Decizia nr. 6097/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Ministerul Culturii a solicitat: - anularea totală a Ordinului nr. 26/278/M.7/2.717/2023 pentru modificarea anexei nr. 2 la Ordinul viceprim-ministrului, ministrul agriculturii și dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale și administrației publice, al ministrului apărării naționale și al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricola și înființarea Agenției Domeniilor Statului; - în subsidiar, anularea în parte a Ordinului nr. 26/2023, respectiv a Art. I, punctul 3, în privința dispoziției introduse în art. 4 alin. (2), lit. e) din Anexa nr. 2 a Ordinului nr. 719/740/M.57/2.333/2014; - obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 165 din 05 februarie 2025, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Ministerul Culturii, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că instanța de fond a precizat: "întrucât Ordinul nr. 26/2023 a vizat modificarea Ordinului nr. 719/2014, instanța va raporta analiza sa la acest din urmă ordin-anexă nr. 2 (în forma modificată prin ordinul nr. 26/2023) ". Cu alte cuvinte, instanța de fond a analizat dispozițiile Ordinului 719/2014 (act necontestat prin cererea de chemare în judecată) în loc de dispozițiile Ordinului 26/2023. Chiar dacă Ordinul 26/2023 modifica Ordinul 719/2014, acest lucru nu înseamnă că instanța poate schimba obiectul acțiunii și extinde cererea de chemare în judecată asupra unui act administrativ necontestat. Recurenta consideră evidentă încălcarea dispozițiilor legale aplicabile și interpretarea complet eronată a instanței de fond, care a extins cercetarea judecătorească fără ca acest lucru să îi fi fost solicitat și fără să pună în discuție acest aspect. Procedând în acest mod, recurenta apreciază că instanța de judecată a încălcat dispozițiile art. 1, 2 și 8 din Legea 554/2004, cât timp actul administrativ atacat care a vătămat drepturi și interese legitime nu a fost Ordinul 719/2014 ci Ordinul 26/2023, prin modificările aduse de acesta Ordinului 719/2014. Prin urmare, cat timp Ordinul 26/2023 este un act administrativ în sensul art. 1 și 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, produce o vătămare a unui drept sau interes legitim și a fost atacat în fața instanțelor judecătorești cu respectarea prevederilor art. 8 din Legea 554/2004, recurenta consideră că instanța de judecată trebuia în mod obligatoriu să analizeze legalitatea/ilegalitatea acestui ordin și nu legalitatea/ilegalitatea ordinului care a fost modificat. În opinia recurentei, această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât Ordinul 719/2014 nu-i încalcă drepturile/interesele legitime înainte de intrarea în vigoare a Ordinului 26/2023. Acest din urma ordin, Ordinul 26/2023, a introdus o serie de modificări în Ordinul 719/2014 care sunt nelegale și care formează obiectul cauzei de față. Recurenta mai consideră că sentința a fost dată cu Încălcarea/aplicarea greșita a prevederilor Legii 17/2014. Art. 4 1 alin. (5) din Legea 17/2014 prevede ca: "În cazul neexercitării dreptului de preempțiune, dacă niciunul dintre potențialii cumpărători, în termenul legal, nu îndeplinește condițiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan, înstrăinarea acestuia prin vânzare se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condițiile prezentei legi. ", iar potrivit art. 10 alin. (5) din Legea 17/2014 "În situația în care nu s-a înregistrat nicio ofertă de cumpărare, la expirarea termenului prevăzut la art. 41 alin. (3), în termen de 10 zile lucrătoare, primăriile emit procesul-verbal de finalizare a procedurii. Procesul-verbal se eliberează vânzătorului și se comunică structurii centrale sau structurilor teritoriale, după caz". Așadar, legiuitorul a prevăzut, în mod clar și fără echivoc, dreptul de a vinde liber terenul după îndeplinirea procedurii și nedepunerea niciunei oferte de către preemptori sau potențialii cumpărători în termenul prevăzut de lege. Astfel, întrucât Legea 17/2014 prevede expres că în cazul în care nu există nici preemptori și nici potențiali cumpărători, terenul agricol extravilan poate fi vândut către orice persoană interesată - "vânzarea liberă", prin normele de aplicare (Ordinul 719/2014 și Ordinul 26/2023) nu se putea deroga de la dispozițiile Legii 17/2014 și nu se poate elimina posibilitatea vânzării libere. Or, anterior emiterii Ordinului 26/2023, MApN emitea avize pentru situația în care nu exista nicio ofertă din partea preemptorilor și a potențialilor cumpărători. Ulterior, prin modificarea adusă documentelor cerute pentru emiterea avizului, MApN nu mai poate emite avize pentru vânzarea liberă, împiedicând în mod complet nelegal exercitarea dreptului de a dispune de dreptul de proprietate. Niciun moment nu s-a indicat sau solicitat modificarea unui ordin care ar contraveni dispozițiilor legale. Ceea ce omite instanța de fond este situația în care terenul este vândut "la liber" și în care, în mod complet inexplicabil și fără susținere legală, MApN refuză emiterea avizului. Nu este vorba de un vid legislativ atât timp cât legea prevede în mod clar acest drept. De asemenea, se susține că instanța de fond nu a avut în vedere faptul că anterior modificării aduse prin Ordinul 26/2023 avizele erau emise pentru situația vânzării libere, avize complet legale și necontestate. Susținerea instanței de fond potrivit căreia cerința de a depune avizul prevăzut de art. 9 alin. (2) din Legea 17/2014 de către un vânzător care nu este un potențial cumpărător conform prevederilor art. 41 din Legea 17/2014 nu poate fi interpretată că ar limita exercițiul dreptului de proprietate, fiind complet nelegală. Atâta timp cât legea reglementează emiterea acestui aviz doar pentru situațiile în care potențialii cumpărători își exercită dreptul preferențial de acceptare a ofertei vânzătorului, solicitarea acestuia în situația vânzării libere, adică solicitarea sa în legătură cu o persoană care nu este potențial cumpărător (făcând, ca urmare, obținerea acestui aviz imposibilă), este complet nelegală. După cum se poate observa, MApN nu emite un refuz expres, ci returnează documentația solicitând un document care se emite numai în situația în care cumpărătorul face parte din categoria potențialilor cumpărători, împiedicând astfel emiterea avizului și vânzarea terenului agricol. Astfel, solicitând un document care, conform legii, nu este aplicabil cumpărătorului în cazul vânzării libere și care, ca urmare, nu poate fi obținut de către acesta, MApN împiedică proprietarul terenului să își exercite dreptul de a ataca în instanță un refuz nejustificat de emitere a avizului, încălcând și dreptul de apărare al proprietarului împotriva abuzului MApN. Ca urmare, susținerile instanței de fond conform cărora Ordinul 26/2023 este emis cu respectarea dispozițiilor Legii 17/2014 este complet greșit și, în mod evident, instanța de fond a interpretat complet eronat dispozițiile legii. Vânzarea liberă este permisă de lege, neexistând nicio situație absurdă în care un proprietar să fie forțat de către stat să rămână proprietar dacă nu mai dorește acest lucru. Recurenta mai arată că instanța de fond a încălcat și aplicat greșit Legea nr. 24/2000, apreciind că dacă un act normativ de nivel superior (în cazul de față Legea 17/2014), prevede expres un drept/o regulă/o procedură etc. (in speță, dreptul proprietarului terenului agricol extravilan de a vinde acest teren către orice persoană interesată, la liber, dacă nici preemptorul și nici potențialul cumpărător nu doresc cumpărarea acestuia/nu îndeplinesc condițiile legale pentru a-l cumpăra), un alt act normativ de nivel inferior (în speță, Ordinul nr. 26/2023 sau Ordinul 719/2014) nu poate lasă nereglementată această situație, nereglementare ce echivalează în practică cu "abrogarea" sa prin neacordarea avizului necesar pentru încheierea vânzării și imposibilitatea proprietarului de a efectua vânzarea liberă a unui teren agricol extravilan care necesită avizul MApN ca urmare a îndeplinirii condițiilor prevăzute în art. 3 alin. 1 din Legea 17/2014. Recurenta mai susține că, așa cum a subliniat și în cererea de chemare în judecată, înainte de modificările aduse de Ordinul 26/2023, Ordinul 719/2014 prevedea în mod expres faptul că pentru obținerea avizului specific, solicitantul trebuia să depună și "adeverința privind vânzarea liberă, în original, prevăzută la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, cu modificările ulterioare" . Cu alte cuvinte, înainte de modificările aduse de Ordinul 26/2023, Ordinul 719/2014 prevedea și necesitatea depunerii procesului-verbal eliberat în conformitate cu dispozițiile art. 10 alin. (5) din Legea 17/2014, adică reglementa și vânzarea "liberă" a terenurilor, efectuând o transpunere fidelă și legală a dispozițiilor Legii 17/2014. Or, prin Ordinul 26/2023 se modifică prevederile legale ale Legii 17/2014 în sensul în care procedura de obținere a avizului MApN nu mai este reglementată decât pentru ipoteza potențialului cumpărător (in înțelesul acordat acestui termen prin modificările aduse Legii 17/2014 în octombrie 2020) cu interpretarea că fie (i) procedura de emitere a avizului pentru vânzarea liberă nu mai este reglementată, fie (ii) vânzarea liberă nu este posibilă, motiv pentru care nu se mai reglementează procedura de emitere a avizului. Recurenta consideră că hotărârea instanței de fond încalcă prevederile C. civ., având în vedere că situația este extrem de clară. Nu există niciun fel de vid legislativ, Legea 17/2014 prevede dreptul proprietarului de a-și vinde terenul "la liber" dacă nu există preemptori sau potențiali cumpărători (sau aceștia nu îndeplinesc condițiile legale pentru a putea cumpăra terenul) și prin urmare, un ordin ulterior al cărui scop este reglementarea doar a procedurii practice a acestei vânzări nu poate deroga de la dispozițiile legale în sensul eliminării în practică a posibilității vânzării "libere" a anumitor tipuri de terenuri agricole. Practic, în vederea avizării vânzării terenurilor agricole din extravilan din perimetrele de interes, MApN acceptă doar avizul final (care se emite în cazul vânzării către preemptori, această precizare fiind oricum în contradicție cu Legea 17/2014, potrivit căreia avizul specific al MApN nu se aplică vânzării către preemptori) sau avizul emis de MADR/DADR pentru potențialii cumpărători. Doar în cazul terenurilor agricole a căror procedură de avizare a început anterior intrării în vigoare a Ordinului 26/2023 MApN mai acceptă procesul-verbal de finalizare a procedurii, adică documentul emis în situația neacceptării ofertei de vânzare de către un preemptor și a inexistenței unei oferte din partea unui potențial cumpărător. În virtutea Ordinului 26/2023, în special a prevederii introduse în art. 4, alin. (2), lit. e) din Anexa nr. 2 a Ordinului 719/2014, se refuză avizarea vânzării terenurilor agricole din extravilan din perimetrele de interes către o altă persoană decât un potențial cumpărător. În mod evident, această cerință introdusă prin Ordinul 26/2023 și efectele produse de aceasta sunt în contradicție cu Legea 17/2014 care prevede doar că avizul specific al MApN este necesar la vânzarea terenurilor agricole din extravilan situate în perimetrele de interes, cu excepția vânzării către preemptori, și prevede în continuare vânzarea "liberă" a terenurilor, către orice persoană interesată dacă nu există preemptori sau potențiali cumpărători. În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimații Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat. 4.1. Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, contrar celor afirmate de societatea recurentă, arată că prin calea de atac exercitată, prima instanță a reținut în mod corect faptul că actul administrativ cu caracter normativ contestat respectă întocmai dispozițiile Legii nr. 24/2000, care, nu interzic detalierea prin acte administrative normative cu forță juridică inferioară actului de bază a unor condiții și criterii de aplicare a normei din lege, astfel încât intervenția legislativă din cuprinsul Ordinului nr. 26/2023 se află în aria de dispoziție a normei superioare în executarea căreia a fost emis ordinul și păstrându-se un raport legitim de proporționalitate între actul de bază și norma propusă. În cuprinsul Legii nr. 17/2014 care privește terenurile situate în extravilan, nu se regăsește sintagma "vânzare liberă", sens în care, în prezent înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, se face numai cu respectarea dispozițiilor legislației cu caracter special aplicabilă în domeniu. În acest sens, intimatul solicită să se rețină că sintagma "în condițiile prezentei legi" condiționează vânzarea terenurilor agricole de emiterea avizelor prevăzute la art. 3 și 9 din Lege, justificând executarea controlului asupra modului de aplicare a procedurii privind parcurgerea corectă a etapelor de exercitare a dreptului de preempțiune de către vânzător, cumpărător și respectiv potențialul cumpărător, astfel încât, înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan fără respectarea dreptului de preempțiune, conform prevederilor art. 4-42, sau fără obținerea avizelor să fie sancționată cu nulitatea absolută potrivit prevederilor art. 16. Potrivit dispozițiilor legale, în ipoteza în care niciuna dintre persoanele din categoriile de preemptori nu își exercită dreptul de preempțiune sau renunță la intenția de cumpărare ori nu îndeplinesc condițiile stabilite, respectiv niciuna dintre persoanele din categoria potențialilor cumpărători nu îndeplinește condițiile cerute în termenul legal pentru a putea dobândi, terenul agricol din extravilan, înstrăinarea, prin vânzare, se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condițiile legii, astfel cum este reglementat în textul art. 4 1 alin (5) din Legea nr. 17/2014, cu modificările și completările ulterioare. Prin respectarea dispozițiilor legale contestate în prezenta cauză se prefigurează o modalitate de control pe care instituțiile publice cu atribuții în domeniu o exercită, în condițiile legii, în vederea evaluării și atestării îndeplinirii condițiilor cumulative prevăzute de lege de către persoane fizice și juridice, după caz, care își manifestă intenția de cumpărare a unui teren agricol, fiind supuse verificării sub aspectul necesității și oportunității emiterii unui aviz în vederea încheierii contractului de vânzare, îndeplinirii anumitor condiții care, deși sunt prevăzute în sfera rangurilor de preemptori și de potențiali cumpărători, acestea își mențin caracterul obligatoriu și unitar, îndeplinirea lor fiind o măsură adecvată și necesară, raportat la caracterul specific terenurilor agricole și la scopul legii de bază aplicabilă în domeniu. În opinia intimatului, instanța de fond a aplicat corect prevederile legale, în mod particular art. 3 și art. 4 1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, care reglementează înstrăinarea terenurilor agricole situate în extravilan, respectându-se procedura stabilită pentru obținerea avizelor necesare, inclusiv termenele prevăzute de lege. Așa cum a stabilit corect instanța de fond, legislația prevede un regim specific de control și avizare în vederea protejării siguranței naționale și a ordinii publice. Avizul MApN este necesar doar în cazul în care terenurile sunt situate în zone specifice, în apropierea frontierelor sau obiectivelor de siguranță națională, iar instanța de fond a stabilit că, în cazul neexercitării dreptului de preempțiune de către persoanele îndreptățite, înstrăinarea terenului poate avea loc în condițiile prevăzute de lege, fiind necesar a se respecta normele referitoare la siguranța națională. Astfel fiind, intimatul apreciază că modificările aduse prin ordin nu contravin prevederilor legale superioare, deoarece acestea se referă doar la procedura administrativă și nu restrâng drepturile prevăzute de Legea 17/2014. 4.2. Ministerul Apărării Naționale arată că instanța de fond a analizat, pe lângă dispozițiile art. 4 1 alin. (5), respectiv ale art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, cu modificările și completările ulterioare și incidența dispozițiilor art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, reținând că ceea ce reclamanta sugerează este că ordinul ar fi trebuit să conțină și referiri explicite la situația prevăzută la art. 4 1 alin. (5) din lege. Condiția de la art. 4 lit. e) din ordin nu poate fi interpretată că ar limita, prin ea însăși, exercițiul dreptului de proprietate sub aspectul imposibilității înstrăinării libere (către terții care nu sunt nici preemptori, nici potențiali cumpărători). În acest context, nu se poate reține încălcarea art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 potrivit căruia actele normative nu pot fi modificate decât prin acte normative de același nivel sau de nivel superior. Intimatul mai susține că dispozițiile criticate de recurenta-reclamantă nu reglementează nicio restricție sau excludere a persoanelor fizice sau juridice de la cumpărarea de terenuri agricole situate în extravilan, ci impun anumite condiții și criterii obiective care vizează capacitatea cumpărătorului de a menține categoria de folosință a terenului agricol extravilan și de a-l lucra în mod efectiv, în vederea punerii în valoare a proprietății funciare pentru realizarea scopului legii, conform Deciziei Curții Constituționale nr. 586/2020, definitivă și general obligatorie.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat, în principal, anularea totală a Ordinului nr. 26/278/M.7/2.717/2023 pentru modificarea anexei nr. 2 la Ordinul nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, iar, în subsidiar, anularea în parte a Ordinului nr. 26/2023, respectiv a Art. I, punctul 3, în privința dispoziției introduse în art. 4 alin. (2), lit. c) din Anexa nr. 2 a Ordinului nr. 719/740/M.57/2.333/2014, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. Reclamanta a subliniat că urmare aplicării prevederilor Ordinului 26/2023, MApN eliberează avizul prevăzut de art. 3 (1) din Legea nr. 17/2014 doar persoanelor care se încadrează în categoria de "potențiali cumpărători", astfel cum aceștia sunt definiți la art. 4 1 alin. (1) și (2) din lege. Pentru terenurile aflate sub incidența art. 3 alin. 1 din Legea 17/2014, MApN refuză eliberarea avizelor pentru vânzarea acestora către orice persoană interesată, făcând astfel imposibilă vânzarea de astfel de terenuri către orice alte persoane care nu sunt preemptori sau nu se încadrează în categoria celor prevăzute la art. 4 1 alin. (1) și (2) din Legea 17/2014 (potențiali cumpărători). În ceea ce privește terenurile care cad sub incidența art. 3 alin. 1 din Legea 17/2014, proprietarii acestora le pot vinde preemptorilor sau "potențialilor cumpărători" identificați la art. 4 1 alin. (1) și (2) din Legea 17/2014. Dacă niciun preemptor și niciun "potențial cumpărător" nu acceptă oferta de vânzare a terenului, proprietarul terenului se află în imposibilitatea de a vinde terenul unei alte persoane ca urmare a refuzului MApN de a emite avizul reglementat de art. 3 (1) din Legea 17/2014, context în care este îngrădit dreptul de proprietate. Reclamanta a prezentat cadrul legal aplicabil și a subliniat că Ordinul 26/2023, în mod nejustificat a eliminat, dintre documentele care trebuie depuse pentru obținerea avizului MApN, adeverința privind vânzarea liberă (respectiv procesul-verbal reglementat de art. 10 alin. (5) din Legea 17/2014 în forma cu modificările din 2020), fiind solicitat "avizul prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea 17/2014" - aviz care poate să fie obținut doar în cazul în care vânzarea se face către un potențial cumpărător astfel cum această categorie de cumpărători preferențiali este reglementată de art. 41 alin. (1) și (2) din Legea 17/2014 cu modificările din 2020. Odată cu intrarea în vigoare a Ordinului 26/2023, cu încălcarea prevederilor Legii 17/2014, s-a eliminat reglementarea privind procedura de solicitare și emitere a avizului MApN în cazul vânzării libere a terenurile agricole situate în extravilan. Reclamanta a mai arătat că s-a obligat să achiziționeze numeroase terenuri agricole, proprietarii au depus cereri pentru obținerea avizului specific în vederea vânzării respectivelor terenuri, prin vânzare liberă. Proprietarii terenurilor au urmat procedura prevăzută de Legea 17/2014, însă niciun preemptor și niciun potențial cumpărător nu și-au exprimat intenția de cumpărare. Ca urmare, în raport de dispozițiile art. 4 ind.(5) din Legea 17/2014, vânzarea se poate face de către proprietari către orice persoană fizică sau juridică, în condițiile legii. Însă, MApN prin Statul Major al Apărării - Unitatea Militară 02700 a returnat toate documentațiile depuse în vederea obținerii avizului necesar conform art. 3 (1) din Legea 17/2014 invocând lipsa avizul prevăzut la art. 9 (2) din Legea 17/2014, aviz care se emite numai pentru vânzarea către potențialii cumpărători și nu pentru vânzarea liberă. Reclamanta a mai considerat că Ordinul nr. 26/2023 încalcă prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. De asemenea, reclamanta a mai susținut că Ordinul nr. 26/2023 încalcă prevederile Constituției României (art. 44 alin. (2) și ale C. civ. (art. 555) privind dreptul de proprietate. Legea nr. 17/2014 impune o serie de proceduri speciale pentru vânzarea terenurilor agricole, însă oferă și posibilitatea vânzării "libere" în eventualitatea în care cei care beneficiază de un drept de preempțiune sau de preferință nu doresc să achiziționeze terenurile respective. Însă, prin forma actuală a Ordinului nr. 26/2023 se instituie implicit o interdicție nelegală de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, a căror vânzare este supusă avizării MApN, prin neemiterea avizelor pentru situația vânzării libere a terenului după urmarea procedurii prevăzute de Legea 17/2014 și nedepunerea niciunei oferte de către preemptori sau potențialii cumpărători. Eliminarea procesului-verbal de finalizare a procedurii reglementat de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 dintre documentele necesare obținerii avizului și includerea exclusiv a avizului prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea 17/2014 (aviz care se emite doar în ipoteza acceptării ofertei de vânzare de către un potențial cumpărător) ca document obligatoriu împiedică vânzarea "liberă" a terenurilor agricole care cad sub incidența art. 3 (1) din Legea 17/2014. Așadar, modificările și completările aduse prin Ordinul nr. 26/2023 normelor din anexa nr. 2 a Ordinului 719/2014 duc la restricționarea vânzării terenurilor agricole din extravilan care cad sub incidența art. 3 alin. 1 din Legea 17/2014, cu încălcarea Constituției și a C. civ. Nu în ultimul rând, reclamanta a mai susținut că eliminarea adeverinței pentru vânzarea la liber și includerea, în mod obligatoriu, printre documentele necesare emiterii avizului de către MApN a avizului emis în ipoteza exercitării opțiunii de cumpărare de către un potențial cumpărător, duce la limitarea unor drepturi fundamentale și nu are suport legal, fiind în contradicție cu normele legislative superioare în vigoare. Instanța de fond a respins acțiunea, soluție pe care Înalta Curte nu o împărtășește pentru considerentele în continuare arătate. Instanța de control judiciar reține că normele evocate stabilesc trei categorii de persoane care pot fi cumpărătorii terenurilor agricole situate în extravilanul localităților și care intră sub incidența Legii 17/2014, în raport cu care este și stabilită o ordine de preferință în ceea ce privește acceptarea unei oferte de vânzare, respectiv: preemptorii legali, potențialii cumpărători și orice alte persoane fizice sau juridice. Articolul 4 din Legea nr. 17/2014 stabilește cele 7 categorii de preemptori legali, în raport cu care se desfășoară prima parte a procedurii de publicitate a ofertei de vânzare și de notificare a preemptorilor legali în conformitate cu art. 6 alin. (1) și (3) din Legea 17/2014, procedură care se încheie, conform art. 3 lit. m) cu procesul-verbal de constatare a încheierii etapei procedurale privind exercitarea dreptului de preempțiune. A doua etapă este una facultativă și se desfășoară exclusiv în situația prevăzută de art. 4 1 alin. (3) și art. 6 alin. (5) din Legea 17/2014 cu trimitere la prevederile art. 3 lit. m) și n) din Norme, în ipoteza în care există a doua categorie de preferință a cumpărătorilor, respectiv potențialii cumpărători. Instanța nu poate primi interpretarea oferită de pârâtul Ministerul Apărării Naționale, întrucât prevederile art. 4 1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 care fac referire la condițiile prezentei legi, nu ar putea institui o reglementare redundantă în sensul că de fapt devin aplicabile inclusiv prevederile art. 4 și 4 1 alin. (2) din Lege. Dispozițiile art. 4 1 alin. (5) Legea 17/2014 ar trebui interpretate în sensul în care ar putea produce efecte juridice, iar nu în sensul unei reglementări circulare care nu ar putea produce niciun efect și care, mai mult decât atât, ar conduce la o interdicție a exercitării dreptului de dispoziție, iar nu o simplă limitare a acestuia, fapt implicit afirmat de către pârât. Pârâtul propune o interpretare a prevederilor art. 4 1 alin. (5) din Legea 17/2014 care ar conduce la crearea unei interdicții de vânzare cu caracter general a bunului imobil, în absența celor două categorii de persoane care au drept de preferință, respectiv preemptorii legali și potențialii cumpărători. Modificările aduse Legii 17/2014 prin Legea 175/2020, inclusiv prin eliminarea termenului de vânzare liberă, nu pot conduce la concluzia că utilizarea unor alte instituții juridice, inclusiv prin introducerea potențialilor cumpărători ca persoane care beneficiază de drept de preferință, ar avea semnificația edictării unei interdicții de vânzare în situația în care asemenea categorii de persoane nu pot fi identificate. Această concluzie este întărită tocmai de introducerea prevederilor art. 4 1 alin. (5) din Legea 17/2014 și mai ales de reglementarea finalizării procedurii, în această situație, prin emiterea de către Primărie a procesul-verbal final. Așadar, pârâții au adoptat o singură soluție normativă, care se aplică celor două categorii de destinatari ai normei și care sunt obligați la solicitarea avizului Ministerului Apărării Naționale, respectiv atât pentru categoria potențialilor cumpărători dar și pentru categoria altor persoane fizice sau juridice. Faptul că aceasta este sfera de reglementare a normei prevăzute de art. 4 alin. (2) lit. e) din 719/740/M.57/2.333/2014 rezultă, nu doar din expunerea motivelor care au determinat adoptarea actului, dar și din modalitatea de aplicare de către pârât a acestora. Ipoteza de reglementare instituită de pârâți cu privire la condiția reglementată de art. 4 alin. (2) lit. e) din nr. 719/740/M.57/2.333/2014 care este aplicabilă tuturor ipotezelor de solicitare a avizului din partea Ministerului Apărării Naționale constituie o adăugare la lege și produce un efect în vădită contradicție cu actul normativ cu forță superioară. Reținând astfel nelegalitatea interpretării de către pârâți a dispozițiilor Legii 17/2014 ce constituie actul primar de reglementare, aceasta se va răsfrânge asupra reglementării subsidiare, reglementare care a urmărit punerea în aplicare, tocmai a acestei interpretări nelegale. Nelegalitatea se manifestă în ordinea normativă sub aspectul faptului că pârâții aplică dispozițiile ce fac obiectul controlului și atunci când vânzarea se face către alte persoane, iar nu doar către potențialii cumpărători, nelegalitatea rezultând din extinderea sferei de reglementare a normei instituite de pârâți dincolo de scopul și limitele precizate de Legea 17/2014. Înalta Curte reține că eliminarea adeverinței pentru vânzarea la liber și includerea, în mod obligatoriu, printre documentele necesare emiterii avizului de către MApN, a avizului emis în ipoteza exercitării opțiunii de cumpărare de către un potențial cumpărător, astfel cum este acesta definit de Legea 17/2014, duce la limitarea unor drepturi fundamentale și nu are suport legal, fiind, în mod clar, în contradicție cu normele legislative superioare în vigoare. În virtutea prevederii introduse în art. 4, alin. (2), lit. e) din Anexa nr. 2 a Ordinului 719/2014, se refuză avizarea vânzării terenurilor agricole din extravilan din perimetrele de interes către o altă persoană decât un potențial cumpărător. Înalta Curte apreciază că această cerință introdusă prin Ordinul 26/2023 este în contradicție cu Legea 17/2014 care prevede doar că avizul specific al MApN este necesar la vânzarea terenurilor agricole din extravilan situate în perimetrele de interes, cu excepția vânzării către preemptori. Astfel, deși art. 3 din Legea 17/2014 nu restricționează vânzarea respectivelor terenuri doar către preemptori și către potențialii cumpărători, Ordinul 26/2023 conduce la o asemenea limitare din cauza modalității de formulare a cerinței referite, care nu este circumstanțiată sau prevăzută alternativ cu cerința prezentării procesului-verbal de finalizare a procedurii (pentru situațiile în care nu au existat oferte din partea potențialilor cumpărători sau acestea nu au îndeplinit condițiile legii). Prin urmare, cerința introdusă la art. 4 alin. (2) lit. e) din normele incluse în anexa nr. 2 a Ordinului 719/2014 este nejustificată și excesivă, motiv pentru care Înalta Curte va anula această dispoziție. În ceea ce privește solicitarea reclamantei de anulare în integralitate a ordinului, Înalta Curte constată că instanța de fond corect a reținut că aceasta este neîntemeiată, având în vedere că reclamanta nu a formulat decât critici privind o eventuală nulitate parțială, deja analizată, nefiind criticată punctual întreaga reglementare asigurată prin ordin. Față de soluția pronunțată, Înalta Curte va admite cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă și va obliga pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale la plata sumei de 15.000 RON reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite, în parte, acțiunea reclamantei, va anula, în parte, Ordinul nr. 26/2023, respectiv Art. I, punctul 3, în privința dispoziției introduse în art. 4 alin. (2), lit. e) din Anexa nr. 2 a Ordinului nr. 719/740/M.57/2.333/2014, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, va obliga pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale la plata sumei de 15.000 RON reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ., va dispune publicarea prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I și va respinge în rest acțiunea.