Decizia nr. 5205/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 423/2025 a Curții de Apel București

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații a sesizat Curtea de Apel București și a solicitat suspendarea deciziei ANRCTI nr. 2897/2007 privind stabilirea și încasarea tarifelor de utilizare a resurselor de numerotație, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2025 Cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 423 din 18 martie 2025 pronunțată de Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea modificată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive încadrate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., solicitându-se admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, rejudecând cauza în fond, suspendarea Deciziei ANRCTI nr. 2897/2007 privind stabilirea și încasarea tarifelor de utilizare a resurselor de numerotație până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2025, precum și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 453 C. proc. civ. În fapt, s-a arătat că prin hotărârea recurată instanța de fond a respins ca nefondată cererea modificată formulată de reclamantă A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta ANCOM, reținând neîndeplinirea condițiilor pentru suspendarea actului administrativ cu caracter normativ. Sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a susținut că hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât instanța de fond ar fi interpretat eronat condițiile "cazului bine justificat" și ale "pagubei iminente". S-a arătat că încă din analiza primei condiții instanța a reținut, în mod greșit, că legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ se apreciază exclusiv în funcție de normele aplicabile la momentul emiterii acestuia, deși, potrivit art. 62 din Legea nr. 24/2000, dispozițiile de modificare și completare se încorporează în actul de bază de la data intrării lor în vigoare, astfel încât legalitatea unui act normativ trebuie apreciată pe tot parcursul existenței sale, inclusiv la momentul controlului de legalitate exercitat de instanță. S-a susținut că Decizia ANRCTI nr. 2897/2007 a suferit multiple revizuiri începând cu anul 2022, iar verificarea condiției cazului bine justificat trebuia raportată la forma actuală a actului. S-a arătat că instanța de fond a ignorat argumentele extrinseci de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, inclusiv susținerea privind abrogarea indirectă a actului administrativ, cu trimitere la Decizia Curții Constituționale nr. 1595/2011, potrivit căreia un text care face trimitere la o normă abrogată este, la rândul său, implicit abrogat. S-a susținut că judecătorul avea obligația de a califica juridic situația în temeiul art. 22 alin. (4) C. proc. civ., precum și de a aplica din oficiu legea, potrivit art. 252 C. proc. civ., iar omisiunea de a constata incidența abrogării indirecte reprezintă o nouă aplicare greșită a normelor de drept material. În continuare, s-a arătat că instanța a interpretat greșit dispozițiile art. 154 Codul de procedură fiscală, apreciind că competența ministrului finanțelor privind stabilirea scadenței creanțelor fiscale nu este incidentă, fără a ține cont de prevederile art. 2 alin. (5) lit. a) Codul de procedură fiscală, potrivit cărora instituțiile publice din structura administrației publice centrale aplică regulile organelor fiscale centrale. S-a susținut că ANCOM face parte din administrația publică centrală și că, în consecință, stabilirea scadenței obligațiilor fiscale trebuia realizată prin act normativ emis de ministrul finanțelor, astfel încât Decizia ANRCTI ar institui o derogare nelegală de la legislația fiscală primară. S-a apreciat că această împrejurare contribuie decisiv la conturarea condiției cazului bine justificat. S-a mai susținut că instanța a greșit atunci când a apreciat că lipsa unor dispoziții tranzitorii în actul atacat nu reprezintă un motiv de nelegalitate, invocându-se încălcarea art. 26 din Legea nr. 24/2000 și a art. 1 alin. (5) din Constituție, care consacră obligativitatea respectării legii, arătându-se că omisiunea reglementării unor dispoziții tranzitorii constituie o încălcare a normelor de tehnică legislativă și ar fi trebuit să conducă la admiterea cererii de suspendare. Sub aspectul condiției pagubei iminente, s-a arătat că instanța de fond a apreciat în mod greșit că efectele patrimoniale ar putea fi produse doar de decizii individuale de calcul al tarifelor, ignorând faptul că executarea prevederilor art. 5 din Decizia ANRCTI nr. 2897/2007 ar putea conduce la retragerea licențelor de utilizare a resurselor de numerotație, la rezilierea acordurilor de interconectare și la imposibilitatea abonaților de a apela numărul unic de urgență 112. S-a susținut că instanța a adăugat la lege condiția dovedirii unei pagube concrete deja produse, deși art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face referire la prevenirea unei pagube iminente, iar interpretarea instanței ar lipsi de eficiență instituția suspendării. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., s-a susținut că hotărârea cuprinde motive contradictorii, în special în analiza pretinsei încălcări a Directivei (UE) 2018/1972, instanța reținând, pe de o parte, că Decizia ANRCTI nr. 2897/2007 nu figurează printre actele comunicate de statul român ca măsuri naționale de transpunere, iar pe de altă parte apreciind că o eventuală transpunere neconformă ar putea viza doar actele normative de transpunere, nu și decizia atacată, deși aceasta are caracter normativ. S-a susținut că această fractură de logică se circumscrie motivului de casare privind motivele contradictorii. S-a apreciat că omisiunea Deciziei ANRCTI nr. 2897/2007 din lista măsurilor naționale de transpunere comunicate pentru Directiva (UE) 2018/1972 constituie un indiciu aparent de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, aspect pe care instanța de fond ar fi trebuit să îl valorifice în analiza cazului bine justificat, în considerarea principiului potrivit căruia instanța trebuie să ia cunoștință din oficiu de normele de drept incidente. Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și admiterea cererii de suspendare a Deciziei ANRCTI nr. 2897/2007 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, cu cheltuieli de judecată.

Apărările formulate în cauză Intimata - pârâtă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat intimata că ca instanța de fond a procedat la o motivare temeinica în respingerea fiecărui argument invocat de recurentă. S-a arătat că decizia ANRCTI nr. 2897/2007 a fost menținută în vigoare atat prin dispozitiile Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 106/2008, care a stabilit ca ANC este succesoarea în drepturi a ANRCTI, cat si prin dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 22/2009. Totodată, referitor la faptul ca Decizia ANRCTI nr. 2897/2007 a fost emisă în temeiul Ordonantei de urgență a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicațiilor, ordonanță ce ulterior a fost înlocuita de Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 111/2011 privind comunicațiile electronice, a invocat intimata - pârâtă dispozițiile art. 160 alin. (2) si (3) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 111/2011 prin care s-au menținut măsurile adoptate. În ceea ce privește motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pet. 6 din C. proc. civ., s-a invocat netemeinicia acestora, sentința primei instanțe fiind judicios motivată, neexistând argumente contradictorii sau care să nu susțină dispozitivul. În ceea ce priveste sustinerile recurentei cu privire la îndeplinirea condiției pagubei iminente, s-a arătat că acestea sunt neîntemeiate, considerând că actul normativ a cărei suspendare se cere nu produce recurentei prin el însuși, în mod direct, nicio pierdere patrimonială.

Procedura în fața instanței de recurs. Recurenta - reclamantă a formulat în temeiul art. 267 din TFUE cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu următoarele întrebări: "Art. 94 alin. (5) din Directiva (UE) 2018/1972 se interpretează în sensul că resursele de numerotație - acordate de către autoritatea națională de reglementare la cererea oricărui furnizor de rețele sau servicii de comunicații electronice - pot și trebuie a fi solicitate în blocuri de numere suficient de mici pentru a răspunde nevoilor temporare ale acelui furnizor solicitant, cu scopul de a respecta astfel utilizarea efectivă, rațională și eficientă a resurselor de numerotație?; Art. 95 din Directiva (UE) 2018/1972 se interpretează în sensul că taxele aferente drepturilor de utilizare a resurselor de numerotație - solicitate de o autoritate națională de reglementare de la titularul drepturilor de utilizare a resurselor de numerotație - trebuie ajustate proporțional cu gradul de utilizare efectivă a resurselor de numerotație ca urmare a asigurării portabilității numerelor între furnizori, pentru a respecta astfel proporționalitatea în ceea ce privește scopul în care sunt utilizate resursele de numerotație?; Art. 16 din Directiva (UE) 2018/1972 se interpretează în sensul că în totalitatea taxelor administrative stipulate la acest articol sunt incluse și Taxele aferente drepturilor de utilizare a resurselor de numerotație, stipulate la Art. 95 din aceeași Directivă, astfel că, în situația unui excedent bugetar al autorității naționale de reglementare, se impune o suprimare temporară a taxelor impuse sau chiar o rambursare proporțională a taxelor deja colectate de la întreprinderile care furnizează rețele sau servicii de comunicații electronice?" Înalta Curte a respins în ședința publică de la acest termen cererea, având în vedere obiectul prezentei cauze, care este un recurs formulat împotriva unei hotărâri prin care s-a respins o cerere de suspendare executare act administrativ, constatând că nu există o legătură cu soluționarea cauzei în care se apreciază doar îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente: 6.1. Argumente de fapt și de drept relevante Recurenta - reclamantă a solicitat în procedura prevăzută de art. 15 din Legea nr. 554/2004 suspendarea deciziei ANRCTI nr. 2897/2007, act normativ al cărui obiect este stabilirea tarifelor de utilizare a resurselor de numerotație prevăzute în Planul național de numerotație, adoptat prin Decizia președintelui Autorității Naționale pentru Administrare și Reglementare în Comunicații nr. 375/2013, alocate de către Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații, denumită în continuare ANCOM, furnizorilor de rețele publice de comunicații electronice sau de servicii de comunicații electronice destinate publicului, prin licența de utilizare a resurselor de numerotație, denumită în continuare LURN, precum și procedura de încasare a acestor tarife. 6.2. Analiza motivelor de casare. 6.2.1. Înalta Curte constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), este nefondat. Sub acest motiv, recurenta reclamantă invocă existența unor motive contradictorii cuprinse în considerentele instanței de fond. Observă Înalta Curte, că sentința de fond recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Strict procedural, pentru a fi incident acest caz de casare motivarea ar trebui să cuprindă argumente care nu se pot concilia, însă critica vizează modalitatea în care instanța de fond a analizat "la nivel de aparență" susținerile reclamantei cu privire la identificarea "cazului bine justificat" în cadrul unei cereri de suspendare a executării a actului administrativ. Or, criticile circumscrise acestui motiv care privesc expunerea de către judecătorul fondului a unor motive contradictorii, reprezintă, în fapt, aprecieri de fond asupra considerentelor hotărârii, care se subsumează analizei motivului prevăzut de pct. 8 al art. 488 din C. proc. civ. 6.2.2. În ceea ce privește motivele referitoare la încălcarea de către prima instanță a normelor de drept material, caz de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, caracterul nefondat al acestora. Potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei. Analizând cauza raportat la cerințele art. 14 la care fac trimitere art. 15 ale Legii nr 554/2004, prima instanță a constatat că împrejurările invocate în susținerea cazului bine justificat nu sunt apte să contureze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, întrucât recurenta - reclamantă nu a formulat și nu a dezvoltat critici concrete din care să rezulte că sunt îndeplinite cerințele textului de lege. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Cazul bine justificat este analizat în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Din această perspectivă, se constată că prima instanță a analizat cererea de suspendare raportat la împrejurările pe care le-a considerat apte să producă o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ din perspectiva art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, Constată Înalta Curte că aprecieri cu caracter general ce țin de modalitatea de transpunere a Directivei UE nr. 2018/1972 de instituire a Codului european al comunicațiilor electronice în legislația națională, nu pot face obiectul unei analize în procedura specifică de verificare a condițiilor cerute de art. 15 și 14 din Legea nr. 554/2004 referitoare la suspendarea unui act administrativ. Verificând legalitatea sentinței atacate în aceste limite, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a reținut că nu este îndeplinită condiția "cazului bine justificat" față de motivele invocate de reclamantă. În esență, recurenta - reclamantă a susținut că decizia atacată a fost emisă de o instituție desființată în anul 2008, iar temeiurile primare în baza cărora a fost emisă au fost abrogate în perioada 2008-2011, precum și că aceasta intră în conflict cu legislația primară ce a transpus multiple directive europene, inclusiv Directiva 2018/197 și cu dispoziții din Codul de procedură fiscală. Cu privire la critica referitoare la abrogarea implicită, indirectă, a actului normativ, din dubla perspectivă, respectiv, desființarea autorității emitente și modificarea cadrului legislativ primar, Înalta Curte reține că Autoritatea Națională pentru Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației a fost succedată de Autoritatea Națională pentru Comunicații (O.U.G. nr. 106/2008), iar ulterior de ANCOM (O.U.G. nr. 22/2009). Ambele acte normative cu privind dispoziții exprese privind reorganizarea și preluarea atribuțiilor autorității desființate, recurenta reclamantă neindicând niciun text de lege care să susțină ideea abrogării actelor administrative cu caracter normativ emise de Autoritatea Națională pentru Reglementare în Comunicații și Tehnologia Informației în baza O.U.G. nr. 79/2002. Din contră, Înalta Curte reține că O.U.G. nr. 111/2011 prin dispozițiile art. 160 alin. (3) prevede că: "Măsurile adoptate sau impuse de autoritatea de reglementare în temeiul actelor normative prevăzute la alin. (2) rămân în vigoare până la revizuirea acestora în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență", în timp ce art. 160 alin. (2) lit. b) menționează Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002. În concluzie, decizia atacată nu a fost abrogată, nici în mod expres, nici implicit, astfel cum în mod neîntemeiat se susține. Totodată, trimiterile recurentei-reclamante la Decizia Curții Constituționale nr. 1595/2011 privind completarea legii învățământului se impun a fi înlăturate ca lipsite de relevanță, întrucât între chestiunea de drept dezlegată prin acea hotărâre și cadrul normativ incident în prezenta cauză nu există nicio similitudine. În egală măsură, va fi înlăturată și critica care vizează încălcarea dispozițiilor art. 154 Codul de procedură fiscală, corect interpretate de prima instanță, recurenta - reclamantă formulând aprecieri nefondate asupra presupusei competențe exclusive a ministrului finanțelor cu privire la reglementarea datei la care ar trebui să devină scadente creanțele reglementate prin decizia atacată. Analizând la nivel de aparență dispozițiile invocate ca fiind contradictorii normelor de procedură fiscală (art. 4 alin. (5) din decizia contestată), Înalta Curte constată că prevederile art. 154 alin. (1) și (2) Codul de procedură fiscală nu limitează nici competența și nici posibilitatea ca în domenii speciale, cum este cel privind reglementarea activităților privind rețelele și serviciile de comunicații electronice, să se poată deroga de la termenele stabilite prin Codul fiscal. Înalta Curte mai reține că, în susținerea existenței cazului bine justificat, s-a invocat și faptul că Decizia ANRCTI nr. 2897/2007 privind stabilirea și încasarea tarifelor de utilizare a resurselor de numerotație nu cuprinde dispoziții tranzitorii și finale. Cu privire la acest aspect, în absența indicării unei sancțiuni expres instituite prin Legea nr. 24/2000, Înalta Curte apreciază că o asemenea împrejurare nu este aptă să constituie, prin ea însăși, un motiv de suspendare în sensul dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice, Înalta Curte reține că nu se confundă cu vătămarea unui drept sau interes, condiție a exercitării acțiunii în contencios administrativ. Nici în fața instanței de fond și nici în recurs, recurenta-reclamantă nu a administrat vreo probă în susținerea îndeplinirii condiției legale pentru suspendarea actului administrativ, limitându-se la a invoca existența unei obligații de plată a unor creanțe ale căror condiții ar fi stabilite printr-un act normativ pretins nelegal, împrejurare care, prin ea însăși, nu este suficientă pentru a justifica îndeplinirea celei de-a doua cerințe prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Or, reclamantei îi incumbă sarcina probei, aceasta trebuind să dovedească în mod concret că executarea actului administrativ este de natură să genereze disfuncții semnificative în activitatea sa, aspect care nu a fost demonstrat în prezenta cauză. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 6. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.