Decizia nr. 5570/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 24.04.2023 pe rolul Curții de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, astfel cum a fost modificată la data de 10.05.2023, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța: - anularea Adresei nr. x/25.01.2023, emise de Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - Direcția Siguranța Circulației și Monitorizare Trafic - Serviciul Avize și Reglementări Siguranța Circulației, conținând avizul negativ pentru Planul Urbanistic Zonal pentru introducerea în intravilan și construire stație de carburanți, facilități pentru servicii-comerț, depozitare birouri agrement - alimentație publică, în zona DN39 km 33 + 720-km 33+852 stânga și DN39B km 0 + 000 - 0+213 dreapta, conform documentației tehnice depuse; - anularea Adresei nr. x din 02.02.2023, emisă de Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța, conținând avizul negativ pentru Planul Urbanistic Zonal pentru introducerea în intravilan și construire stație de carburanți, facilitați pentru servicii-comerț, depozitare birouri agrement-alimentație publică, în zona DN39 km 33 + 720-km 33+ 852 stânga și DN39B km 0 + 000 - 0+213 dreapta, conform documentației tehnice depuse; - obligarea pârâtei la emiterea avizului pentru Planul Urbanistic Zonal pentru introducerea în intravilan și construire stație de carburanți, facilitați pentru servicii-comerț, depozitare birouri agrement-alimentație publică, în zona DN39 km 33 + 720-km 33+852 stânga și DN39B km 0 + 000 - 0+213 dreapta, conform documentației tehnice depuse; - obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 321 din 7 decembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția inadmisibilității cererii privind obligarea Companiei Naționale de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. la emiterea avizului pentru Planul Urbanistic Zonal, ca nefondată; S-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța, ca nefondată; S-a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 321 din 7 decembrie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea cererii de recurs, casarea sentinței recurate și admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată, cu obligarea intimaților-pârâți la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea recursului arată că din punctele de vedere depuse de către intimații-pârâți, care au fundamentat avizarea negativă a proiectului, rezultă că nu s-a urmărit ocrotirea unui interes public, ci favorizarea unor potențiali viitori concesionari ai spațiilor de servicii care ar putea fi amplasate în vecinătatea terenului său, astfel încât, deși este proprietar, nu poate beneficia de potențialul economic al imobilului, iar prin respingerea cererii sale, intimații-pârâți au favorizat potențialii concesionari, săvârșind un act de concurență neloială. Consideră că în respingerea cererii sale nu poate fi reținut argumentul interesului public, care trebuie să primeze interesului economic privat, câtă vreme interesul de care s-au prevalat intimații-pârâți este tot unul privat, motiv pentru care consideră că este vorba de un refuz abuziv, nejustificat, respectiv de un abuz de putere al intimaților. Sub un prim aspect, consideră că în mod greșit a reținut instanța de fond incidența dispozițiilor art. 5 pct. 38 jj) și art. 10 din Codul administrativ, art. 8 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, precum și faptul că refuzul manifestat de pârâți ar fi justificat de considerente de ordin economic, care răspund dezideratului respectării interesului public în realizarea obiectivului de investiție în discuție și care primează interesului privat al reclamantului. Susține că instanța de fond a dat eficiență unor criterii discriminatorii stabilite de către intimații-pârâți de natură a conduce la realizarea unei concurențe neloiale între obiectivul său de investiție și activitatea similară pe care ar urma să o desfășoare viitorii potențiali concesionari. Mai arată că refuzul de a i se permite accesul direct către DN39 are scopul de a-i limita clientela și de a o spori pe cea a viitorilor potențiali concesionari ai spațiilor de servicii care ar urma să fie amenajate, ceea ce reprezintă o măsura de limitare a libertății comerțului sau autonomiei întreprinderilor. În acest sens, invocă dispozițiile art. 2 din Legea nr. 21/1996 referitoare la domeniul de aplicare a acestei legi, precum și dispozițiile art. 2 1 din aceeași lege, ce definesc noțiunea de întreprindere. Menționează că art. 8 din Legea nr. 21/1996 nu încadrează în sfera interesului public actele intimaților-pârâți, ci chiar interzic astfel de practici pe care le asimilează faptelor de concurență neloială, motiv pentru care apreciază că în realitate, prin respingerea cererii sale, intimații-pârâți au săvârșit un abuz de putere. Astfel, consideră că instanța de fond a reținut în mod greșit că sunt aplicabile dispozițiile art. 5 pct. 38 lit. jj) din Codul administrativ, respectiv existența interesului public. Pe de altă parte, arată că refuzul de avizare nu este întemeiat pe neconformități ale documentației tehnice depuse, ci pe o simpla apreciere subiectivă, nejustificată și nefundamentată pe niciun text de lege. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că instanța de fond s-a limitat la a reitera susținerile nedovedite ale pârâților, fundamentate doar pe adrese care emanau de la aceștia, fără a arăta în concret motivele pentru care a apreciat că sunt întemeiate susținerile pârâților. În esență, consideră că hotărârea este nemotivată cu privire la refuzul pârâtei Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. de a emite avizul în varianta solicitată, conform documentației depuse, instanța reținând sub acest aspect, doar susținerile pârâților, nu și pe cele ale reclamantului, astfel că în raționamentul logico-juridic al instanței de fond nu se găsesc motivele de fapt și de drept pentru care a respins susținerile sale referitoare la faptul că interesul ocrotit prin refuzul permiterii accesului la DN39 ar fi unul privat, sens în care hotărârea instanței de fond nu respectă standardele privind motivarea hotărârii judecătorești.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția netimbrării și excepția nulității recursului pentru nemotivare. Pe fond solicită respingerea cererii de recurs ca neîntemeiate, având în vedere că hotărârea instanței de fond este motivată în mod corect și complet, iar pe de altă parte, aceasta a reținut în mod corect starea de fapt și dispozițiile legale incidente.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 13 iunie 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 27 noiembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța: anularea Adresei nr. x/25.01.2023, emise de Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - Direcția Siguranța Circulației și Monitorizare Trafic - Serviciul Avize și Reglementări Siguranța Circulației; anularea Adresei nr. x din 02.02.2023, emise de Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța; obligarea pârâtei la emiterea avizului pentru Planul Urbanistic Zonal pentru introducerea în intravilan și construire stație de carburanți, facilitați pentru servicii-comerț, depozitare birouri agrement-alimentație publică, în zona DN39 km 33 + 720-km 33+852 stânga și DN39B km o + 000 - 0+213 dreapta, conform documentației tehnice depuse. Instanța de fond a respins excepția inadmisibilității cererii privind obligarea Companiei Naționale de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. la emiterea avizului pentru Planul Urbanistic Zonal, ca nefondată; a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța, ca nefondată; a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța. Împotriva sentinței instanței de fond a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), invocat de către recurentul-reclamant, Înalta Curte reține că acesta a invocat faptul că hotărârea recurată este nemotivată, întrucât instanța de fond nu a luat în discuție argumentele sale, conform cărora nu poate fi reținut interesul public și că în realitate este vorba de favorizarea de către intimații-pârâți a unor societăți concurente, fiind vorba de o concurență neloială. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, respectiv instanța de fond a arătat considerentele pentru care a respins acțiunea reclamantului, indicând argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. Motivul de recurs analizat nu are în vedere analizarea de către instanța de fond a fiecăruia dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Totodată, nu se identifică în cuprinsul hotărârii recurate faptul că instanța de fond ar fi avut în vedere doar susținerile pârâților, instanța analizând în egală măsură și susținerile din cererea de chemare în judecată, pe care însă le-a respins. Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanță nu concordă modului în care partea recurentă-reclamantă apreciază că trebuia motivată hotărârea judecătorească în proces nu determină incidența motivului de casare în discuție. Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor. Or, din această perspectivă, hotărârea instanței de fond respectă dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Totodată, are în vedere Înalta Curte cele statuate în parag. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României: "În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)." Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este fondat. Tot nefondat se constată a fi și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că prin Adresa nr. x/25.01.2023, Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - Direcția Siguranța Circulației și Monitorizare Trafic - Serviciul Avize și Reglementări Siguranța Circulației, s-a comunicat recurentului avizul negativ pentru elaborarea Planului Urbanistic Zonal în vederea introducerii în intravilan și construirii stației de carburanți, facilitați pentru servicii-comerț, depozitare, birouri agrement - alimentație publică, respectiv realizarea accesului la DN39, motivat de faptul că în acel spațiu urmează să se amenajeze breteaua nodului rutier în cadrul proiectului "B.". Prin Adresa nr. x din 02.02.2023, Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța a comunicat recurentului avizul negativ, respectiv faptul că membrii comisiei nu au fost de acord cu realizarea accesului la DN39, unde se va amenaja breteaua nodului rutier în cadrul proiectului "B.". Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a susținut într-o primă critică faptul că avizul negativ dat cererii sale s-a făcut cu abuz de putere din partea intimaților-pârâți, în condițiile în care a apreciat că în cauză nu este vorba de un interes public. Înalta Curte constată că, așa cum reiese din conținutul adreselor a căror anulare se solicită, refuzul intimaților-pârâți de a permite amenajarea accesului la DN39 a fost motivat de împrejurarea că obiectivul propus afectează breteaua nodului rutier din cadrul proiectului "B.", care, la data emiterii adreselor atacate (29.01.2023 și 02.02.2023) se afla într-o fază avansată, în condițiile în care obiectivul de investiție se află în etapa finală de realizare a Studiului de fezabilitate, astfel cum reiese din adresa nr. x/23.03.2023 emisă de Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., data de începere a contractului de servicii pentru proiectul "B." a fost 03.02.2020, cu termen de finalizare la 17.07.2023. Din aceeași adresă mai reiese că necesitatea, oportunitatea și viabilitatea realizării proiectului "B." a fost identificată și cuantificată la nivel general prin Master Planul General de Transport al României, iar orice întârziere în realizarea acestui obiectiv de investiții poate genera pierderi financiare de la bugetul de stat și chiar sistarea finanțării de către Comisia Europeană, varianta de traseu avizată în cadrul Consiliului tehnico-economic al CNAIR S.A. având o lungime de 30,5 km, ocolind localitățile Techirghiol, Eforie Nord, Eforie Sud, lacul Techirghiol, Tuzla și 23 august. În aceste condiții, în care refuzul intimaților-pârâți de a da curs cererii recurentului-reclamant a fost motivat și dovedit cu înscrisurile depuse la dosar, fiind determinat de suprapunerea proiectului recurentului-reclamant peste proiectul "B.", aflat în curs de derulare, Înalta Curte constată că nu se poate vorbi de un refuz nejustificat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/20004, potrivit cărora prin refuz nejustificat de a soluționa o cerere se înțelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile. În consecință, Înalta Curte constată că nu se identifică în cauză niciun eventual exces de putere al autorităților vizate. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/20004, excesul de putere constă în exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Or, în cauză, prin măsurile dispuse, cele două autorități și-au exercitat dreptul de apreciere în limitele competențelor lor legale și nu au încălcat cu exces de putere drepturile și libertățile cetățenilor, respingerea cererii recurentului-reclamant fiind pe deplin justificată prin interferarea proiectului acestuia cu un proiect demarat anterior de către autorități și aflat în curs de implementare. Sub acest aspect, instanța de fond a reținut în mod corect că proiectul "B." este cert și în derulare, astfel că în mod corect s-a analizat o eventuală suprapunere a celor două proiecte pentru a se verifica impactul proiectului privat al reclamantului asupra proiectului de investiție publică; de asemenea, această analiză s-a realizat în funcție de datele existente la data depunerii cererii de avizare de către reclamant, când obiectivul de investiție în discuție se afla în etapa finală de realizare a Studiului de fezabilitate și de finalizare a Studiul geotehnic, urmate de realizarea documentației privind identificarea proprietarilor și obținerea Acordului de mediu. Cu toate acestea, comisiile de specialitate din cadrul instituțiilor intimate, deși au respins realizarea căii de acces la DN39, au fost de acord cu realizarea accesului obiectivului la DN39B. Prin urmare, nici din această perspectivă nu se poate reține un refuz nejustificat din partea intimaților-pârâți de soluționare a cererii recurentului-reclamant, câtă vreme acolo unde proiectul său nu a interferat cu proiectul autorităților, acesta a primit acces. O altă critică formulată de către recurentul-reclamant se referă la caracterul de interes public al obiectivului în raport cu care a fost respinsă cererea de eliberare aviz în varianta solicitată de curentul-reclamant, precum și asigurarea accesului la DN39. Înalta Curte constată că, în fapt, Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. are printre atribuții și dezvoltarea proiectelor de infrastructură de transport care asigură conectivitatea cu coridoarele de transport europene, iar un astfel de proiect este și "B.", menit să fluidizeze traficul în zona adiacentă. Fiind vorba de un proiect privind infrastructura terestră publică, este evident că proiectul în discuție vizează un interes public. De altfel, așa cum s-a reținut mai sus, din adresa nr. x/23.03.2023 emisă de Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. reiese că necesitatea, oportunitatea și viabilitatea realizării proiectului "B." a fost identificată și cuantificată la nivel general prin Master Planul General de Transport al României, fiind vorba de un obiectiv de utilitate publică și de interes național. Or, în situații conform celei din cauza de față, interesul public prevalează interesului privat, așa încât susținerile recurentului-reclamant nu sunt nefondate, legiuitorul prevăzând în mod expres la art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 că prin interes legitim public se înțelege interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice. De altfel, Codul administrativ definește la art. 5 lit. jj) regimul de putere publică ca fiind ansamblul prerogativelor și constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuțiilor autorităților și instituțiilor administrației publice și care le conferă posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public. De asemenea, art. 10 din același cod prevede că: "Autoritățile și instituțiile administrației publice, precum și personalul din cadrul acestora au obligația de a urmări satisfacerea interesului public înaintea celui individual sau de grup. Interesul public național este prioritar față de interesul public local." În acest context, instanța de fond a reținut în mod corect că refuzul manifestat de pârâți este justificat de considerente de ordin economic, care răspund dezideratului respectării interesului public în realizarea obiectivului de investiție "B.", interes care primează interesului privat al reclamantului. Contrar opiniei acestuia, interesul apărat prin poziția pârâtei CNSIR este unul public, de vreme ce investiția "B." se face în interes public. Așadar, inclusiv atribuirea spațiilor de servicii unui operator economic trebuie realizată în condiții optime pentru a servi interesului cetățenilor în beneficiul cărora se realizează întregul proiect, astfel că nu se poate reține, în acest context, nici încălcarea sau restrângerea dreptului de proprietate al reclamantului, în condițiile în care nu s-a negat dreptul acestuia de a realiza proiectul, ci doar s-au adus anumite condiționări. Din această perspectivă, nu pot fi primite alegațiile recurentului-reclamant în sensul că în contextul factual din cauză ar fi incidente dispozițiile Legii concurenței nr. 21/1996, cu referire la o eventuală concurență neloială, câtă vreme concesionarea unor activități în carul obiectivului de interes public "B." urmează a se face în condițiile legii, cu respectarea procedurilor și etapelor legale și cu participarea persoanelor interesate în concesionare, ce îndeplinesc condițiile expres prevăzute de către legiuitor. Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 321 din 7 decembrie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.