ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5673/2023

Ședința publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 21 decembrie 2021, pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Culturii, a solicitat anularea în parte a Ordinului nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 al Ministrului agriculturii si dezvoltării rurale, al Ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și administrației, al Ministrului apărării naționale si al Ministrului culturii pentru modificarea Ordinului viceprim-ministrului. ministrul agriculturii si dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului. ministrul dezvoltării regionale si administrației publice, al ministrului apărării naționale si al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementate a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan si de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică si privată a statului cu destinație agricolă si înființarea Agenției Domeniilor Statului, în ceea ce privește art. 6 alin. (12) lit. c). d) și e) din Anexa 1 a Ordinului, respectiv din normele metodologice privind exercitarea de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a atribuțiilor ce îi revin pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

2.1. Prin încheierea din 10 martie 2022, instanța de fond a respins, ca neîntemeiate: excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâții Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Culturii; excepția inadmisibilității acțiunii invocate de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale; excepția lipsei de interes invocate de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.

2.2. Prin sentința civilă nr. 86 din 24 martie 2022, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Culturii și a anulat în parte Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 al Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, al Ministrului Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației, al Ministrului Apărării Naționale și al Ministrului Culturii, pentru modificarea Ordinului viceprim-ministrului, ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, al viceprim-ministrului, ministrului Dezvoltării Lucrărilor Publice, al ministrului Apărării Naționale și al viceprim-ministrului, ministrul Culturii nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a Statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, respectiv ale art. 6 alin. (12) lit. c), d), e) din Anexa I a Ordinului.

Prin Hotărârea de completare din 19 mai 2022, a fost admisă cererea formulată de reclamantul A. și s-a dispus completarea dispozitivului sentinței civile nr. 86/24.03.2022 cu un alineat referitor la obligarea pârâților la plata către reclamant a sumei de 50 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată, respectiv contravaloarea taxei judiciare de timbru.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 86 din 24 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac, pârâtul învederează că documentele menționate la art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Anexa 1 la ordinul contestat (Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020), pe care trebuie să le depună preemptorii de rang VI (persoanele fizice cu domiciliul/reședința situat/situată în unitățile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau unitățile administrativ-teritoriale vecine) sunt necesare întrucât:

- documentul de la lit. c) atestă îndeplinirea condiției impusă de art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014 privind vecinătatea cu terenul care face obiectul ofertei de vânzare, respectiv amplasamentul în circumscripția unității teritoriale vecine;

- documentul de la lit. d) atestă îndeplinirea condiției impusă de art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014 privind îndeplinirea condiției de proprietar sau deținător legal al imobilului, precum și deținerea unei imagini generale cu privire la amplsamentul terenurilor;

- documentul de la lit. e) atestă îndeplinirea condiției impusă de art. 4

2

alin. (5) din Legea nr. 17/2014 privind condiția utilizării terenurilor agricole conform detinației lor, de către utilizatorii care dețin cunoștințe privind metodele de exploatare agricolă a acestora.

Susține că este greșit a considera că pentru preemptorii de gradul VI este suficientă depunerea doar a documentelor de la lit. a) și b) ale art. 6 alin. (12) din Anexa 1 la ordin, câtă vreme depunerea tuturor documentelor cerute de lege poate conduce la o analiză a încadrării preemptorilor în rangul respectiv sau într-un rang superior.

3.2. Pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a declarat recurs împotriva încheierii din 10 martie 2022 și a sentinței civile nr. 86 din 24 martie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea în parte a celor două hotărâri și respingerea acțiunii, în principal ca fiind formulată împotriva unei persoanei lipsite de calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar, ca lipsită de interes.

Consideră recurentul-pârât că încheierea din 10 martie 2022 nu respectă exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., nefiind corespunzător motivată în drept. Instanța de fond nu a precizat normele de drept aplicabile și a ignorat apărările ministerului prin care s-a susținut că are doar calitatea de avizator al proiectului de ordin, astfel că nu își poate asuma răspunderea cu privire la oportunitatea inițierii proiectului, la realitatea și autenticitatea informațiilor prezentate sau la soluțiile juridice inserate în cuprinsul său.

În ceea ce privește excepția lipsei interesului, instanța de fond a reținut că, raportat la dispozițiile Legii contenciosului administrativ, condiția interesului presupune dovedirea calității de persoană vătămată prin emiterea unui act administrativ, fără a indica, însă, probele din care să rezulte că intimatul ar fi persoană vătămată în înțelesul acestei legi.

Apreciază recurentul-pârât că simpla nemulțumire a unei persoane în legătură cu un act administrativ nu constituie probă a interesului juridic, iar câtă vreme materia contenciosului administrativ nu are norme proprii referitoare la interesul de a acționa, instanța de fond trebuia să analizeze cererea prin prisma dispozițiilor art. 33 C. proc. civ.

Mai subliniază că prima instanță nu a respins sau înlăturat apărările ministerului, astfel că devine incident cazul de casare pe care se sprijină recursul.

3.3. Împotriva încheierii din 10 martie 2022 și a sentinței civile nr. 86 din 24 martie 2022 a declarat recurs și pârâtul Ministerul Apărării Naționale, solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., casarea hotărârilor atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, în principal ca fiind formulată împotriva unei persoanei lipsite de calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

În ceea ce privește încheierea din 10 martie 2022, recurentul-pârât consideră a fi greșită soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Apărării Naționale doar pentru argumentul succint că toate ministerele pârâte sunt semnatarele ordinului contestat. În motivarea acestei soluții, nu sunt indicate motivele de fapt și de drept pe care se sprijină și nici cele pentru care au fost înlăturate apărările părții.

Arată recurentul-pârât că prevederile legale contestate prin acțiune, cuprinse în Anexa 1 la ordin, fac parte din atribuțiile Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, pe când Ministerul Apărării Naționale are atribuțiile prevăzute de Anexa 2 la ordin. În speță, reclamantul a indicat că Direcția pentru Agricultură Cluj a emis aviz negativ la încheierea contractului de vânzare-cumpărare, întrucât nu au fost depuse înscrisurile stipulate în art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Anexa 1 la ordinul contestat. Potrivit art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, iar în cauza pendinte subiectul pasiv al raportului litigios este Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Pe fondul cauzei, intimatul-pârât susține că instanța de fond nu a analizat apărările dezvoltate în întâmpinare. Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 a fost emis conform prevederilor art. IV din Legea nr. 175/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 17/2014, care, în art. 7 alin. (2) prevede că acceptarea ofertei vânzătorului se înregistrează la primărie de către titularul dreptului de preempțiune, însoțită de documentele justificative prevăzute de normele metodologice de aplicare a prezentei legi, sintagmă prin care legiuitorul a stabilit în sarcina ministerelor direct implicate posibilitatea solicitării unor documente suplimentare, fără ca prin aceasta să se considere că normele de aplicare adaugă la lege.

Mai susține intimatul-pârât că interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 1, art. 4 alin. (1) lit. f) și art. 7 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 statuează asupra necesității depunerii actelor prevăzute de art. 6 alin. (12) din normele metodologice.

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția netimbrării recursurilor, iar în subsidiar, a solicitat respingerea ca nefondate a recursurilor declarate de pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâți sunt nefondate, pentru considerentele ce se succedă:

II.1. Prealabil analizării recursurilor formulate de recurenții-pârâți, Înalta Curte consideră necesar a proceda la încadrarea acestora în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., în raport de criticile de nelegalitate expuse.

Cât privește recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin care a atacat sentința civilă nr. 86/2022, Înalta Curte constată că, deși recurentul-pârât a încadrat calea de atac în dispozițiile cazurilor de casare prevăzute de pct. 6 și 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., criticile efectiv expuse se circumscriu doar pct. 8 din acest text de lege, fiind criticat modul de interpretare și aplicare a prevederilor art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Anexa 1 la Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, raportat la dispozițiile Legii nr. 17/2014. În cuprinsul recursului nu se regăsesc argumente care să poată fi circumscrise pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., respectiv critici referitoare la nemotivarea hotărârii ori la prezentarea unor considerente contradictorii ori străine de natura cauzei.

Recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a declarat recurs atât împotriva încheierii din 10 martie 2022, cât și împotriva sentinței civile nr. 86/2022, însă argumentația dezvoltată se referă doar la modalitatea de soluționare a două dintre excepțiile tranșate prin încheierea amintită, respectiv excepția lipsei calității sale procesuale pasive și excepția lipsei de interes în susținerea acțiunii, pe care recurentul-pârât le-a subsumat art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. Înalta Curte constată că acest recurs se circumscrie atât cazului de casare invocat de titularul căii de atac (fiind formulate critici cu privire la insuficienta motivare a încheierii din 10 martie 2022), cât și motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 (în ceea ce privește lipsa de interes a acțiunii) și 8 C. proc. civ. (în privința criticilor referitoare la calitatea procesuală pasivă), urmând a fi analizate din această perspectivă.

Referitor la recursul declarat de pârâtul Ministerul Apărării Naționale împotriva încheierii din 10 martie 2022 și a sentinței civile nr. 86/2022, Înalta Curte va analiza calea de atac prin prisma motivelor de casare invocate de pârât, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., cu mențiunea că criticile formulate împotriva încheierii atacate se înscriu în ambele cazuri de casare invocate (fiind susținut atât caracterul nemotivat al încheierii, cât și greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive), nu doar în prevederile pct. 6, cum a indicat recurentul-pârât.

II.2. Referitor la motivele de recurs formulate împotriva încheierii din 10 martie 2022, Înalta Curte le constată a fi nefondate, urmând a le respinge, cu consecința menținerii hotărârii atacate

II.2.1. Înalta Curte reține că această încheiere a fost criticată de recurenții-pârâți Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Ministerul Apărării Naționale din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susținându-se nemotivarea hotărârii și ignorarea apărărilor formulate cu privire la excepțiile invocate.

Aceste critici sunt nefondate. Lecturând considerentele încheierii recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanță expunând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportat la dispozițiile legale aplicabile litigiului dedus judecății. Judecătorul cauzei a explicat soluția de respingere a excepțiilor prin argumente care demonstrează că a analizat efectiv chestiunea de drept disputată și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia caracterului neîntemeiat al acestora.

Astfel, în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive, invocate de Ministerul Culturii, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Ministerul Apărării Naționale, prima instanță a reținut că recurenții-pârâți sunt semnatarii ordinului a cărui anulare se solicită și că nu este relevanta împrejurarea că se contestă doar o anexă a ordinului, sens în care a arătat că, în contenciosul administrativ, au calitate procesuală pasivă emitenții actelor administrative atacate.

Chiar dacă, astfel cum reproșează recurenții-pârâți, instanța nu a indicat în mod expres care texte de lege din Legea nr. 554/2004 sprijină această concluzie, nu se poate susține lipsa oricărei motivări de fapt sau de drept, trimiterile la materia contenciosului administrativ fiind suficiente pentru ca părțile să aibă reprezentarea corectă și completă a motivelor de fapt și de drept pentru care excepțiile au fost respinse. Prezentarea considerentelor care susțin soluția nu este o chestiune de volum, iar în speță, motivarea încheierii recurate cuprinde argumente suficiente în sprijinul soluției date, putând fi decelat atât raționamentul judecătorului, cât și normele de drept pe care se întemeiază.

Totodată, Înalta Curte constată că apărările pârâților nu au fost omise de către prima instanță, aceștia susținând lipsa calității procesuale pasive în raport de obiectul cererii, care vizează doar texte de lege dintr-o anexă a ordinului comun vizând atribuțiile Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, iar acestui argument instanța de fond i-a răspuns prin încheierea recurată.

În concluzie, instanța de control judiciar constată că încheierea recurată îndeplinește exigențele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus de o manieră suficientă considerentele care au fundamentat soluția adoptată, astfel că sunt nefondate criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

II.2.2. În ceea ce privește criticile subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la soluția dată excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, Înalta Curte le constată a fi nefondate.

În esență, ambii recurenți-pârâți au susținut că nu există identitate între aceste autorități ministeriale și subiectele raportului juridic dedus judecății, întrucât prevederile legale contestate, respectiv art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, fac parte din Anexa 1, care se referă la normele metodologice privind exercitarea de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a atribuțiilor ce îi revin pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului. Așadar, consideră recurenții-pârâți că numai Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale are calitate procesuală în cauză; în plus, Ministerul Apărării Naționale s-a prevalat și de împrejurarea că avizul negativ la încheierea contractului de vânzare-cumpărare a fost emis reclamantului de către Direcția pentru Agricultură Cluj.

Înalta Curte constată că aceste susțineri nu sunt în concordanță cu dispozițiile art. 1, art. 8 și art. 13 din Legea nr. 554/2004, care conferă calitate procesuală pasivă autorității publice emitente a unui act administrativ, fără a deosebi, în cazul actelor comune emise de mai multe autorități, după atribuțiile acestora și după normele ce fac obiectul contestării. Raportul juridic litigios se naște între persoana care se consideră vătămată prin actul administrativ și autoritatea emitentă a actului și subzistă în raport de toate autoritățile/instituțiile semnatare.

În speță, ordinul atacat a fost emis de mai multe autorități ministeriale, astfel că fiecare dintre acestea are calitate procesuală în litigiul care vizează anularea actului, indiferent de prevederile supuse contestării.

Nu se poate reține nici argumentul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației în sensul că a avut doar calitatea de avizator al proiectului de ordin și că nu-și poate suma răspunderea pentru oportunitatea inițierii lui, câtă vreme acest recurent este semnatarul ordinului în întregul său, având calitatea de emitent alături de celelalte ministere, astfel că prezența sa este necesară și obligatorie în litigiul de față.

Cât privește argumentul Ministerului Apărării Naționale, referitor la emitentul avizului negativ la încheierea contractului de vânzare-cumpărare, Înalta Curte constată că obiectul cauzei nu îl reprezintă contestarea acestui aviz, ci a Ordinului nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, calitatea procesuală fiind determinată prin raportare la emitenții acestui act administrativ. Existența avizului negativ al Direcției pentru Agricultură Cluj a fost invocat de reclamant în dovedirea interesului promovării acțiunii în anularea ordinului (aspect ce va fi tratat în cele ce urmează), însă nu modifică în vreun fel cadrul procesual pasiv, care cuprinde toate autoritățile publice emitente ale actului pretins vătămător.

În concluzie, prima instanță a soluționat excepția lipsei calității procesuale pasive cu respectarea prevederilor Legii nr. 554/2004 anterior indicate și a art. 36 din C. proc. civ., astfel că Înalta Curte va respinge criticile pârâților Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, ca nefondate, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

II.2.3. În ceea ce privește soluția dată excepției lipsei de interes în susținerea acțiunii, contestată de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, Înalta Curte constată că prima instanță adat o corectă dezlegare acestei excepții, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

A susținut recurentul-pârât că interesul de a acționa presupune dovedirea calității de persoană vătămată prin emiterea unui act administrativ, iar instanța de fond nu a indicat probele din care să rezulte această calitate și nu a analizat interesul prin prisma art. 33 C. proc. civ.

Înalta Curte reține că interesul procesual al formulării acțiunii în anulare este reprezentat de folosul practic urmărit prin promovarea acțiunii, în timp ce interesul legitim afectat prin emiterea actului administrativ contestat este o noțiune specifică contenciosului administrativ, pe care reclamantul trebuie să o invoce și să o dovedească în raport de art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În speță, prima instanță a constatat în mod corect că reclamantul a justificat interesul de a contesta actul administrativ prin aceea că prevederile ordinului i-au fost opuse în cadrul procedurii de achiziționare a terenului agricol, Direcția pentru Agricultură Cluj emițând aviz negativ la încheierea contractului de vânzare-cumpărare.

Înalta Curte constată, la rândul său, că împrejurările invocate justifică atât interesul procesual de a formula acțiunea, folosul practic urmărit de reclamant fiind acela de a înlătura prevederile legale contestate din fondul legislativ, pentru a putea obține un aviz cu un conținut diferit, cât și interesul legitim pretins vătămat, constând în afectarea dreptului său de a achiziționa un teren agricol, ca urmare a aplicării dispozițiilor art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020.

În consecință, și acest motiv de recurs va fi respins, ca nefondat.

II.3. Referitor la criticile aduse sentinței civile nr. 86 din 24 martie 2022, subsumate dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte reține că art. 6 din Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 719/740/M.57/2333/2014 (privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului) prevedea, în alin. (2), că preemptorii vor depune o serie de documente care certifică această calitate. Însă forma normei infralegale atacate pentru nelegalitate este cea stabilită prin modificarea operată prin Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, având ca emitenți Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Culturii.

În ceea ce privește motivele de nelegalitate expuse de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, este de observat că recurentul-pârât a justificat legalitatea art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 prin aceea că înscrisurile stipulate erau necesare în dovedirea îndeplinirii condițiilor impuse de prevederi ale Legii nr. 17/2014.

Referitor la obligația depunerii unei fotocopii, certificate pentru conformitate de către funcționarii primăriei, a actului de proprietate asupra terenului vecin cu terenul ce face obiectul contractului de vânzare (art. 6 alin. (12) lit. c), afirmă recurentul-pârât că această cerință este stipulată în acord cu prevederile art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014, pentru a dovedi vecinătatea cu terenul care face obiectul ofertei de vânzare, respectiv amplasamentul în circumscripția unității teritoriale vecine.

De asemenea, susține că documentul de la lit. d) a aceluiași articol (fotocopie a extrasului de carte funciară pentru informare, eliberat cu cel mult de 30 de zile înainte de înregistrarea la primărie a comunicării de acceptare a ofertei de vânzare, însoțită de extrasul de plan cadastral, vizat de oficiul de cadastru și publicitate imobiliară, cu evidențierea lungimilor tuturor laturilor terenului vecin cu terenul ce face obiectul vânzării, în condițiile în care terenul învecinat este înscris în sistemul integrat de cadastru și carte funciară) atestă îndeplinirea condiției impusă de art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014 privind îndeplinirea condiției de proprietar sau deținător legal al imobilului, precum și deținerea unei imagini generale cu privire la amplasamentul terenurilor.

Înalta Curte nu poate reține aceste argumente, câtă vreme înscrisurile prevăzute de art. 6 alin. (12) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 se referă la actele ce trebuie depuse de preemptorii de rang VI, care sunt definiți de dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 17/2014, iar nu de dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, care se referă la preemptorii de rang III și pentru care ordinul atacat prevede o altă listă de documente, conform art. 6 alin. (7). Mai exact, nu se poate susține că necesitatea depunerii acestor înscrisuri se bazează pe dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014, câtă vreme aceste prevederi legale reglementează o altă categorie de preemptori decât cea în care se înscrie reclamantul.

Potrivit art. 4 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 17/2014, preemptorii de gradul VI sunt persoanele fizice cu domiciliul/reședința situat/situată în unitățile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unitățile administrativ-teritoriale vecine. Așadar, documentele ce ar trebui depuse de această categorie de preemptori trebuie să probeze că persoana interesată are domiciliul/reședința în unitatea administrativ-teritorială unde este amplasat terenul supus vânzării sau într-o unitate administrativ-teritorială învecinată, sens în care sunt suficiente documentele prevăzute la art. 6 alin. (12) lit. a) - b) din Ordin (fotocopie a actului de identitate și adeverință emisă de serviciul evidența populației din care să rezulte data înregistrării domiciliului pe teritoriul național), pe când cele de la lit. c), d) și e) exced ipotezei prevăzute de art. 4 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 17/2014.

Cât privește cerința depunerii documentelor prevăzute de art. 6 alin. (12) lit. e) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, respectiv o fotocopie, certificată pentru conformitate de către funcționarii primăriei, a diplomei de studii de profil (diplome, certificate, adeverințe de studii în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agrară, mecanică agricolă, agroalimentar, veterinar, economie agricolă, mecanică agricolă, diplomă de absolvire a școlii profesionale sau diplomă/certificat de calificare care atestă formarea profesională/certificat de competențe emis de un centru de evaluare și certificare a competențelor profesionale obținute pe alte căi decât cele formale, care trebuie de asemenea să fie autorizat de Autoritatea Națională pentru Calificări sau certificat de absolvire a cursului de calificare emis de Agenția Națională de Consultanță Agricolă, ce conferă un nivel minim de calificare în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agrară, mecanică agricolă), recurentul-pârât a susținut că astfel de înscrisuri atestă îndeplinirea cerinței impuse de art. 4

2

alin. (5) din Legea nr. 17/2014 privind condiția utilizării terenurilor agricole conform destinației lor, de către utilizatorii care dețin cunoștințe privind metodele de exploatare agricolă a acestora.

Dispozițiile art. 4

2

alin. (5) din Legea nr. 17/2014 (în prezent alin. (10), conform modificărilor legislative operate ulterior promovării litigiului de față) prevăd că "Proprietarii terenurilor agricole situate în extravilan au obligația să le utilizeze exclusiv în vederea desfășurării activităților agricole de la data cumpărării, iar în situația în care pe terenul agricol există investiții agricole pentru culturile de pomi, viță-de-vie, hamei și irigații exclusiv private se va păstra destinația agricolă a acestei investiții.". Înalta Curte constată că acest text de lege nu are legătură cu exercitarea dreptului de preempțiune de către preemptorul de gradul VI, ci privește o obligație legală ulterioară achiziționării terenurilor agricole, iar pe de altă parte, menținerea destinației terenurilor nu este condiționată de deținerea de către proprietar, personal, a unei diplome de studii de profil, activitățile agricole putând fi desfășurate și prin angajarea de personal specializat ori prin încheierea de contracte de arendă.

Astfel fiind, și cerința prevăzută de art. 6 alin. (12) lit. e) din Ordin excede textului legal în aplicarea căruia a fost emis actul administrativ.

Cât privește argumentul recurentului-pârât, în sensul că înscrisurile ar fi necesare pentru a se verifica dacă solicitantul nu se încadrează în altă categorie de preemptori (III sau IV), instanța de recurs constată că nu s-a indicat niciun text de lege din care să rezulte această condiție. Dimpotrivă, chiar Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 prevede depunerea de către preemptori a unei comunicări de acceptare a ofertei, însoțită de înscrisurile aferente categoriei de preemptori în care se încadrează, astfel că solicitarea unor înscrisuri suplimentare, pentru a dovedi încadrarea în altă categorie, depășește voința manifestă a solicitanților.

Așadar, toate criticile formulate de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale sunt nefondate și vor fi respinse ca atare.

În ceea ce privește motivele de recurs expuse de Ministerul Apărării Naționale, Înalta Curte reține că recurentul-pârât a susținut legalitatea Ordinului nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 prin raportare la prevederile art. IV din Legea nr. 175/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 17/2014, care, în art. 7 alin. (2) prevede că acceptarea ofertei vânzătorului se înregistrează la primărie de către titularul dreptului de preempțiune, "însoțită de documentele justificative prevăzute de normele metodologice de aplicare a prezentei legi". A considerat recurentul-pârât că, prin această sintagmă, legiuitorul a stabilit în sarcina ministerelor direct implicate posibilitatea solicitării unor documente suplimentare, fără ca prin aceasta să se considere că normele de aplicare adaugă la lege.

Controlul de legalitate pe care instanța de contencios administrativ îl efectuează în temeiul Legii nr. 554/2004 implică cenzurarea excesului de putere al autorității în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, sub aspectul încălcării limitelor competențelor autorității ori a drepturilor și libertăților cetățenilor.

Recurentul-pârât propune interpretarea limitelor competențelor sale într-un sens care atrage incidența textului de lege amintit. Este de necontestat că legiuitorul a lăsat la aprecierea ministerelor implicate elaborarea normelor de punere în aplicare a art. 7 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 și stabilirea înscrisurilor necesare dovedirii încadrării solicitanților în categoriile de preemptori. Însă dreptul de apreciere al autorității nu este unul absolut, astfel încât condițiile statuate prin normele metodologice nu pot excede sau contraveni textului de lege în a cărui aplicare au fost emise și nu pot depăși ceea ce este necesar și rezonabil pentru organizarea punerii în aplicare a normei.

Înalta Curte constată că, în speță, obligarea preemptorilor de gradul VI la depunerea unor înscrisuri care au menirea de a atesta încadrarea în altă categorie de preemptori nu respectă norma legală superioară (mai exact, condițiile încadrării în categoriile de preemptori din art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014) și, prin urmare, nici limitele competențelor atribuite de legiuitor ministerelor pârâte. O astfel de obligație excesivă, pusă în sarcina solicitanților, este de natură a afecta drepturile și interesele lor legitime și se înscrie în noțiunea de exces de putere, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Pentru toate aceste aspecte, instanța de recurs constată că soluția primei instanțe, de anulare a prevederilor art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, este pronunțată cu o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material, iar recurenții-pârâți nu au prezentat critici de natură a conduce la reformarea sentinței recurate.

În consecință, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, atât recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr. 86 din 24 martie 2022, cât și recursurile declarate de pârâții Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației împotriva aceleiași sentințe și a încheierii din 10 martie 2022.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr. 86 din 24 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursurile declarate de pârâții Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației împotriva încheierii din 10 martie 2022 și a sentinței civile nr. 86 din 24 martie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 29 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.