ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6176/2023

Ședința publică din data de 21 decembrie 2023

Asupra recursului de față, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, la data de 07.10. 2020, reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța, în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați, a solicitat anularea Dispoziției obligatorii nr. x/29.07.2020 și, în consecință, a actelor care au stat la baza emiterii ei, respectiv raportul de Inspecție economico-financiară nr. x/29.07.2020 și procesul-verbal nr. x/29.07.202.

Prin memoriul depus la data de 21.12.2020 reclamanta a completat cererea de chemare în judecată, solicitând instanței și anularea deciziei de soluționare a plângerii prealabile nr. 40/P/16 11 2020 emisă de Ministerul Finanțelor Publice prin Serviciul de soluționare a plângerilor și contestațiilor

Prin memoriul depus la data de 20.01.2021, reclamanta a modificat cererea de chemare în judecată și a solicitat introducerea în cauză și soluționarea cererii privind anularea deciziei de soluționare a plângerii prealabile în contradictoriu Ministerul Finanțelor Publice.

Reclamanta a solicitat și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 107/CA din 7 iunie 2021, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis în parte cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța, în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați și Ministerul Finanțelor, astfel cum a fost modificată;

- a anulat în parte Decizia nr. 40/P/16.11.2020 de soluționare a plângerii prealabile formulată de reclamantă în ceea ce privește Dispoziția de măsuri obligatorii nr. x/29.07.2020;

- a anulat în parte Dispoziția de măsuri obligatorii nr. x/29.07.2020 în ceea ce privește măsurile 1-12 din dispoziție;

- a respins cererea în rest.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței nr. 107/CA din 7 iunie 2021 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați în nume propriu și pentru pârâtul Ministerul Finanțelor, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

A solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii formulate de reclamantă ca nefondată și menținerea actelor administrative atacate, respectiv Decizia nr. 40/P/16.11/2020 și Dispoziția de măsuri obligatorie nr. GLR-IEF nr. 279/29.07.2020 ca fiind temeinice și legale.

Referitor la soluția de anulare a măsurilor de la punctele 1-5, recurenta afirmă că argumentele invocate de către instanța de fond sunt neîntemeiate motivat de faptul că deficiențele constatate de organele fiscale se referă la derularea contractelor și nu la procedura de atribuire.

Din toate documentele primare întocmite de prestatori (persoane care avea obligația contractuală să justifice serviciile prestate), respectiv Foi de parcurs, Bonuri de transport, reiese fără nici un dubiu că aceștia au prestat servicii de transport, și nu există referiri la personalul utilizat pentru prestarea unor servicii de revizie. De altfel, documentele întocmite, așa cum arată și denumirea acestora, sunt utilizate doar pentru justificarea unor activități de transport și nu pot constitui documente justificative pentru alte servicii.

Ulterior, în baza documentelor primare, prestatorul întocmește și Jurnalul zilnic de lucrări care este semnat/certificat de reprezentanții beneficiarului (DRDP Constanța). Din aceste jurnale zilnice echipa de control a reținut că denumirea serviciului prestat, așa cum a fost certificat de reprezentanții DRDP Constanța, este Revizii curente și intervenții operative. De asemenea în jurnale este înscris numărul de ore aferent serviciului prestat și denumirea mijloacelor de transport folosite, dar lipsesc mențiunile referitoare la efectivul de muncitori prezenți pentru prestarea serviciului.

Prin Nota explicativă din data de 06.03.2017, au fost solicitate informații suplimentare d-lui A., în calitate de persoană desemnată cu derularea contractelor în discuție. Acesta, la Întrebarea nr. 3. "Referitor la contractele subsecvente de Întreținere multianuală iarnă și vară 2008-2011 (Călărași, Brăila, Tulcea, Constanta si Ialomița), precizați care au fost serviciile/lucrările realizate efectiv de către prestator precum si ce personal a fost utilizat de acesta (nr. persoane, calificare) pentru efectuarea serviciilor?", a răspuns următoarele:

"În cadrul lucrărilor aferente indicativului 101.2.4.1. prestatorul a participat cu utilaj auto specializată (auto șofer). Din partea beneficiarului a participat personalul districtului de drumuri."

Față de acestea, și având în vedere faptul că această situație se regăsește în cadrul a 5 contracte derulate cu același obiect, recurenta afirmă că este vorba de o practică asumată a decontării unor servicii ce nu au fost prestate.

Recurenta mai arată că organele de inspecție au constatat că la atribuirea contractelor nu au fost respectate prevederile O.U.G. nr. 34/2006, fapt care reprezintă o încălcare a prevederile art. 5, alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, în sensul că nu au fost respectate toate prevederile legale incidente operațiunilor derulate nefiind astfel asigurată legalitatea, fiind dispuse măsuri în scopul înlăturării și corectării neregulilor constatate în vederea asigurării respectării prevederilor O.G. nr. 119/1999 și nu în vederea constatării și sancționării contravențiilor prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006.

Totodată, organele de inspecție nu a constatat sub nicio formă nulitatea vreunui contract, neavând competențe în acest sens, ci, în cazul de față, au constatat nerespectarea prevederile art. 5, alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 republicata, privind controlul intern și controlul financiar preventiv, în sensul că la atribuirea contractului nr. x/01.11.2013 nu a fost asigurată legalitatea operațiunii, motiv pentru care, plățile efectuate în baza acestui contract sunt nelegale.

În concluzie, recurenta afirmă că entitatea verificată a făcut plăți pentru servicii de revizie care nu au fost, în realitate, executate și, în ceea ce privește serviciile de transport, acestea nu făceau obiectul niciunui contract iar sumele alocate de la bugetul de stat având ca destinație costul serviciilor de revizie nu puteau fi utilizate, în mod legal, pentru achitarea unui alt serviciu, respectiv un serviciu de transport.

In ceea ce privește măsurile nr. 6- 9, recurenta arată că instanța de fond a reținut în mod greșit lipsa unui prejudiciu întrucât, atribuirea contractului a fost efectuate fără respectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, ceea ce reprezintă o încălcare prevederile art. 5, alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 în sensul ca la încheierea contractului precum si la operațiunile ce sunt supuse acordării vizei de control financiar preventiv, rezultate din derularea acestuia, nu a fost asigurata legalitatea operațiunilor.

In ceea ce privește masurile nr. 10-12 din Dispoziția obligatorie nr. GLR JEF 279/29.07.2020, recurenta afirmă că în cazul de față este vorba de achiziții publice, situație în care doar voința părților nu este suficientă și este absolut obligatorie respectarea legislației în vigoare. Or, așa cum s-a precizat în Raportul de inspecție economico-financiară, majorarea prețului contractelor a fost efectuată fără a fi fost întrunite condițiile prevăzute de art. 97, alin. (2), (3), (4) și (5) din H.G. nr. 925/2006.

Actele normative menționate se referă la ajustarea prețului total al contractului și nicidecum la modificarea prețului tarifar, modificare care oricum ar duce la modificarea prețului total.

Referitor la clauzele contractuale, respectiv art. 12, pct. 12.9. - "În cazul suplimentării perioadei de prestare a serviciilor, prețul total al contractului nu se va modifica.", recurenta apreciază că interpretarea dată de instanță este eronată. Această clauză este suficient de clară în sensul că interzice majorarea prețului total al contractului, lucru pe care operatorul economic l-a făcut, în sensul că prețul total al contractelor a fost majorat, fapt pentru care se constată în mod cert nerespectarea acestei clauze.

Referitor la existența prejudiciului se arată că, atâta timp cât instanța nu indică actul normativ care ar obliga echipa de inspecție economico-financiară la dispunerea unor măsuri de recuperare a plăților nelegale doar în condițiile existenței unui prejudiciu și care ar fi aplicabil cu prioritate în fața actelor normative specifice inspecției economico-financiare, decizia de anulare a Măsurilor nr. 10 - 12 din Dispoziția obligatorie nr. x/29.07.2020 nu este temeinică și legală.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Constanța a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității de reprezentant a recurentei-pârâte Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați pentru Ministerul Finanțelor Publice și excepția nulității recursului susținând că punctul 8 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. a fost invocat formal, fiind aduse critici ce țin de netemeinicia hotărârii sub aspectul reținerii situației de fapt.

În subsidiar, pe fondul recursului, intimata-reclamantă a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 23 noiembrie 2023, cu citarea părților.

În cadrul dezbaterilor din ședința publică de la 23 noiembrie 2023, astfel cum s-a consemnat în încheierea de ședință de la acea dată, reprezentanta intimatei-reclamante a arătat că nu mai susține excepția lipsei calității de reprezentant a recurentei Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați, având în vedere mandatul de reprezentare depus la dosarul cauzei.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante

În ceea ce privește excepția nulității recursului Înalta Curte constată că recursul formulat împotriva sentinței nr. 107/CA/07.06.2021 conține atât critici care nu se circumscriu nici unui caz de casare dintre cele prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., cât și critici care se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., așa cum va rezulta din analiza pe fond. În aceste condiții, nu se poate constata nulitatea recursului, motivele de casare urmând să fie analizate pe fond doar în măsura în care fac parte dintre cele limitativ prevăzute de textul de lege menționat mai sus.

Față de aceste considerente, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului formulat împotriva sentinței nr. 107/CA/07.06.2021.

În ceea ce privește fondul recursului, Înalta Curte constată următoarele:

În privința măsurilor nr. 1-5, instanța de fond a reținut în mod corect că viciile identificate la actele întocmite de prestatorul serviciilor decontate de reclamantă nu sunt suficiente pentru a putea fundamenta concluzia că serviciile de revizie contractate nu au fost executate în mod real.

Sunt corecte constatările organelor de control în sensul că modalitatea de întocmire a actelor de către părțile contractante nu este suficient de clară, punându-se accentul pe serviciul de transport, însă, în condițiile în care, așa cum a reținut și instanța de fond, deplasarea pe drumurile supuse reviziei pentru identificarea unor eventuale probleme constituie principala și, uneori, chiar singura activitate ce intră în componența serviciului contractat, nedetalierea eventualelor măsuri luate în timpul deplasării și neindicarea persoanei însărcinate cu observarea stării drumurilor nu constituie o dovadă suficientă a faptului că prestatorul s-a limitat la prestarea unui serviciu de transport. Prezența unui reprezentant al reclamantului în autovehicul nu este o dovadă suficientă în sensul că revizia a fost realizată, în realitate, de personalul reclamantului în condițiile în care, chiar potrivit clauzelor contractuale, revizia trebuia realizată în prezența unui reprezentant al beneficiarului.

În aceste condiții, măsurile de recuperare a sumelor achitate în baza contractelor analizate de organele de control, care se întemeiau tocmai pe premisa executării, de către prestatori, exclusiv a unor servicii de transport, apare ca nelegală.

În ceea ce privește soluția de anulare a măsurilor 6-9, Înalta Curte constată că recurenta a formulat critici sumare referitoare exclusiv la modalitatea nelegală de atribuire a contractelor pentru care au fost acordate sumele supuse recuperării.

Or, instanța de fond nu a negat aceste aspecte, dar a apreciat că pentru dispunerea unor măsuri de recuperare a sumelor achitate nu este suficient ca procedura de atribuire a contractelor să fie viciată, ci este necesar să existe și un prejudiciu, iar acesta nu poate să decurgă din simpla nelegalitate a procedurii de atribuire.

Concluzia instanței de fond cu privire la măsura nr. 6, valabile și cu privire la măsurile nr. 7-9 a fost în sensul că "nu poate primi raționamentul inspecției, preluat ca atare și de organul de soluționare a plângerii prealabile, și nu va reține existența unui prejudiciu în condițiile în care lucrările ce au constituit obiectul contractului de achiziție publică au fost puse în operă și recepționate și au fost decontate conform celor convenite întrucât, beneficiul rezultat, având în vedere obiectul de activitate al reclamantului, profită statului ale cărui resurse au fost utilizate, lucrările de aplicare a marcajelor rutiere pe rețeaua de drumuri administrată de reclamant constituind o obligație legală impusă reclamantului adusă la îndeplinire și prin alocarea de resurse bugetare."

Din motivarea sumară, pe acest punct, a recursului nu se pot extrage critici care să vizeze acest raționament al instanței de fond, recurenta limitându-se, așa cum am precizat mai sus, la reluarea unor aspecte pe care instanța de fond nu le-a negat, ci, dimpotrivă, le-a reținut ca atare considerând, însă, că nu sunt suficiente pentru fundamentarea măsurilor analizate.

În consecință, criticile formulate de recurentă cu privire la soluția de anulare a măsurilor 6-9 nu se încadrează la nici unul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

În ceea ce privește soluția de anulare a măsurilor 10-12, instanța de fond a reținut în mod corect faptul că prin achitarea unor sume suplimentare ca urmare a prelungirii contractului prin actul adițional încheiat între părți nu s-a procedat la o ajustare a prețului contrară art. 19 din contract. Fiind vorba de o modificare care intervine, așa cum se prevede în art. 97 din H.G. nr. 925/2006, dacă "au avut loc modificări legislative, modificări ale normelor tehnice sau au fost emise de către autoritățile locale acte administrative care au ca obiect instituirea, modificarea sau renunțarea la anumite taxe/impozite locale, al căror efect se reflectă în creșterea/diminuarea costurilor pe baza cărora s-a fundamentat prețul contractului" ori "pe piață au apărut anumite condiții, în urma cărora s-a constatat creșterea/diminuarea indicilor de preț pentru elemente constitutive ale ofertei, al căror efect se reflectă în creșterea/diminuarea costurilor pe baza cărora s-a fundamentat prețul contractului", rezultă că ajustarea prețului se referă la prețul tarifar întrucât acesta este influențat, în mod direct, de modificările respective fără nicio legătură cu cantitate/durata serviciilor prestate.

În schimb, prețul total depinde de durata prestării serviciului contractat, modificarea acestuia ca urmare a modificării duratei contractului neavând semnificația unei ajustări a prețului convenit între părți. În acest sens trebuie observat că însuși contractul analizat prevede, la art. 12,8, posibilitatea diminuării prețului total, statuând că, în caz de denunțare unilaterală a contractului prestatorul are dreptul a pretinde numai plata corespunzătoare pentru partea din contract îndeplinită până la data denunțării unilaterale a contractului. Or, dacă reducerea prețului total ca urmare a reducerii perioadei în care s-a prestat serviciul de pază nu este tratată ca o ajustare a prețului, nici plata unor servicii suplimentare, în conformitate cu prevederile actului adițional, nu constituie o astfel de ajustare interzisă de art. 19 din contract, cât timp părțile nu modifică prețul tarifar convenit inițial.

Cât privește prevederile art. 12,9 din contract, este adevărat că, potrivit acestui articol "În cazul suplimentării perioadei de prestare a serviciilor, prețul total al contractului nu se va modifica". Interpretarea dată, însă, de instanța de fond, acestui articol este în deplin acord cu regulile de interpretare a contractului reglementate de art. 1266-1269 din C. civ.. Potrivit art. 1266 alin. (1) din C. civ., "Contractele se interpretează după voința concordantă a părților, iar nu după sensul literal al termenilor." iar potrivit art. 1268 alin. (2) din același act normativ, "Clauzele îndoielnice se interpretează ținând seama, între altele, de natura contractului, de împrejurările în care a fost încheiat, de interpretarea dată anterior de părți, de sensul atribuit în general clauzelor și expresiilor în domeniu și de uzanțe."

În condițiile în care contractele vizate de măsurile analizate erau contracte sinalagmatice cu executare succesivă, clauza în discuție nu putea să primească o interpretare de natură să transforme raporturile dintre părți în raporturi specifice unui contract cu titlu gratuit. Suplimentarea perioadei de prestare a serviciilor nu se putea face cu păstrarea prețului total convenit inițial, întrucât aceasta ar fi echivalat cu obligarea prestatorului ca, pe lângă prestația convenită inițial, pentru care a încasat prețul total convenit prin contract, să realizeze prestații suplimentare pentru care să nu se mai prevadă nicio contraprestație, ceea ce, în mod evident, nu a fost în intenția părților.

În consecință, în ciuda sensului literal al termenilor utilizați de părțile contractante, articolul 12,9 nu putea să aibă în vedere decât interdicția de modificare a prețului tarifar, prețul total depinzând în mod esențial de durata prestării serviciului de pază.

În aceste condiții, soluția instanței de fond pe acest punct este legală și temeinică.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 raportate la art. 248 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului invocată de intimata-reclamantă.

În baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va respinge recursul formulat de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați în nume propriu și pentru pârâtul Ministerul Finanțelor ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului invocată de intimata-reclamantă.

Respinge recursul formulat de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați în nume propriu și pentru pârâtul Ministerul Finanțelor împotriva sentinței civile nr. 107/CA din 7 iunie 2021 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 21 decembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.