ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5838/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții UAT Ghindeni prin Primar, Direcția pentru Agricultură Județeană Dolj- prin Director, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - prin Ministru, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - prin Ministru, Ministerul Apărării Naționale - prin Ministru și Ministerul Culturii prin Ministru, a solicitat să se constate nulitatea absolută și virtuală a art. 6 alin. (2) lit. c), d), și) e din Normele metodologice din 12 mai 2014 privind exercitarea de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a atribuțiilor ce îi revin pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului publicate în Monitorul Oficial nr. 401 din 30 mai 2014.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 168/2022 din 21 iunie 2022, a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâții Ministerul Culturii, Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea răspunsurilor nr. x.03.2022 al MADR și nr. 40971/31.03.2022 al MDLPA, emise ca urmare a plângerilor prealabile formulate, a admis cererea formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - prin Ministru, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - prin Ministru, Ministerul Apărării Naționale - prin Ministru și Ministerul Culturii prin Ministru, privind anularea art. 6 alin. (12) lit. c), d) și e) din Anexa I la Ordinul 719/2014 și a anulat art. 6 alin. (12) lit. c), d) și e) din Ordinul 719/2014, Anexa I.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâții Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Apărării Naționale au declarat recurs. 3.1. Pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației își întemeiază recursul pe prevederile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În motivarea recursului se arată că proiectul de ordin a fost redactat și promovat pe circuitul interministerial de avizare de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, iar inițiatorul proiectului a adoptat prevederile din anexa nr. 1 la normele metodologice enunțate anterior, la cele ale Legii nr. 175/2020 care a modificat și completat Legea nr. 17/2014. Așa cum apare și în preambulul ordinului supus procedurii prealabile, fundamentarea proiectului - referatul de aprobare care are calitatea de instrument de prezentare și motivare - a fost asigurată de Direcția îmbunătățiri funciare și fond funciar din cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Se mai susține că Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației nu pune în aplicare nicio prevedere a proiectului de ordin comun, astfel încât nu își poate asuma răspunderea asupra oportunității inițierii acestui proiect, asupra realității și autenticității datelor și informațiilor prezentate și nici asupra soluțiilor juridice inserate în cuprinsul acestuia. Având în vedere petitul acțiunii, solicită instanței de control judiciar să constate lipsa calității sale procesuale pasive. 3.2. Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în temeiul dispozițiilor art. 488 pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., solicită admiterea recursului formulat, casarea sentinței de fond și trimiterea cauzei spre rejudecare. Se arată că scopurile Legii nr. 17/2014, cu modificările și completările ulterioare, sunt acelea de asigurare a securității alimentare, protejarea intereselor naționale și exploatarea resurselor naturale, în concordanță cu interesul național, stabilirea unor măsuri privind stabilirea vânzării - cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan și comasare a terenurilor agricole în vederea creșterii dimensiunii fermelor agricole și constituirea exploatațiilor viabile economic. Prin reglementările aduse de Legea nr. 175/2020, legiuitorul a avut în vedere crearea posibilității comasării terenurilor în vederea aducerii la îndeplinire a scopului prevăzut în lege, prin stabilirea condițiilor și a unor categorii clare de preemptori. Mai mult, prin același act normativ de modificare și completare a legii de bază s-a avut în vedere și consolidarea exploatațiilor agricole prin asigurarea unor șanse reale ale fermierilor de a avea acces la achiziționarea terenurilor propuse spre vânzare. În ceea ce privește documentele pe care trebuie să le depună preemptorii de rang VI: persoane fizice cu domiciliul/reședința situat/situată în unitățile administrativ- teritoriale unde este amplasat terenul sau în unitățile administrativ-teritoriale vecine, documente stabilite la art. 6 alin. (12) lit. c) - e), recurentul susține că prin documentul prevăzut la lit. c) se atestă îndeplinirea condiției impusă de art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014 privind vecinătatea cu terenul care face obiectul ofertei de vânzare, respectiv amplasamentul în circumscripția unității - teritoriale vecine. Iar prin documentul prevăzut la lit. d) se atestă îndeplinirea condiției impusă de art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014, respectiv îndeplinirea condiției de proprietar sau deținător legal al imobilului al persoanei fizice care depune comunicarea de acceptare a ofertei de vânzare, precum și deținerea unei imagini generale cu privire la amplasamentul terenurilor. În opinia sa, cele două condiții trebuie îndeplinite, pentru că vizează verificarea condițiilor, așa cum reiese și din formularea legiuitorului a categoriei de preemtorii de rang VI. - prin documentul prevăzut la lit. e) se atesta îndeplinirea condiției impusă de art. 4 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, respectiv condiția utilizării terenurilor agricole conform destinației lor, de către utilizatorii care dețin și cunoștințe privind metodele de exploatare agricolă a acestora. Se poate constata că este profund greșită afirmația conform căreia pentru preemtorii de rang VI ar fi de ajuns depunerea doar a documentelor prevăzute la art. 6 alin. (12) lit. a) și b), respectiv doar a fotocopiei actului de identitate și a adeverinței emisă de serviciul/direcția de evidență a persoanelor din care să rezulte data înregistrării domiciliului/reședinței pe teritoriul național. Recurentul consideră că prevederile art. 6 alin. (12) lit. c), d) și e) din normele metodologice, respectă condițiile de legalitate deoarece solicitarea acestor documente poate conduce la o analiză a încadrării preemptorilor în respectivul rang sau, dacă este cazul la o încadrare a acestora într-un rang superior, respectiv rangul III și IV. Prin urmare, apreciază că instanța de fond, în mod greșit a reținut că "prin instituirea obligației de a depune documentele menționate la art. 6 alin. (12) lit. c), d), e) se\ restrâng în mod nejustificat dreptul preemtorului de grad VI de a-și exercita dreptul de preemțiune, punându-l pe acesta chiar în imposibilitatea exercitării acestui drept, fără a rezulta o explicație logică a acestui fapt.", considerente care se încadrează în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Totodată, recurentul consideră că instanța de fond a încălcat dispozițiile legale referitoare la rolul judecătorului in aflarea adevărului, prevăzut de dispozițiile imperative ale art. 22 alin. (1) C. proc. civ., care statuează că judecătorul va soluționa litigiul aflat pe rolul instanței de judecată, conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile. În completare, alin. (2) precizează faptul că judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. 3.3. Pârâtul Ministerul Apărării Naționale critică sentința recurată pentru motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, motivată prin faptul că, prin Ordinul comun nr. 719/740/M.57/2333/2014 al viceprim-ministrului, ministrul agriculturii și dezvoltării rurale, viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale și administrației publice, ministrului apărării naționale și viceprim-ministrului, ministrul culturii, modificat prin Ordinul comun nr. 311/2020/94/M.12/2021/3525/2020 al viceprim-ministrului, ministrul agriculturii și dezvoltării rurale, viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale și administrației publice, ministrului apărării naționale și viceprim-ministrului, ministrul culturii, au fost aprobate mai multe norme metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, cu modificările și completările ulterioare prevăzute în anexele nr. 1-3, care fac parte integrantă din respectivul ordin. Or, în ceea ce privește Ministerul Apărării Naționale, activitățile specifice din sfera sa de competență pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 sunt reglementate în Anexa nr. 2. Așadar, chiar dacă ordinul în cauză este unul comun, semnat de conducătorii mai multor ministere, Ministerul Apărării Naționale are calitatea de emitent doar în ceea ce privește actul normativ care-i reglementează activitatea proprie, respectiv normele metodologice care vizează obținerea avizului specific al Ministerului Apărării Naționale, prevăzute în Anexa nr. 2 la Ordin. Este evident că nu ministrul apărării naționale a emis dispozițiile care reglementează condițiile pe care trebuie să le îndeplinească diferitele categorii de preemptori prevăzuți de Legea nr. 17/2014, pentru că aceasta ar excede competenței sale. Dispozițiile în cauză sunt cuprinse în Anexa nr. 1, care vizează activitățile specifice Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, doar conducătorul acestei instituții având competența de a-i reglementa activitatea specifică. În susținerea recursurilor sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Cu toate că au fost formulate memorii de recurs diferite, Înalta Curte le va analiza și respinge prin considerente comune. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Prin urmare, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată. Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinței recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Referitor la excepțiile lipsei calității procesuale pasive invocate de către pârâții Ministerul Culturii, Ministerul Apărării Naționale, și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect le-a respins, constatând că toți cei trei pârâți sunt menționați ca emitenți ai actului contestat, respectiv ai Anexei I din care face parte art. 6, a cărui anulare se cere, iar susținerea pârâților în sensul că articolul menționat nu ar viza prevederi din sfera de competență a acestora (Ministerul Culturii și MApN) sau că ar avea doar calitatea de avizator al proiectului de ordin (MDLPA) nu pot conduce către o altă concluzie, atâta timp cât rezultă calitatea acestora de emitenți ai Anexei I. Înalta Curte reține că, într-adevăr, pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, nu este suficient ca "pârâtul" să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluționat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim. De asemenea, Înalta Curte apreciază că, în virtutea principiului disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații corelative unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a forma un conținut reglementat de anumite norme juridice. Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana celui chemat în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că pârâții sunt emitenți ai actelor contestate. În consecință, pentru considerentele arătate, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâți. Pe fondul cauzei, Înalta Curte reține că prin prevederile art. 6 alin. (12) lit. c), d) și e) din NM pentru aplicarea Legii 17/2014, adoptate prin Ordinul 719/2014, pentru preemptorii de rang VI, se instituie condiții identice cu cele stabilite pentru preemptorii de rang superior (III și IV) care îi pun în imposibilitatea exercitării dreptului de preempțiune. Articolul 6 din Anexa I la Ordinul 719/2014 stabilește pentru fiecare categorie de preemptori documentele care trebuie depuse în vederea exercitării dreptului de preempțiune. Înalta Curte constată că potrivit art. 6 alin. (12): "(12) În vederea exercitării dreptului de preempțiune pentru cumpărarea terenurilor agricole situate în extravilan, preemptorii de rang VI - persoane fizice cu domiciliul/reședința situat/situată în unitățile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unitățile administrativ-teritoriale vecine - depun comunicarea de acceptare a ofertei de vânzare, însoțită de următoarele documente: a) o fotocopie a actului de identitate: BI/CI/pașaport, iar în caz de reprezentare se prezintă și procură notarială, în fotocopie, certificată pentru conformitate de către funcționarii primăriei; b) adeverință emisă de serviciul/direcția de evidență a persoanelor din care să rezulte data înregistrării domiciliului/reședinței pe teritoriul național; c) o fotocopie, certificată pentru conformitate de către funcționarii primăriei, a actului de proprietate asupra terenului vecin cu terenul ce face obiectul ofertei de vânzare (după caz: contract de vânzare-cumpărare, contract de donație, sentință/decizie civilă definitivă și irevocabilă, titlu de proprietate, certificate de moștenitor, contract de schimb, act de lichidare a patrimoniului sau orice alt document prevăzut de lege care atestă dobândirea dreptului de proprietate); d) o fotocopie a extrasului de carte funciară pentru informare, eliberat cu cel mult 30 de zile înainte de înregistrarea la primărie a comunicării de acceptare a ofertei de vânzare, însoțită de extrasul de plan cadastral, vizat de oficiul de cadastru și publicitate imobiliară, cu evidențierea lungimilor tuturor laturilor terenului vecin cu terenul ce face obiectul vânzării, în condițiile în care terenul învecinat este înscris în sistemul integrat de cadastru și carte funciară; e) fotocopie, certificată pentru conformitate de către funcționarii primăriei, a diplomei de studii de profil (diplome, certificate, adeverințe de studii în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agrară, mecanică agricolă, inginerie economică în agricultură și dezvoltare rurală, diplome de absolvire studii postliceale și liceale în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agricolă, mecanică agricolă, diplomă de absolvire a școlii profesionale sau diplomă/certificat de calificare ce atestă formarea profesională/certificat de competențe emis de un centru de evaluare și certificare a competențelor profesionale obținute pe alte căi decât cele formale, care trebuie de asemenea să fie autorizat de Autoritatea Națională pentru Calificări, sau certificat de absolvire a cursului de calificare emis de Agenția Națională de Consultanță Agricolă, ce conferă un nivel minim de calificare în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agrară, mecanică agricolă)." Înalta Curte apreciază că documentele menționate la lit. c), d) și e) nu au nicio legătură logică cu premptorul de rang VI- persoane fizice cu domiciliul/reședința situat/situată în unitățile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unitățile administrativ-teritoriale vecine, găsindu-și justificarea în cazul preemtorilor de rang III sau IV, întrucât prin solicitarea acestora se face dovada calității de preemptor de rang menționat. Astfel fiind, Înalta Curte reține că instanța de fond temeinic și legal a constatat că prin instituirea obligației de a depune documentele menționate la art. 6 alin. (12) lit. c), d) și e), se restrânge în mod nejustificat dreptul preemptorului de grad VI de a-și exercita dreptul de preemțiune, punându-l pe acesta chiar în imposibilitatea exercitării acestui drept, fără a rezulta o explicație logică a acestui fapt. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.