ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 214/2018

Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual Prin cererea adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenței, solicitând suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 13/14.04.2015, până la soluționarea definitivă a cererii de anulare împotriva acestei decizii și obligarea autorității publice pârâte la plata cheltuielilor de judecată în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2039 din 13 iulie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată. În temeiul dispozițiilor art. 1064 alin. (4) C. proc. civ., după rămânerea definitivă a sentinței, s-a dispus restituirea cauțiunii în cuantum de 5.000.000 RON achitată de reclamantă cu recipisa de consemnare nr. x/12.06.2015 emisă de B. S.A.

Cererea de recurs și motivele înfățișate Împotriva sentinței civile nr. 2039 din 13 iulie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs la data de 16.07.2015, iar motivele de recurs au fost depuse la 02.09.2015, in termen legal. Invocând ca temei în drept al demersului său procesual motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut și dezvoltat, în esență, următoarele critici în raport de sentința atacată: - hotărârea primei instanțe este nelegală fiind dată cu încălcarea și greșita aplicare a prevederilor art. 49 din Legea Concurenței nr. 21/1996, coroborat cu art. 32 din O.U.G. nr. 2/2001; potrivit acestor prevederi suspendarea deciziilor de sancționare emise de Consiliul Concurenței se poate realiza în măsura în care exista cerere în acest sens și se plătește o cauțiune, prevederile art. 49 din Legea concurenței ne- impunând alte condiții suplimentare și nefăcând trimitere la condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, astfel cum în mod eronat a reținut instanța de fond; - decizia Consiliului Concurenței nu este un act administrativ fiscal în sensul art. 41 din Codul de procedură fiscală, după acum este greșită soluția instanței de fond de a supune cererea de suspendare prevederilor din Legea contenciosului administrativ care se aplică doar pentru actele administrative tipice de reglementare, nu și pentru cele sancționatorii ori prin care se constată și se sancționează fapte contravenționale; regimul juridic al actelor administrative sancționatorii în materie contravențională, cum este actul dedus judecății este reglementat de O.G. nr. 2/2001, care reprezintă dreptul comun în materie contravențională; - în cauză a fost greșit aplicat principiul prezumției de nevinovăție consacrat de art. 6 din CEDO, în condițiile în care litigiul în cauză are caracter contravențional iar CEDO a statuat în jurisprudența sa că litigiile contravenționale trebuie asimilate litigiilor penale, urmând a fi respectate toate garanțiile prevăzute de Convenția pentru procesul penal, fiind greșită hotărârea instanței de fond care-a redus semnificația principiului prezumția de nevinovăție în felul menționat în motivarea hotărârii; - hotărârea recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea prevederilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t); în cauză este îndeplinită condiția cazului bine justificat, dovedită cu o serie de elemente, respectiv, încălcarea dreptului fundamental la apărare prin neacordarea accesului la dosarul de investigație, încălcarea principiului egalității de tratament, prin emiterea deciziei cu înlăturarea nemotivată a apărărilor economice ale societății reclamante, încălcarea practicii recente a CJUE în materia restricțiilor prin obiect, aplicarea sancțiunii cu încălcarea regulilor de individualizare și a cerințelor de cvorum la deliberare; - în cauză este îndeplinită și condiția pagubei iminente, raționamentul primei instanțe fiind greșit pentru că societatea nu a argumentat existența pagubei iminente din perspectiva inexistenței profitului, ci, a invocat în special pericolul de a nu-și putea executa obligațiile curente față de furnizori, de salariați, de bugetul de stat, etc, necesare pentru buna funcționare a societății în continuare; documentele depuse la dosar atestă că societatea nu are numerar suficient pentru a acoperi atât nevoile zilnice de plată ale companiei cât și plata amenzii; - instanța de fond a aplicat în mod greșit principiul proporționalității, întrucât nu a pus în balanță interesul intimatului-pârât de a-i fi achitată imediat amenda și interesul societății recurente ca plata să-i fie amânată, iar nu anulată sau exonerată, pentru a nu fi pusă în situația de a nu-și putea acoperi obligațiile lunare către partenerii contractuali, cu atât mai mult cu cât suspendarea deciziei nu produce nicio pagubă pârâtului.

Apărările formulate în cauză Consiliul Concurenței, intimat-pârât în cauză, emitent al Deciziei nr. 13/2015 (Decizia) prin care au fost sancționate mai multe societăți, printre care și reclamanta-recurentă A. S.R.L., a formulat întâmpinare la motivele de recurs, solicitând, în esență, respingerea recursului și menținerea hotărârii primei instanțe. Intimatul-pârât a arătat, în esență, că decizia emisă de Consiliul Concurenței, contrar susținerilor reclamantei, este un act administrativ iar suspendarea executării acesteia poate fi solicitată potrivit art. 49 din Legea nr. 21/1996, și dispusă de instanță doar în condițiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia suspendării actelor administrative, respectiv numai după ce se probează cumulativ și existența celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Procedura derulată în recurs 5.1 În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 30 martie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. La termenul din 29 iunie 2017, având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil în principiu, s-a fixat termen de judecată în ședință publică, cu citarea părților, la 10 noiembrie 2017. 5.2 Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a invocat în cauză excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 51 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, solicitând instanței să dispună sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea acesteia, arătând că sunt îndeplinite toate condițiile prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992, în acest sens. În esență, s-a susținut că art. 51 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 contravine prevederilor art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția României întrucât în materie contravențională suspendarea operează de drept fără nicio altă formalitate, sau condiție în afară de depunerea plângerii respectiv a acțiunii în anularea actului sancționator, or, în cazul contravențiilor din domeniul concurenței suspendarea nu operează de drept, ci este lăsată la latitudinea instanței, putând fi dispusă doar dacă persoana sancționată dovedește îndeplinirea mai multor condiții. 5.3 La data de 26 ianuarie 2018, prin încheiere distinctă, instanța de recurs, în urma concluziilor părților a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale și a dispus sesizarea acesteia cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 51 alin. (2) din Legea nr. 21/1996.

Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte, reverificând probatoriul administrat, față de conținutul prevederilor legale aplicabile, apreciază că recursul de față este nefondat, iar hotărârea primei instanțe nu se impune a fi reformată, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Analizând punctual motivele de recurs cu care a fost investită, Înalta Curte constată că printr-un prim set de critici întemeiate pe prevederile art. 488 pct. (8) C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a aplicat în mod greșit prevederile art. 49 din Legea nr. 21/1996, coroborat cu art. 32 din O.U.G. nr. 2/2001, reținând că pentru suspendarea deciziei deduse judecății este necesară îndeplinirea cumulativă a 3 condiții, respectiv depunerea unei cauțiuni în sumă de până la 20% din cuantumul sumei contestate, existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, în condițiile în care, potrivit acestor prevederi, se impunea a se reține că suspendarea deciziilor de sancționare emise de Consiliul Concurenței se poate realiza în măsura în care există o cerere în acest sens și se plătește o cauțiune, prevederile art. 49 din Legea concurenței ne-impunând alte condiții suplimentare și nefăcând trimitere la condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. A mai susținut recurenta reclamantă că decizia Consiliului Concurenței nu este un act administrativ fiscal în sensul art. 41 din Codul de procedură fiscală, după acum greșită este soluția instanței de fond de a supune cererea de suspendare prevederilor din Legea contenciosului administrativ care se aplică doar pentru actele administrative tipice de reglementare, nu și pentru cele sancționatorii, ori prin care se constată și se sancționează fapte contravenționale. În opinia recurentei, regimul juridic al actelor administrative sancționatorii în materie contravențională, cum este actul dedus judecății, este reglementat de O.G. nr. 2/2001, care reprezintă dreptul comun în materie contravențională. Înalta Curte arată că nu împărtășește o atare abordare interpretativă și de argumentare juridică astfel că, contrar celor susținute de recurentă și în acord cu apărările intimatului, apreciază, astfel cum deja a statuat în practica sa (a se vedea în acest sens, cu titlul de exemplu Decizia ICCJ-SCAF nr. 3824 din 27 noiembrie 2015) că actului a cărui suspendare de executare s-a solicitat, îi sunt aplicabile reglementările din materia contenciosului administrativ, respectiv condițiile stipulate în art. 14 din Legea nr. 554/2004, republicată, coroborate cu cele menționate în art. 49 din Legea concurenței (în forma în vigoare la data emiterii actului) vizând cerința plății unei cauțiuni. In sensul dezlegărilor la care s-a facut deja referire, Inalta Curte reafirmă că, în contextul prevederilor legale sus-arătate, sintagma "doar cu condiția plății unei cauțiuni" nu înseamnă nicidecum că aceasta ar fi singura condiție ce se cere a fi îndeplinită pentru a se dispune suspendarea, la cerere, a deciziei Consiliului Concurenței, astfel cum a susținut recurenta-reclamantă. Drept urmare, potrivit art. 49 alin. (1) și (2) din Legea Concurenței cererea de lipsire temporară de efecte a unei decizii sancționatorii emisă de Consiliul Concurenței trebuie să îndeplinească condițiile impuse de art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ, cărora li se adaugă o a treia condiție impusă prin alin. (2) al art. 49 din Legea nr. 21/1996, respectiv plata cauțiunii, rezultând așadar că susținerile și criticile recurentei pe acest aspect, incluzându-le pe cele referitoare la greșita aplicare a principiului prezumției de nevinovăție consacrat de art. 6 din CEDO, în sensul caracterului contraventional al cauzei, nu pot fi primite, fiind nefondate. Principiul prezumției de nevinovăție, reflectat și în materia suspendării actelor administrative nu poate fi însă aplicat în sensul indicat de recurentă, respectiv nu poate conduce la o suspendare de drept a amenzilor aplicate de Consiliul Concurenței, fiind necesară analiza și îndeplinirea și a celorlalte condiții legale sus - indicate, Înalta Curte apreciind ca fiind elocvente și corecte și considerațiunile expuse de prima instanță pe acest aspect. De altfel este de reținut că atât în cuprinsul cererii de suspendare a Deciziei nr. 13/2015 cât și prin cererea de recurs, reclamanta-recurentă și-a argumentat solicitarea și prin sustinerea îndeplinirii în cazul său a celor 2 condiții prevăzute de legea contenciosului administrativ, respectiv existența unui caz bine justificat și prevenirea producerii unei pagube iminente. Cu privire la cerința referitoare la existența unui caz bine justificat, în sensul art. 14 și a art. 2 lit. (t) din Legea nr. 554/2004, recurenta-reclamantă a făcut prin cererea de recurs referiri punctuale la o serie de elemente care, în opinia sa, contrar celor reținute de primă instanță, dovedesc îndeplinirea acestei cerințe, respectiv, încălcarea dreptului fundamental la apărare prin neacordarea accesului la dosarul de investigație, încălcarea principiului egalității de tratament, prin emiterea deciziei cu înlăturarea nemotivată a apărărilor economice ale societății reclamante, încălcarea practicii recente a CJUE în materia restricțiilor prin obiect, aplicarea sancțiunii cu încălcarea regulilor de individualizare și a cerințelor de cvorum la deliberare. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că judecătorul fondului, în mod corect a reținut, raportat la natura procedurii sumare și de excepție a suspendării executării unui act administrativ că instanța nu se poate apleca și nu poate examina aspecte ce țin de fondul actului administrativ. Sub acest aspect se reține că instanța de fond a analizat în mod judicios și suficient, fără a antama fondul cauzei, susținerile recurentei-reclamante în privința încălcării dreptului fundamental de apărare, toate aspectele de detaliu reiterate și prin cererea de recurs cu privire la încălcarea dreptului la apărare din perspectiva existenței unor probe similare agentului economic nesancționat impunând în mod evident o analiză aprofundată, incompatibilă cu procedura suspendării. Instanța de recurs arată că nu sunt întemeiate susținerile recurentei în sensul că îndoiala cu privire la respectarea principiului egalității de tratament, sancționat cu anularea deciziilor emise cu încălcarea acestuia, rezultă cu ușurință din simpla constatare a existenței formulării " preț minim raft" sau " preț minim vânzare", în condițiile în care o atare statuare ar reprezenta o dezlegare obligatorie pentru instanța investită cu soluționarea acțiunii în anularea actului. În fine, instanța de recurs apreciază ca și în ceea ce privește susținerile reclamantei, reiterate prin cererea de recurs, privind nelegalitatea deciziei atacate pe motiv că a fost emisă cu încălcarea cerințelor de cvorum la întrunirea plenului pentru deliberare și întrucât a fost stabilit în mod discreționar un tratament diferit pentru societăți aflate în situații identice, sau că decizia nu a fost adoptată cu respectarea prevederilor art. 5 alin. (1) din legea concurenței, respective a art. 101 alin. (1) din TFUE prin raportare la practica recentă a CJUE în materia restricțiilor prin obiect, judecătorul fondului a apreciat în mod corect în sensul că acestea nu pot constitui cauze evidente de nelegalitate, verificarea lor presupunând, pe de o parte, administrarea unui probatoriu complex, incompatibil cu procedura simplificată a suspendării de executare, iar pe de altă parte, analiza lor conducând la prejudecarea fondului cauzei. În fine, aceleași argumente își mențin valabilitatea și în ceea ce privește susținerile recurentei referitoare la nelegalitatea deciziei pe motiv că a fost dată cu încălcarea art. 55 din Legea Concurenței și a Instrucțiunilor Consiliului Concurenței privind individualizarea sancțiunilor, în condițiile în care, strict formal, în limitele procedurii de față, instanța nu poate remarca decât, prima facie, că decizia conține elementele care determină concluzia parcurgerii etapelor legale implicate de procesul de individualizare a sancțiunii, aspectele referitoare la justificarea sau nejustificarea reținerii unei fapte de gravitate medie, comparativ cu cea reținută în sarcina furnizorilor, fiind evident o chestiune ce nu poate fi antamată decât cu ocazia soluționării acțiunii în fond. Concluzionând sub acest aspect, Înalta Curte reține așadar că instanța de fond în mod temeinic și legal s-a pronunțat în sensul că, condiția vizând existența unui caz bine justificat nu a fost demonstrată în cauză, în condițiile în care argumentele invocate, reiterate și prin cererea de recurs, reprezintă veritabile critici de nelegalitate ce nu pot fi evidențiate la o cercetare aparentă a actului a cărui suspendare s-a solicitat. Nefondate sunt în opinia instanței de recurs și criticile recurentei vizând modalitatea în care instanța de fond s-a pronunțat asupra cerinței pagubei iminente. Recurenta reclamantă a susținut că raționamentul judecătorul fondului este greșit întrucât societatea A. nu a argumentat existența pagubei iminente din perspectiva inexistentei profitului ci a invocat în special pericolul de a nu-și putea executa obligațiile curente față de furnizori, fată de salariați, față de bugetul de stat, necesare pentru buna funcționare a societății în continuare, în condițiile în care a dovedit că nu are numerar suficient și pentru aceste obligații și pentru plata amenzii. In acord cu practica sa în materie, în sensul că valoarea ridicată a sumei stabilite cu titlu de amendă nu constituie, în sine, dovada pagubei iminente și reținând totodată apărările intimatului Consiliul Concurenței în sensul că in lipsa unor noi documente financiare, prezintă relevanță informațiile publice privind situația financiară din anul 2014 a societății, chiar sintetice, ce indică faptul că reclamanta este o companie profitabilă, cu lichidități și solvabilă, Înalta Curte urmează așadar a respinge și aceste susțineri, ca neîntemeiate. Raportat la rezultatele financiare menționate, în considerarea dimensiunii economice a societății recurente și a amplorii activității acesteia, și în opinia Înaltei Curți, prezintă relevanță sustinerile intimatului pârât în sensul că în analiza financiară a unei societăți, în calculul lichidităților se are in vedere, de regulă, raportarea la întreaga valoare a activelor circulante, activele în numerar fiind un indicator facil modificabil și drept urmare nu deplin edificator, mai ales în lipsa indicării, spre comparatie, a valorii creantelor. In fine, nefondate sunt și susținerile vizând împrejurarea că instanța de fond a aplicat în mod greșit principiul proporționalității, întrucât nu a pus în balanță interesul intimatului-pârât de a-i fi achitată imediat amenda și interesul societății recurente ca plata să-i fie amânată, iar nu anulată sau exonerată, în condițiile în care o atare chestiune ține în mod evident de procedura punerii în executare a amenzii aplicate iar nu de acordarea suspendării de executare. Prin urmare, față de toate cele mai sus arătate, reținând temeinicia și legalitatea sentinței primei instanțe, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va respinge ca nefondat recursul de față.