr. 33/2007, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, care prevede că tarifele de distribuție pentru operatorii de distribuție concesionari se aprobă și se transmit spre publicare la Monitorul Oficial al României, Partea I, până cel târziu la data de 15 decembrie a fiecărui an, astfel cum rezultă inclusiv din cuprinsul Referatului de aprobare al Ordinului nr. 165/2015.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 52/2003 la alin. (13), "În cazul reglementarii unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementări/e în vigoare."

Având în vedere, pe de o parte, împrejurarea că operatorii de distribuție nu au realizat costuri/investiții la nivelul celor estimate a fi realizate anterior, aspect care a reieșit din analiza documentelor depuse de către aceștia la ANRE și a întâlnirilor de lucru desfășurate pentru definitivarea proiectelor de ordine privind tarifele de distribuție anuale pe care autoritatea de reglementare le emite, pe de altă parte faptul că operatorii de distribuție au fost de acord cu analiza ANRE potrivit căreia tarifele trebuiau scăzute pentru anul 2016, deoarece estimarea costurilor/a investițiilor a fost la un nivel mai ridicat decât ceea ce s-a realizat efectiv, dar au opus autorității de reglementare limitarea procentului de scădere, invocând în acest sens vechea formă a art. 105 alin. (1) din Metodologia de stabilire a tarifelor de distribuție aprobată prin Ordinul nr. 72/2013, circumstanța excepțională a apărut în decursul lunii noiembrie 2015, când au avut loc ședințe ANRE cu operatorii de distribuție, conform calendarului de stabilire a tarifelor de distribuție, astfel că autoritatea de reglementare a recurs la procedura de urgență permisă de prevederile alin. (13) al art. 7 din Legea nr. 52/2003, așa cum este menționat inclusiv în referatul de aprobare al Ordinului 165/2015.

În ceea ce privește nerespectarea procedurii de publicare și consultare publică a proiectului Ordinului prevăzut de art. 7 din Legea nr. 52/2003, ANRE s-a conformat prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, potrivit cărora " (1) In cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații."

ANRE a procedat la publicarea documentului de discuție pe site-ul oficial și pagina de x oficială a Autorității și în mass-media. Astfel, subiectul documentului de discuție a apărut în data de 2 decembrie 2015 în B., publicație dedicată sectorului energetic.

Alin. (2) al art. 7 din Legea nr. 52/2003 stipulează termenul de publicare a anunțului de 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice a proiectului de act normativ pentru situațiile care nu se încadrează între acelea care impun adoptarea în procedura de urgență.

În acest context, atâta vreme cât ANRE a demonstrat în mod argumentat necesitatea adoptării reglementării în procedură de urgență, este evident că a fost în imposibilitate de a respecta acest termen, de la aplicarea căruia însuși legiuitorul a instituit o derogare implicită prin dispoziția cuprinsă la alin. (13) al art. 7 din Legea nr. 52/2003.

Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003, "(4) La publicarea anunțului, autoritatea administrației publice va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice."

Astfel, proiectul de ordin a fost supus procedurii de dezbatere publică timp de 10 zile lucrătoare, din 26.11.2015 până în data de 06.12.2015, iar după definitivare, pe baza observațiilor și propunerilor formulate potrivit alin. (4) al art. 7 din Legea nr. 52/2003, a fost supus analizei și aprobării Comitetului de reglementare în data de 07.12.2015, astfel că Ordinul nr. 165/2015 a fost publicat în Monitorul Oficial al României în data de 08.12.2015.

De asemenea, ANRE a organizat o ședință publică pentru discutarea Proiectului de Ordin în data de 04.12.2015, ora 14, la sediul autorității, la care au fost invitate să participe toate părțile interesate, anunțul referitor la organizarea acestei ședințe fiind postat pe site-ul ANRE în data de 26.11.2015 și transmisă operatorilor de distribuție concesionari scrisoarea nr. 85477/26.11.2015, prin care aceștia au fost informați în legătură cu consultarea publică inițiată de ANRE și cu întâlnirea organizată la sediul ANRE pe această temă, astfel că nu se poate concluziona că nu a existat o consultare publică, reală.

Referitor la nerealizarea analizei preliminare/studiului de impact, conform prevederilor Legii nr. 52/2003 și Legii nr. 24/2000, în mod corect instanța de fond a observat, pe de o parte, faptul că referatul de aprobare a Ordinului nr. 165/2015 cuprinde motivele care au condus la emiterea ordinului propus spre aprobare, impactul socioeconomic și efectele asupra mediului macroeconomic și etapele de consultare publică parcurse de autoritatea de reglementare în emiterea acestui ordin, fiind detaliată și explicitată variația tarifelor de distribuție de la un an la altul și care se referă la limitarea creșterii acestor tarife, iar pe de altă parte, faptul că, față de obiectul de reglementare al ordinului atacat, prevederile Metodologiei referitoare la modul de calcul al corecțiilor valorice anuale erau cunoscute de către părțile interesate, astfel că nu era necesară și publicarea unui studiu de impact separat, a cărui lipsă nu poate constitui un motiv de anulare a actului administrativ emis în aceste condiții.

În acest sens, este de observat și faptul că o evaluare preliminară a impactului proiectului de ordin a fost realizată înainte de adoptarea acestuia, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, proiectul de ordin fiind supus aprobării Comitetului de Reglementare însoțit de această evaluare, prezentată în cadrul Referatului de aprobare.

În ceea ce privește criticile referitoare la încălcarea prevederilor Directivei 2009/72/CE, Înalta Curte constată că sunt nefondate, instanța de fond in mod corect reținând că răspunderea pentru transpunerea în legislația internă a directivelor aparține legiuitorului român, iar nu autorităților publice de reglementare, directivele neavând, conform Tratatului TFUE, efect direct asupra relațiilor sociale din statele membre, fiind necesar ca ele să fie transpuse în legislație.

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că modificarea adusă Metodologiei de prevederile Ordinului nr. 165/2015 nu schimbă cu nimic nivelul investițiilor, costurilor sau veniturilor reglementate recunoscute anterior de ANRE și nu schimbă nici modalitatea de calcul al corecțiilor valorice de venituri determinate anual, conform prevederilor Metodologiei, astfel încât nu se poate concluziona că în cauză au fost încălcate prevederile comunitare.

În ceea ce privește încălcarea principiilor stabilității și predictibilității, transparenței și nediscriminării, criticile sunt neîntemeiate.

Emiterea Ordinului nr. 165/2015 a fost realizată cu respectarea principiului transparenței decizionale, aspect reținut anterior.

Nu se poate reține că autoritatea de reglementare nu ar avea dreptul să ajusteze tarifele, chiar în condițiile în care acestea ar determina în mod obiectiv și legal diminuarea profitului reclamantei, pe motiv că autoritatea a reglementat un tarif inferior celei aprobat pentru anul precedent.

Necesitatea modificării a fost determinată de interpretarea diferită dată de operatorii de distribuție prevederilor art. 105 alin. (1) din Metodologie, raportat la interpretarea emitentului Metodologiei, și a avut scopul realizării unei clarificări necesare, pentru o interpretare corectă a prevederilor acestui alineat, fără a aduce o modificare de fond în domeniul stabilirii tarifelor de distribuție.

Conform art. 79 alin. (4) din Legea Energiei, "Principiile ce stau la baza stabilirii preturilor și tarifelor reglementate pentru activitățile desfășurate în sectorul energiei electrice [...] au în vedere următoarele: preturile/tarifele trebuie sa fie nediscriminatorii, bazate pe criterii obiective și determinate într-o maniera transparenta, pe baza metodologiilor aprobate și publicate de "autoritatea competenta."

Instanța de fond în mod corect a apreciat că modificarea adusă Metodologiei de prevederile Ordinului nr. 165/2015 nu schimbă cu nimic nivelul investițiilor, costurilor sau veniturilor reglementate recunoscute anterior de ANRE și nu schimbă nici modalitatea de calcul al corecțiilor valorice de venituri determinate anual, prin urmare nu se poate aprecia că au fost încălcate principiile stabilității, predictibilității și previzibilității, având în vedere că operatorii de distribuție cunoșteau tipul de reglementare aplicată, respectiv faptul că tarifele de distribuție se stabilesc după o metodologie de calcul reglementată anterior și asupra căreia s-au adus doar anumite clarificări.

Având în vedere metodologia adoptată anterior, față de care ordinul atacat aduce clarificări, stabilirea tarifelor de distribuție a energiei electrice era cunoscută de operatorii de distribuție, care cunoșteau valorile corecțiilor anuale ce urmau a fî considerate la stabilirea tarifelor pentru anul 2016, acestea făcând subiectul discuțiilor din cadrul întâlnirilor desfășurate la sediul ANRE în luna noiembrie 2015, astfel cum s-a reținut.

Nu poate fi reținută nici încălcarea principiului neretroactivității, în condițiile în care momentul aprobării tarifelor a fost ulterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 165/2015, iar efectele sale privesc stabilirea tarifelor pentru anul 2016. La momentul aplicării prevederilor sale, ordinul era publicat în Monitorul Oficial și intrase în vigoare.

Contrar susținerilor recurentei, modificarea intervenită nu este de natură să modifice nivelul veniturilor reglementate sau al costurilor anterior aprobate pentru operatorul de distribuție, rolul său fiind numai acela de a clarifica interpretările diferite ce țin de plafonarea creșterii tarifelor.

Nu constituie motiv de nelegalitate a sentinței nici susținerea referitoare la caracterul cauzator de prejudicii al actului atacat.

Recurenta-reclamantă nu a justificat modalitatea în care operatorul de distribuție este prejudiciat prin aplicarea tarifelor aprobate pentru anul 2016, cu atât mai mult cu cât efectul esențial al diminuării tarifelor constă în returnarea către consumatori a veniturilor încasate în mod suplimentar de către operatorii de distribuție în ultimele patru luni ale anului 2014 și în primele opt luni ale anului 2015, perioadă pentru care s-au calculat corecțiile valorice la sfârșitul anului 2015.

Corecțiile de venituri aplicate la calculul tarifelor de distribuție a energiei electrice aprobate pentru anul 2016 au fost calculate conform prevederilor Metodologiei și presupun returnarea către clienți a unor sume de bani încasate suplimentar de operatorii de distribuție față de venitul reglementat recunoscut de ANRE sau, pentru anumite elemente de costuri, realizate sub nivelul recunoscut inițial.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. fiind nefondate.

III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1628 din 17 mai 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 iunie 2019.