ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 792/2025

Circumstanțele cauzei. Cauza dedusă judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 31.08.2023 reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Rutieră Română, anularea în parte a actului normativ reprezentat de "Procedura Operațională privind eliberarea Autorizației pentru Transport Alternativ" P.O.- 03.17 din 22.08.2019, respectiv: - anularea din art. 8.2.1.1. paragraf. 2 pag. 7 a prevederii privind sediul "(în cazul societăților comerciale prin sediu se înțelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei).,. " și înlocuirea cu dispoziția legală sediul social din Certificatul de Înregistrare ca transportator, - anularea art. 8.2.1.1. paragraf. 2 lit. b).) de la pag. 7 si înlocuirea cu dispoziția legală prev. de art. 12 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 49/2019, - anularea art. 8.4.2. paragraf 2 pag. 17 privind obținerea autorizației ATA pentru puncte de lucru/sucursale din alt județ al unei societăți comerciale, - anularea din art. 8.4.2 ultimul paragraf pag. 17 a prevederii privind sediul "(sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei)..." și înlocuirea cu dispoziția legală sediul social din Certificatul de înregistrare ca transportator întrucât aceste prevederi încalcă dispozițiile art. 12(l) si următoarele din O.U.G. nr. 49/2019.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 337 din 20 decembrie 2023, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele: "Respinge ca neîntemeiată excepția inadmisibilității cererii. Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. cu sediul în Mun. Tulcea str. x în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA RUTIERĂ ROMÂNĂ - ARR BUCUREȘTI cu sediul în București. Dispune anularea în parte a Procedurii Operaționale privind eliberarea Autorizației pentru transport alternativ cu autoturism și conducător auto, eliberarea copiilor conforme ale acesteia și eliberarea ecusoanelor PO-03.17 din 22.08.2019, respectiv în ceea ce privește art. 8.2.1.1. paragraful 2 se va înlătura sintagma "(în cazul societăților comerciale prin sediu se înțelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei)", în ceea ce privește art. 8.2.1.1. paragraful 2 lit. b) sintagma "Certificatul de înregistrare la Registrul Comerțului sau certificatul constatator eliberat de Registrul Comerțului din care să rezulte obiectul de activitate" se va înlocui cu prevederile art. 12 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 49/2019, în ceea ce privește art. 8.4.2. din ultimul paragraf se va înlătura sintagma "(sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei)", iar în ceea ce privește art. 8.4.2. se va înlătura următorul paragraf: "În cazul în care o societate comercială are puncte de lucru/sucursale în alt județ OTA se va obține o nouă ATA de la AT ARR din acest județ pentru punctele de lucru/sucursale respective." Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Cererea de recurs se va depune la Curtea de Apel Constanța, sub sancțiunea nulității cererii. Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței astăzi, 20.12.2023."

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 337 din 20 decembrie 2023 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs recurenta - pârâtă Autoritatea Rutieră Română - ARR București. În motivare, a arătat în esență că reclamanta A. S.R.L. a atacat art. 8.2.1.1. și art. 8.4.2 din procedura operațională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 emisă de Autoritatea Rutieră Română, în cauză fiind astfel incidente prevederile art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. A susținut că A. S.R.L. este operator de transport persoane în regim de taxi care își desfășoară activitatea în municipiul Tulcea, și că, prin modalitatea în care este reglementată documentația ce trebuie depusă de operatorul de transport alternativ, care are un conținut diferit de cel reglementat de O.U.G. nr. 49/2019, a crescut numărul de vehicule cu care alte două societăți efectuează din mai 2022 transport nelegal în Tulcea, aspect ce a dus la diminuarea încasărilor reclamantei în perioada următoare. Raportat la susținerile reclamantei, instanța a reținut că aceasta dovedește interesul urmărit prin formularea prezentei acțiuni, demersul său fiind admisibil. A învederat că instanța de fond a reținut că deși în O.U.G. nr. 49/2019 se face referire la sediul operatorului de transport alternativ, prin procedura operațională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 Autoritatea Rutieră Română stabilește că prin sediu se înțelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei, lărgind astfel sfera persoanelor care pot solicita eliberarea autorizației de transport alternativ de la o Agenție Teritorială a Autorității Rutiere Române. O.U.G. nr. 49/2019 stabilește că operatorul de transport alternativ depune solicitarea la agenția teritorială a Autorității Rutiere Române - A.R.R. din județul sau municipiul București unde își are sediul, iar Procedura operațională stabilește că solicitarea de emitere a autorizației se poate depune atât la sediul operatorului economic, cât și la sediul punctului de lucru și la sediul sucursalei. S-a mai arătat că instanța a constatat că Procedura operațională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 emisă de Autoritatea Rutieră Română beneficiază de forță juridică inferioară O.U.G. nr. 49/2019 în raport cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Totodată, că instanța a reținut că din moment ce art. 12 din O.U.G. nr. 49/2019 se referă la sediul operatorului de transport alternativ, această noțiune nu se referă și la sediile cu caracter secundar. În măsura în care intenția legiuitorului ar fi fost ca operatorul să depună solicitarea de emitere a autorizației atât la Agențiile Teritoriale de la sediul operatorului, cât și la sediile cu caracter secundar ale operatorului ar fi prevăzut în mod expres acest aspect, or în cauza de față dispozițiile O.U.G. nr. 49/2019 se referă doar la sediul operatorului de transport, fiind neîntemeiate apărările pârâtei cu privire la acest aspect. În concluzie, recurenta-pârâtă a arătat că sentința recurată este nelegală pentru motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond interpretând în mod eronat noțiunea de sediu, de asemenea, aceasta a respins în mod greșit excepția inadmisibilității, limitându-se doar la a reitera susținerile intimatului din cererea de chemare în judecată. A mai susținut că procedura operațională nu poate fi act administrativ în sensul art. 2 lit. C) din Legea nr. 554, fiind un act intern.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității și a solicitat, în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat. Recurenta-pârâtă a depus răspuns la întâmpinare și note scrise.

Procedura de soluționare a recursului S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 14.02.2025, în ședință publică, cu citarea părților. La acest termen de judecată, Înalta Curte a calificat excepția inadmisibilității invocată prin întâmpinare ca o apărare de fond și a rămas în pronunțare asupra cauzei.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: Demersul judiciar inițiat de reclamanta A. S.R.L. din prezenta cauză vizează anularea în parte a actului normativ reprezentat de "Procedura Operațională privind eliberarea Autorizației pentru Transport Alternativ" P.O.- 03.17 din 22.08.2019. Înalta Curte reține că instanța de fond, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, a anulat în parte Procedura Operațională privind eliberarea Autorizației pentru transport alternativ cu autoturism și conducător auto, eliberarea copiilor conforme ale acesteia și eliberarea ecusoanelor PO-03.17 din 22.08.2019, respectiv în ceea ce privește art. 8.2.1.1. paragraful 2: în sensul că se va înlătura sintagma "(în cazul societăților comerciale prin sediu se înțelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei)", în ceea ce privește art. 8.2.1.1. paragraful 2 lit. b) sintagma "Certificatul de înregistrare la Registrul Comerțului sau certificatul constatator eliberat de Registrul Comerțului din care să rezulte obiectul de activitate" se va înlocui cu prevederile art. 12 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 49/2019, în ceea ce privește art. 8.4.2. din ultimul paragraf se va înlătura sintagma "(sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei)", iar în ceea ce privește art. 8.4.2. se va înlătura următorul paragraf: "În cazul în care o societate comercială are puncte de lucru/sucursale în alt județ OTA se va obține o nouă ATA de la AT ARR din acest județ pentru punctele de lucru/sucursale respective." Totodată, a reținut că actul atacat este act administrativ, respingând ca neîntemeiată excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată. Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a invocat excepția inadmisibilității, însă argumentele susținute sunt apărări pe fondul cauzei, ce vor fi analizate în cele ce urmează. Referitor la motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce privește calificarea procedurii operaționale de către instanța de fond ca fiind act administrativ, Înalta Curte reține că, din definiția actului administrativ, astfel cum a fost reglementată de legiuitor prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, rezultă și regimul său juridic, respectiv condițiile sale de validitate (valabilitate) subsumate principiului legalității, condiții care se subordonează în esență obligației ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare. În acest sens, Înalta Curte apreciază că procedura operațională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 este emisă de o autoritate publică, respectiv Autoritatea Rutieră Română, în regim de putere publică, în vederea executării O.U.G. nr. 49/2019, iar aceasta dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, stabilind modalitatea în care se eliberează autorizația de transport alternativ cu autoturism și conducător auto, instanța de recurs neputând primi criticile recurentei în sensul că procedura reprezintă un act intern. Fiind învestită cu soluționarea recursului declarat împotriva soluției de admitere a acțiunii formulate, Înalta Curte reține că un alt set de argumente, subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizează modul în care prima instanță a examinat noțiunea de "sediu". În speță, reclamanta este operator de transport persoane în regim de taxi care își desfășoară activitatea în municipiul Tulcea, iar aceasta susține că prin modalitatea în care este reglementată documentația ce trebuie depusă de operatorul de transport alternativ, care are un conținut diferit de cel reglementat de O.U.G. nr. 49/2019, a crescut numărul de vehicule cu care alte două societăți efectuează din mai 2022 transport nelegal în Tulcea, aspect ce a dus la diminuarea încasărilor reclamantei în perioada următoare. În acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte apreciază ca fiind nefondate susținerile recurentei-pârâte Autoritatea Rutieră Română referitoare la noțiunea de "sediu" cuprinsă în procedura operațională nr. PO-03.17 din 22.08.2019, în sensul că prin "sediu" s-ar înțelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei. Incidente în cauză sunt dispozițiile art. 12 din O.U.G. nr. 49/2019: "(1) În vederea obținerii autorizației pentru transportul alternativ operatorul de transport alternativ depune la agenția teritorială a Autorității Rutiere Române - A.R.R. din județul sau municipiul București unde își are sediul sau domiciliul, după caz, următoarele documente, prin care dovedește îndeplinirea condițiilor prevăzute de prezenta ordonanță de urgență: a) cerere; b) copie a certificatului de înregistrare ca transportator și a certificatului constatator, eliberate de registrul comerțului; c) certificat de atestare a pregătirii profesionale a conducătorilor auto; d) copie a certificatului de competență profesională pentru managerul de transport alternativ, în cazul persoanei juridice, ori copie de pe certificatul de atestare a pregătirii profesionale pentru transportul de persoane în regim de închiriere, în cazul persoanei fizice autorizate, întreprinderii individuale sau întreprinderii familiale, obținut conform reglementărilor specifice în vigoare; e) certificatul de cazier judiciar al conducătorilor auto și, după caz, al managerului de transport alternativ, din care să rezulte că aceștia nu au fost condamnați pentru: 1. infracțiuni contra siguranței circulației pe drumurile publice; 2. infracțiuni privind traficul și consumul de droguri; 3. infracțiuni contra vieții, contra integrității corporale sau sănătății; 4. infracțiuni privind traficul și exploatarea persoanelor vulnerabile; 5. infracțiuni contra libertății și integrității sexuale; 6. infracțiuni contra patrimoniului; Cazierul judiciar al managerului de transport alternativ se depune în cazul persoanei juridice; f) avizul medical și psihologic al managerului de transport alternativ, în cazul persoanei juridice, sau al persoanei fizice titulare a persoanei fizice autorizate, întreprinderii individuale sau întreprinderii familiale, cu mențiunea "apt".", precum și cele ale art. 13 din O.U.G. nr. 49/2019: "(1) Pentru fiecare autoturism deținut în proprietate, închiriere, comodat, contract de leasing și utilizat în vederea efectuării transportului alternativ, agenția teritorială a Autorității Rutiere Române - A.R.R., emitentă a autorizației de transport alternativ, eliberează operatorului de transport alternativ, în termen de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii, câte o copie conformă a acesteia, după depunerea următoarelor documente, în copie: a) autorizația de transport alternativ; b) certificatul de înmatriculare și cartea de identitate a autoturismului; c) declarația pe propria răspundere privind îndeplinirea de către autoturismul respectiv a condițiilor prevăzute la art. 19; d) contractul de închiriere a autoturismului sau contractul de comodat în formă autentificată a autoturismului, după caz." Dispozițiile legale indicate din O.U.G. nr. 49/2019 fac referire la sediul operatorului de transport alternativ, iar prin procedura operațională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 Autoritatea Rutieră Română a stabilit că prin "sediu" se înțelege sediul social, sediul punctului de lucru sau sediul sucursalei, lărgind astfel sfera persoanelor care pot solicita eliberarea autorizației de transport alternativ de la o Agenție Teritorială a Autorității Rutiere Române. În aceste împrejurări, în mod corect instanța de fond a apreciat că dacă intenția legiuitorului ar fi fost ca operatorul să depună solicitarea de emitere a autorizației atât la Agențiile Teritoriale de la sediul operatorului, cât și la sediile cu caracter secundar ale operatorului, atunci ar fi prevăzut în mod expres acest aspect, or dispozițiile O.U.G. nr. 49/2019 menționează doar sediul operatorului de transport. Pe cale de consecință, în mod legal instanța de fond a invalidat criticile pârâtei și a anulat în parte procedura operațională reținând că aceasta trebuie să respecte principiul ierarhiei actelor normative reglementat în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care prevede următoarele: "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă." Înalta Curte reține că procedura operațională nr. PO-03.17 din 22.08.2019 emisă de Autoritatea Rutieră Română beneficiază de forță juridică inferioară Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 49/2019 în raport cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, astfel că este nelegală lărgirea sferei operatorilor economici care pot solicita unei Agenții Teritoriale ARR eliberarea autorizației de transport alternativ, printr-un astfel de act. Instanța de recurs are în vedere și dispozițiile art. 12 din O.U.G. nr. 49/2019 care fac referire la sediu, și nu la sediu social, precum și prevederile art. 227 C. civ. care disting între noțiunea de "sediu" și noțiunea de "sediu cu caracter secundar", astfel cum în mod corect a reținut judecătorul fondului. Prin modalitatea reglementată în procedura operațională, documentația ce trebuie depusă de operatorul de transport alternativ are un conținut diferit de cel reglementat de O.U.G. nr. 49/2019, iar vătămarea dreptului ori interesului recunoscut de lege rezultă din acest act calificat în mod corect de către instanța de fond ca act administrativ potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ. Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a sentinței de fond nici din această ultimă perspectivă reliefată, fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor legale incidente, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul exercitat în cauză, cu consecința menținerii sentinței de fond sub aspectele criticate.

Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge recursul declarat de recurenta - pârâtă Autoritatea Rutieră Română - ARR București împotriva sentinței civile nr. 337 din 20 decembrie 2023 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.