ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 962/2025

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Călărași la data de 27.09.2022, sub nr. x/2022 reclamanta A.. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția Domeniilor Statului, a solicitat anularea Răspunsului nr. 13692, 15608 din data de 16.06.2022, prin care a fost respinsă solicitarea de încheiere a unui contract de concesiune prin metoda atribuirii directe și obligarea pârâtului la încheierea contractului de concesiune, pentru o suprafață de teren calculată conform normelor legale în vigoare, raportat la ultimele documente justificative comunicate și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârile instanței de fond Prin încheierea din data de 18 mai 2023 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată excepția necompetenței sale materiale . Prin sentința nr. 1645 din 9 noiembrie 2023 aceeași instanță a respins excepția inadmisibilității, ca neîntemeiată, a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A.. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția Domeniilor Statului, a anulat răspunsul nr. 13692,15608/16.06.2022, a obligat pârâtul să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 11.827,67 RON, respingând în rest cererea.

Recursul exercitat în cauză Împotriva încheierii din 18 mai 2023 dar și împotriva sentinței pronunțate asupra fondului cauzei a declarat recurs recurentul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția Domeniilor Statului, criticându-le pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 C. proc. civ., a solicitat în principal, casarea hotărârilor și trimiterea cauzei spre competentă soluționare secției Civile a Tribunalului Călărași, iar în subsidiar, casarea în parte a sentinței recurate și admiterea excepției inadmisibilității primului capăt de cerere prin care intimata a solicitat anularea adresei ADS nr. 13692,15608/16.06.2022. În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii. Prin apărările efectuate la fond, reiterate și în fața curții de apel prin notele scrise depuse pentru termenul din 06.04.2023, reclamanta a susținut că pricina nu poate fi soluționată de către instanța de contencios administrativ, ci de cea civilă a Tribunalului Călărași, ceea ce atrage și soluția de respingere a primului petit al cererii ca inadmisibil, având în vedere următoarele argumente principale: Terenul aferent activelor deținute de reclamantă, ce face obiectul pretențiilor în prezentul litigiu figurează în domeniul privat al statului, fiind identificat conform sintagmei prevăzută de art. 21 1 din Legea nr. 268/2001 - "active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinație agricolă " prin încheierea contractului de concesiune prin atribuire directă nr. 12/14.08.2009, reziliat din culpa intimatei pentru neîndeplinirea obligațiilor contractuale, Litigiile anterioare dintre A.D.S. și A., cu privire la concesionarea terenurilor agricole aferente bunurilor aflate în proprietatea societății, au fost soluționate de către secțiile civile ale tribunalelor, având în vedere criteriile principale de stabilire a competenței materiale susținute chiar de A. - apartenența terenurilor aferente activelor la domeniul privat al statului, precum și definiția actului administrativ prevăzută de art. 2 lit. c) 1 ) din Legea nr. 554/2004. Astfel, instanța competentă să soluționeze orice litigiu cu privire la încheierea, derularea și încetarea contractului de concesiune prin atribuire directă a fost stabilită cu putere de lucru judecat. În îndeplinirea atribuțiilor ce revin autorității pârâte potrivit Legii nr. 268/2001, aceasta a determinat în trecut, prin încheierea contractului de concesiune prin atribuire directă nr. 12/14.08.2009, reziliat din culpa intimatei pentru neîndeplinirea obligațiilor contractuale, terenul aflat în domeniul privat al statului aferent activelor deținute de aceasta, care constituie și obiectul pretențiilor din prezentul litigiu. În practica constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a curților de apel din țară s-a statuat că, litigiile în legătură cu încheierea, derularea, încetarea si rezilierea contractelor de concesiune având ca obiect terenurile aflate în domeniul privat al statului și în administrarea Agenției Domeniilor Statului, sunt de competența secțiilor civile ale instanțelor și nu a celor de contencios administrativ. Recurenta a fost chemată în judecată în legătură cu respingerea solicitării intimatei de încheiere a unui nou contract de concesionare prin atribuire directă, contract care nu poate fi asimilat actului administrativ, conform dispozițiilor art. 1 și următoarele din Legea nr. 554/2004, având în vedere criteriile principale de stabilire a competenței materiale, apartenența terenurilor aferente activelor deținute de reclamantă la domeniul privat al statului și definiției prevăzute de art. 2 lit. c) 1 din Legea nr. 554/2004. Terenul aferent activelor deținute de aceasta a fost deja determinat în trecut, prin încheierea contractului de concesiune prin atribuire directă nr. 12/14.08.2009, acesta figurând în domeniul privat al statului așa cum era stipulat la art. 2.4 din contract. În consecință, actele emise în legătură cu solicitarea de concesionare, precum adresa A.D.S. atacată în prezenta pricină, nu pot fi asimilate actului administrativ, în accepțiunea Legii nr. 554/2004. În sensul celor anterior menționate au fost soluționate și alte două acțiuni formulate de aceeași reclamantă în contradictoriu cu A.D.S. - dosarele nr. x/2016 și y/2016 ambele soluționate de Tribunalul București. A apreciat recurentul că prevederile contractului încheiat în trecut între părți, reziliat din culpa A., lămuresc regimul juridic al terenurilor ce fac obiectul pretențiilor societății și în prezenta pricină ca aparținând domeniului privat al statului, fiind cele aferente bunurilor aflate în proprietatea acesteia. Rezultă că, orice alt contract de concesiune ce ar avea ca obiect aceste terenuri, cât și actele premergătoare emise A.D.S., nu sunt acte administrative, acest fapt fiind probat și de dispozițiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Prezentul litigiu a apărut în faza premergătoare încheierii unui contract de concesiune, așa cum a arătat și curtea de apel, însă eroarea pe care o comite prima instanță este neobservarea faptului că textul de lege condiționează competența instanței de contencios administrativ de a soluționa cauzele privind etapa premergătoare încheierii unui contract, de caracterul exclusiv administrativ al actului juridic bilateral. Așadar, nu orice refuz at autorității publice de soluționare a unei cereri referitoare la încheierea unui contract de concesiune poate fi analizat de instanța de contencios, ci exclusiv cel ce privește un contract administrativ, astfel definit de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin care sunt asimilate actelor administrative contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect, punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, în acest sens fiind și dispozițiile art. 330 din Codul administrativ. Având în vedere apartenența la domeniul privat al statului a suprafeței ce face obiectul pretențiilor reclamantei, identificată și în prezenta cauză întrucât a fost stipulată în contractul încheiat în anul 2009 cu reclamanta și reziliat ulterior datorită culpei acesteia în executarea obligațiilor asumate (legalitatea măsurii de reziliere a contractului x/14.08.2009 a fost analizată în cadrul dosarului nr. x/2016 amintit deja), recurentul a subliniat faptul că orice litigiu în legătură cu acesta, inclusiv dacă privește actele premergătoare perfectării înțelegerii dintre părți, nu poate intra sub incidența legii contenciosului administrativ. În contextul soluționării cererii pârâtului de introducere forțată în cauză, potrivit art. 78 C. proc. civ. a terțului care exploatează în prezent suprafața în litigiu, ce anterior a constituit obiectul contractului încheiat cu A., instanța a reținut în cuprinsul sentinței recurate că nu există nicio metodologie care să impună acordarea aceluiași teren sau a unui teren din domeniul public sau privat al statului. Această concluzie este eronată, întrucât nu ține cont de sintagma prevăzută de art. 21 1 din Legea nr. 268/2001, introdus urmare a aprobării Legii nr. 249/2003 - "active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinație agricolă." Norma legală reglementează una dintre limitele dreptului la concesiune prin atribuire directă a deținătorilor de active, respectiv obiectul atribuirii ce poate fi doar terenul necesar exploatării activului având în vedere că, nu se poate face o separare a acestuia de terenul pe care se află edificat sau de cel din aproprierea imediată. Pornind de la această sintagmă conținută de cadrul legal incident cauzei ce impune o metodologie de lucru, recurentul a mai identificat deja în trecut terenul ce constituie obiectul pretențiilor reclamantei și în prezentul dosar. În plus, s-a arătat că în imediata apropriere a activului reclamantei, recurentul nu deține în patrimoniu decât terenuri având acest regim juridic, respectiv aflate în domeniul privat al statului. Astfel, legalitatea refuzului de a aproba solicitarea de încheiere a unui nou contract de concesionare prin atribuire directă nu poate fi analizată de instanța de contencios administrativ, întrucât contractul dorit de reclamantă a fi încheiat nu poate fi asimilat actului administrativ, având în vedere criteriile principale de stabilire a competenței materiale - apartenența terenurilor aferente activelor deținute de reclamantă la domeniul privat al statului, precum și dispozițiile art. 2 lit. c) 1 și art. 8 alin. (2) din legea contenciosului administrativ. Se impune, așadar, casarea încheierii și a hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre competentă soluționare secției Civile a Tribunalului Călărași. Subsumat cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a subliniat faptul că aspectele expuse anteriror dovedesc și faptul că adresa nr. 13692,15608/16.06.2022, a cărei anulare s-a solicitat prin primul petit al acțiunii, nu poate fi calificată drept act administrativ, întrucât nu sunt îndeplinite cerințele impuse de norma legală, aceasta nefiind emisă în vederea organizării executării în concret a legii și nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Pe această cale, autoritatea pârâtă doar a comunicat măsura dispusă prin Hotărârea Comitetului de Privatizare, Concesionare și Arendare al A.D.S., de respingere în data de 31.05.2022 a solicitării reclamantei, astfel că actul a cărui nulitate se solicită reprezintă doar o corespondență între părți, neputând fi asimilat actelor administrative, întrucât nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Instanța de fond a respins excepția inadmisibilității primului petit al cererii invocată prin întâmpinarea A.D.S., pe motiv că adresa atacată reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1), lit. c) l din legea contenciosului, fiind actul prin care a fost exprimat refuzul explicit al A.D.S. de soluționare favorabilă a cererii reclamantei. Toate aspectele invocate în susținerea motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., dovedesc că primul argument al instanței nu este corect, actul vizat de acțiunea părții adverse reprezintând doar o corespondență între părți, ce nu echivalează cu manifestarea de voința exprimată cu intenția de a produce efecte juridice civile. În ceea ce privește la cel de-al doilea argument al instanței, referitor la actul prin care a fost exprimat refuzul explicit al A.D.S. de soluționare favorabilă a cererii reclamantei, acest act este de fapt Hotărârea Comitetului de Privatizare, Concesionare și Arendare al A.D.S. din data de 31.05.2022, nicidecum adresa A.D.S. nr. 13692,15608/16.06.2022. Contrar opiniei intimatei-reclamante și a curții de apel, actul generator de efecte juridice este Hotărârea Comitetului, aceasta fiind modalitatea de manifestare de voință a autorității pârâte cu privire la activitatea de concesionare sau arendare a terenurilor proprietate publică și privată a statului, potrivit art. 5 1 din Legea nr. 268/2001. Adresa anulată de curte a constituit doar instrumentul prin care reclamanta a fost informată despre hotărârea luată cu privire la solicitarea sa, astfel că adresa anulată nu dă naștere și nu modifică sau stinge raporturi juridice, în acest sens fiind invocată, cu titlu de practică judiciară și sentința nr. 882/26.03.2018 pronunțată de Tribunalul București în dosarul nr. x/2017.

Apărările formulate de intimată Intimata-reclamantă A.. S.R.L. a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe. În esență, intimata a apreciat că prin stabilirea competenței sale materiale de soluționare a cauzei, instanța de contencios administrativ a aplicat în mod corect prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 330 din Codul administrativ, fiind evident că situația de fapt dedusă judecății are în vedere o situație premergătoare încheierii unui contract administrativ, care atrage competența unei instanțe specializate în contencios administrativ. De asemenea, răspunsul nr. 13692,15608/16.06.2022 se încadrează în definiția actului administrativ, prin raportare la prevederile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 și art. 5 alin. (5) din Legea nr. 268/2001 și el nu poate fi considerat o simplă corespondență, fiind nefondate și susținerile recurentului referitoare la interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor art. 5 1 din Legea nr. 268/2001,

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente: Înalta Curte apreciază că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurentul-pârât subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., în condițiile în care eventuala validare a acestor critici ar face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios, din perspectiva criticilor circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Se reține, astfel, că instanța de fond a analizat și s-a pronunțat asupra excepției necompetenței materiale a curții de apel invocată de autoritatea pârâtă reținând, prin încheierea din data de 18.05.2023, că prezentul litigiu nu decurge din executarea unui contract, ci este un litigiu apărut în faza premergătoare încheierii unui contract de concesiune, reclamanta invocând existența unui refuz nejustificat de a-i fi soluționată cererea de concesionare a unor terenuri agricole proprietate privată/publică a statului. În examinarea competenței materiale a curții de apel, Înalta Curte constată că obiectul principal dedus judecății vizează anularea Răspunsului nr. 13692,15608/16.06.2022, prin care a fost respinsă solicitarea reclamantei de încheiere a unui contract de concesiune prin metoda atribuirii directe în baza Legii nr. 249/2003, act normativ indicat în mod expres prin cererea de chemare în judecată. Dispozițiile Legii nr. 249/2003, pentru completarea Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, au introdus lit. C) cu articolele 21 1 -21 3 , care reglementează procedura concesionării prin atribuire directă a terenurilor cu destinație agricolă, care nu fac parte din capitalul social al societăților comerciale prevăzute la art. 1 și art. 2 alin. (1), acestea urmând a fi atribuite direct spre concesionare investitorilor care au cumpărat acțiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinație agricolă, astfel cum este definit la art. 2 alin. (2). Această procedură a vizat, la momentul intrării în vigoare a actului normativ, concesionarea prin metoda atribuirii directe a terenurilor cu destinație agricolă, proprietate publică sau privată a statului, aflate în administrarea Agenției Domeniilor Statului. În privința bunurilor proprietate publică, se constată că procedura de concesionare a acestora a fost reglementată expres în cuprinsul Codului administrativ - Secțiunea a 3-a (art. 302-331). Prin urmare, începând cu data intrării în vigoare a Codului administrativ (5.07.2019), nu se mai poate pretinde, în mod valid, că procedura atribuirii directe prevăzută de dispozițiile Legii nr. 249/2003 mai poate fi aplicată și în cazul terenurilor agricole aflate în proprietatea publică a statului. Având în vedere înscrisurile anexate în dosar, din care rezultă că terenul vizat de cererea reclamantei se află în proprietatea privată a statului, precum și invocarea expresă ca temei al concesiunii solicitate de reclamantă a Legii nr. 249/2003, Înalta Curte reține că solicitarea de concesionare vizează un teren aflat în proprietatea privată a statului, împrejurare care exclude aplicabilitatea în cauză a prevederilor Codului administrativ. De asemenea, potrivit art. 8 alin. (2) și art. 2 alin. (1) lit. c) 1 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze numai acele litigii vizând contractele administrative, respectiv acele contracte care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică sau a altor categorii de contracte administrative reglementate expres prin legi speciale. Cum prezenta cauză vizează obligarea autorității pârâte la încheierea unui contract de concesiune a unor bunuri aflate în proprietatea privată a statului, contract care, potrivit definiției legale anterior enunțate, nu este un contract administrativ, în mod evident refuzul de încheiere a unui astfel de contract nu este emis în regim de putere publică și nu poate fi apreciat drept refuz nejustificat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004, pentru a putea fi atrasă competența instanței de contencios administrativ. Întrucât dispozițiile art. 21 1 din Legea nr. 268/2001, introduse prin Legea nr. 249/2003, reglementează procedura de concesionare prin atribuire directă a bunurilor imobile proprietate privată a statului, iar actul normativ nu conține norme de competență specială, competența materială se determină potrivit dreptului comun, în conformitate cu art. 2 alin. (1) C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 95 pct. 1 din același cod. Pentru toate aceste aspecte, aplicând dispozițiile legale anterior menționate, Înalta Curte constată că, în speță, competența de soluționare a cauzei în fond revine, din punct de vedere material și teritorial, secțiilor civile ale Tribunalului București, în raport de obiectul cererii și de sediul autorității pârâte, situat în circumscripția teritorială a acestei instanțe. În consecință, constatând că hotărârea recurată a fost pronunțată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., văzând și prevederile art. 129 alin. (2) pct. 2 și art. 130 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția Domeniilor Statului, va casa atât încheierea din 18 mai 2023 cât și sentința pronunțate pe fondul cauzei și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul București - Secțiile civile.