Decizia nr. 5100/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 859/2024 a Curții de Apel București

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la 12.03.2024, sub nr. x/2024, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Guvernul României și a solicitat suspendarea, până la pronunțarea instanței de fond, a H.G. nr. 135/2024 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 371/2021 privind organizarea și funcționarea Ministerului Cercetării, Inovării și Digitalizării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 140/19.02.2024, în ceea ce privește pct. 6 - Anexă 1 - Structura organizatorică a Ministerului Cercetării, Inovării și Digitalizării, referitor la desființarea Direcției Managementul Bazelor Materiale de Cercetare și înființarea Direcției Generale Finanțare Programe de Cercetare, Managementul Bazelor Materiale în Cercetare și Reprezentare Internațională prin comasarea Direcției Finanțare Programe de Cercetare, a Direcției Managementul Bazelor Materiale de Cercetare, respectiv a Direcției Programe Comunitare, Relații Internaționale și Protocol.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 859 din 22 mai 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de intervenție și a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenientul accesoriu Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței civile nr. 859 din 22 mai 2024 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamantul A.. În contextul unei succinte prezentări de fapt, recurentul-reclamant a criticat hotărârea instanței de fond din perspectiva prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., considerând că hotărârea a fost dată cu încălcarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece în cauză există un caz bine justificat, precum și riscul iminent al producerii unei pagube, care nu mai poate fi reparată. Cât privește cazul bine justificat, învederează următoarele împrejurări de fapt și de drept care, în opinia sa, oferă indicii suficiente cu privire la răsturnarea prezumției de legalitate a H.G. nr. 135/2024, pe care prima instanță le-a ignorat: - H.G.. nr. 135/2024 a fost adoptat cu nerespectarea regulilor de transparență decizională prevăzute de Legea 52/2003 Instanța nu a sesizat că H.G.. nr. 135/2024 a fost dat cu încălcarea art. 7 alin. (2) din Legea 52/2003 care impunea că, odată cu Anunțul publicat în transparență decizională, autoritatea emitentă avea obligația de a prezenta pe lângă Nota de Fundamentare și un studiu de impact și/sau de fezabilitate în care erau justificat arătate consecințele adoptării actului administrativ, MCID a publicat Anunțul fără studiul de impact, iar solicitările repetate ale reclamantului au fost ignorate. Prima instanță a reținut greșit că este suficient faptul că "reorganizarea MCID face parte dintr-un efort mai amplu de reorganizare a administrației publice, unul din scopurile declarate constând în reducerea cheltuielilor, prin eliminarea unor posturi". Or, în cauză tocmai din acest motiv, era necesar potrivit art. 7 alin. (2) din Legea 52/2003, un studiul de impact și/sau de fezabilitate, în condițiile în care potrivit Notei de Fundamentare, numărul maxim de posturi înainte de reorganizare era de 358 (exclusiv demnitarii și cabinetele acestora), iar după reorganizare era tot de 358 de posturi (fii. 14, penultimul paragraf din Nota de Fundamentare). Adoptarea H.G.. nr. 135/2024 cu încălcarea art. 12 din Legea 52/2003, respectiv a obligației de a examina solicitările făcute și de a motiva în scris considerentele pentru care propunerile/solicitările primite echivalează cu neparcurgerea etapei transparenței decizionale, astfel cum aceasta este reglementată de Legea 52/2003. Dreptul la informare a cetățenilor nu este un drept lipsit de conținut ci, implică parcurgerea de către autoritatea legiuitoare a unei proceduri obligatorii menite să asigure nu numai publicarea anticipată a normelor ce urmează a fi adoptate ci, mai ales, însumarea obiecțiunilor cetățenilor, examinarea acestora și respingerea motivată a propunerilor primite, scopul final fiind acela de a asigura transparența autorității legiuitoare asupra reglementărilor care urmează a fi adoptate. Lipsa studiului de impact, precum și ignorarea solicitărilor recurentului reclamant a de a primi răspuns la obiecțiunile și cererile formulate este de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității H.G. nr. 135/2024, fapt care constituie caz bine justificat, potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. - H.G. nr. 135/2024 a fost adoptat cu încălcarea art. 57 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă Hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a art. 57 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative care prevede că în cazul actelor normative, "anexa trebuie să aibă un temei - cadru în corpul actului normativ și să se refere exclusiv la obiectul determinat prin textul de trimitere." în acest sens, în Ghidul pentru elaborarea actelor normative emis de Consiliul Legislativ se prevede "anexa trebuie să aibă un temei-cadru în corpul actului normativ și să se refere exclusiv la obiectul determinat prin textul de trimitere, între textul de trimitere și anexă fiind necesar să existe o strânsă corelare, anexa dezvoltând textul de trimitere din corpul actului normativ". Deși, potrivit art. 7 alin. (1), (3) din H.G. nr. 371/2021, Direcțiile Generale pot fi înființate numai prin H.G., din cuprinsul H.G. nr. 135/2024 nu rezultă faptul reorganizării prin înființarea Direcției Generale Finanțare Programe de Cercetare, Managementul Bazelor Materiale de Cercetare, Relații Internaționale și Afaceri Europene și desființarea Direcției privind Managementul Bazelor Materiale de Cercetare condus de petentul A.. Nota de Fundamentare întocmită de pârâtă face vorbire despre înființarea unor Direcții Generale însă această dispoziție nu se regăsește în cuprinsul H.G. nr. 135/2024 astfel încât, viciul de redactare nu poate fi acoperit prin publicarea unei Anexe la H.G., anexă care nu este și nu poate constitui actul de înființare a unor Direcții Generale în absența textului legal de înființare care trebuie să se regăsească în corpul H.G. nr. 135/2024. Această înființare a Direcțiilor Generale ce se realizează în fapt doar prin Anexa 1, ceea ce reprezintă o încălcare a dispozițiilor art. 57 din Legea 24/2000 care impun ca, existența unui text în corpul actului normativ, anexa fiind doar o reflecție a voinței înființării exprimată în cuprinsul H.G.. Explicațiile din Nota Justificativă nu pot suplini lipsurile și insuficiența în redactarea H.G. Toate aceste motive invocate în cererea de suspendare, în opinia recurentului-reclamant A., fac să existe o suspiciune asupra legalității H.G. nr. 135/2024, fapt care face să se afle în prezenta cazului bine justificat prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004. Cu privire la condiția "pagubei iminente", învederează faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, care se raportează la prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cu toate că textul legal menționat face referire expresă la prejudiciul cauzat unei autorități publice sau a unui serviciu public, practica instanțelor de contencios administrativ este constantă în sensul că paguba iminentă poate viza inclusiv particularul care a formulat cererea de suspendare. In cazul de față, și această cerință este îndeplinită, în condițiile în care reținând că desființarea DMBMC condusă de reclamantul A., care ocupă în funcția de director general, are ca efect direct desființarea implicită a funcției recurentului reclamant, cu consecința pierderii salarizării aferente locului de muncă, aceasta în condițiile în care acesta a ocupat postul prin concurs. Prin urmare, arată că, în speță, prejudiciul patrimonial viitor este nu numai previzibil, dar și cert, acesta constând în pierderea veniturilor obținute de reclamant din exercitarea funcției de conducere desființate ca efect direct al H.G. nr. 135/2024, paguba iminentă fiind așadar probată. Prin formularea cererii de suspendare provizorie a executării H.G. nr. 135/2024, recurentul reclamant arată că urmărește tocmai să prevină astfel ca reorganizarea, dispusă prin hotărârea contestată, să nu se realizeze, pentru a se împiedica producerea de efecte juridice vătămătoare în ceea ce îl privește, prin executarea unui act administrativ supra căruia planează o suspiciune de nelegalitate, până la pronunțarea instanței de contencios administrativ asupra acțiunii în anulare în cadrul căreia se va realiza o analiză de legalitate pe fond.

Apărările formulate în recurs 4.1. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat. 4.2. Recurentul-intervenient Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, în subsidiar solicitând respingerea acestuia ca nefundat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 7 noiembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Cu titlu prealabil, în ceea ce privește excepția nulității recursului formulat de reclamant, Înalta Curte constată că excepția este nefondată, din analiza motivelor de recurs rezultând că recurentul-reclamant a formulat critici care pot fi încadrate în motivele de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în cuprinsul cererii de recurs fiind dezvoltate critici de nelegalitate privind interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor legale, recurentul punctând aspecte concrete cu privire la motivul de casare invocat. 2. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A. a solicitat suspendarea, până la pronunțarea instanței de fond, a H.G. nr. 135/2024 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 371/2021 privind organizarea și funcționarea Ministerului Cercetării, Inovării și Digitalizării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 140/19.02.2024, în ceea ce privește pct. 6 - Anexă 1 - Structura organizatorică a Ministerului Cercetării, Inovării și Digitalizării, referitor la desființarea Direcției Managementul Bazelor Materiale de Cercetare și înființarea Direcției Generale Finanțare Programe de Cercetare, Managementul Bazelor Materiale în Cercetare și Reprezentare Internațională prin comasarea Direcției Finanțare Programe de Cercetare, a Direcției Managementul Bazelor Materiale de Cercetare, respectiv a Direcției Programe Comunitare, Relații Internaționale și Protocol. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată, reclamantul formulând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 3. Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-reclamant Înalta Curte reține că, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., recursul este o cale de atac extraordinară, nedevolutivă, care nu vizează chestiuni de fapt, ci are ca scop verificarea conformității sentinței atacate cu regulile de drept aplicabile. Recursul declarat de reclamant în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat, fiind legală soluția primei instanțe, pe care instanța de control judiciar o va menține, pentru considerentele expuse în continuare. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Înalta Curte reține că prin H.G. nr. 135/2024 s-a procedat la modificarea și completarea H.G. nr. 371/2021 privind organizarea și funcționarea ministerului intervenient; prin art. I pct. 6, Anexa nr. 1 s-a modificat și s-a înlocuit cu o nouă anexă. Recurentul-reclamant susține prin motivele de recurs, la fel cum a arătat și în fața primei instanțe, că desființarea Direcției Managementului Bazelor Materiale de Cercetare și înființarea Direcției Generale Finanțare Programe de Cercetare, managementului Bazelor Materiale în Cercetare și Reprezentare Internațională, prin comasarea mai multor direcții, ar fi nelegală și îl prejudiciază, reclamantul ocupând funcția de director general al structurii desființate. Înalta Curte constată că soluția pronunțată de prima instanță este corectă în privința analizării celor două condiții ale suspendării executării actului administrativ, cerute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În acest sens, se reține că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită, prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenind instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri prin raportare la motivele invocate și probele administrate în cauză, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. Analizând prima facie motivele invocate de reclamant, în mod corect prima instanță a constatat că în cauza de față nu s-a dovedit că există o astfel de îndoială serioasă și evidentă asupra legalității H.G. nr. 135/2024. Fără a relua considerentele instanței de fond, care a efectuat o analiză a argumentelor invocate de reclamant în limitele procedurii vizând suspendarea executării unui act administrativ, și a menționat că actul administrativ este unul individual, Înalta Curte constată, la nivel de aparență, că susținerile reclamantului, reiterate în recurs, referitoare la nelegalitatea hotărârii pentru nerespectarea regulilor de transparență decizională prevăzute de Legea nr. 52/2003, publicarea Anunțului fără studiul de impact și lipsa răspunsurilor la solicitările reclamantului, nu sunt fondate, nefiind de natură a răsturna prezumția de legalitate a H.G. nr. 135/2024, proiectul actului administrativ fiind publicat pe site-ul ministerului intervenient pe data de 22.12.2023, la secțiunea corespunzătoare, H.G. nr. 135/2024 fiind publicată în Monitorul Oficial la data de 19.02.2024. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, motivele invocate nu sunt de natură a crea o îndoială asupra legalității actului, emis în regim de putere publică, de natură să justifice suspendarea executării. Referitor la susținerile recurentului potrivit cărora actul atacat a fost dat cu aplicarea greșită a art. 57 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, întrucât înființarea Direcțiilor Generale se realizează în fapt doar prin Anexa 1, nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât analizarea motivelor ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește legalitatea actului administrativ, aceste critici urmând a fi analizate în cadrul acțiunii în anulare. Deși aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului, îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, până la soluționarea acțiunii în anulare, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Așa cum s-a arătat anterior, argumentele susținute de reclamant nu reprezintă indicii suficiente pentru a răsturna prezumția de legalitate a actului administrativ contestat, ci se constituie în critici ce pot reprezenta chiar temeiul acțiunii în anulare, iar acest aspect ar însemna o prejudecare a cererii în anulare într-un litigiu care are ca obiect suspendarea executării actului administrativ. Înalta Curte reține, așadar, prin analizarea tuturor argumentelor recurentului-reclamant, și în concordanță cu instanța de fond, că nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, aparența rezultată din motivele invocate și probele administrate fiindu-i defavorabilă și necesitând o dezlegare a litigiului pe fondul cauzei, care nu impune, însă, în prezent, lipsirea actelor administrative de caracterul lor executoriu. În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, astfel cum este reglementată de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, nu este îndeplinită în cauză. Fără a minimiza impactul resimțit de către reclamant, Înalta Curte constată că motivele generice invocate de către acesta cu privire la pierderea venitului prin desființarea funcției de conducere pe care o ocupa, nu pot conduce la îndeplinirea condiției privind prevenirea unei pagube iminente, nerezultând pierderea totală a drepturilor salariale. De altfel, nefiind dovedit cazul bine justificat, cum cele două condiții pentru suspendarea executării au fost prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, neîndeplinirea uneia din cele două condiții conduce la respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente situației de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.