ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3059/2025

Ședința publică din data de 29 mai 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea formulată înregistrată la data de 30 ianuarie 2023, sub nr. x/2023 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea efectelor H.G. nr. 1606/28.12.2022 până la judecarea pe fond a cauzei și anularea H.G. nr. 1606/28.12.2022. De asemenea, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin cererea modificatoare formulată la data de 25.04.2023, reclamanta A. a solicitat introducerea în cauză a pârâților Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării și Autoritatea pentru Digitalizarea României și, în principal, constatarea nulității absolute a deciziei nr. 130/03.02.2023, întrucât la baza emiterii acesteia a stat o hotărâre de guvern emisă în condiții de nelegalitate, iar, în subsidiar, anularea deciziei nr. 130/03.02.2023 și obligarea pârâtei Autoritatea pentru Digitalizarea României la încadrarea sa pe funcția de director. De asemenea, reclamanta a solicitat instanței să constate nulitatea absolută a Ordinului ministrului cercetării, inovării și digitalizării nr. 20101/2023, întrucât acesta a fost emis în baza unei hotărâri de guvern nelegale și obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

La termenul de judecată din data de 07.12.2023, reclamanta a arătat că renunță la a mai susține cererea de suspendare a executării actului administrativ.

Prin sentința nr. 77 pronunțată la 19 ianuarie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, invocată de acest pârât, cu privire la capetele de cerere având ca obiect constatarea nulității/anularea deciziei nr. 130/03.02.2023, a respins excepția lipsei de interes, invocată de pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, ca neîntemeiată, a respins capetele de cerere având ca obiect constatarea nulității/anularea deciziei nr. 130/03.02.2023 formulate în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, ca fiind introduse împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a respins în rest, cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării - prin Ministru, și Autoritatea pentru Digitalizarea României - prin Președinte, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 77 pronunțate la 19 ianuarie 2024 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost precizată și modificată.

După o succintă prezentare a situației de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal și a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

- Hotărârea de Guvern nr. 1606/28.12.2022 este nelegală și a fost emisă cu încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, ale Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, precum și ale Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor.

În plus, invocă nerespectarea dispozițiilor Hotărârii Guvernului nr. 561/10.05.2009, în special ale art. 15 alin. (1), (2) și (4), art. 25 alin. (1), art. 7 alin. (1), art. 60 și art. 61, care reglementează procedurile de elaborare, avizare și prezentare a proiectelor de acte normative.

Arată că proiectul de modificare a H.G. nr. 89/2020, publicat pe site-ul Autorității pentru Digitalizarea României, nu corespunde cu varianta finală publicată în Monitorul Oficial, ceea ce denotă o lipsă de transparență și o inducere în eroare a publicului, contrar prevederilor Legii nr. 52/2003. De asemenea, subliniază lipsa unei note de fundamentare și a avizelor necesare, inclusiv punctul de vedere al sindicatelor, ceea ce contravine normelor legale privind procesul decizional guvernamental.

- Decizia nr. 130/03.02.2023 a fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 518 și art. 519 din Codul administrativ, reglementate prin O.U.G. nr. 57/2019.

Menționează că, deși instanța de fond a considerat că nu a avut loc o eliberare din funcție, ci o numire într-o altă funcție publică, în realitate, decizia reprezintă o eliberare din funcția de conducere deținută anterior, fără acordarea preavizului de 30 de zile calendaristice prevăzut de art. 519 alin. (4) și (5).

Recurenta-reclamantă invocă faptul că reorganizarea instituției a condus la desființarea postului ocupat anterior și la crearea unor posturi similare, ceea ce contravine art. 518 alin. (7), care interzice înființarea de posturi similare celor desființate timp de un an de la reorganizare.

Mai mult, susține că nu i s-a oferit posibilitatea ocupării unui post corespunzător, deși în cadrul instituției au fost scoase la concurs trei posturi de director, pentru care îndeplinea condițiile de studii, conform diplomei de licență în specializarea Management - Financiar - Contabil.

Precizează că în cadrul concursurilor organizate ulterior, condițiile de studii au fost modificate, ceea ce indică o intenție de excludere a recurentei din procesul de selecție.

- În ceea ce privește netemeinicia hotărârii, recurenta susține că instanța de fond nu a valorificat în mod corespunzător materialul probator administrat în cauză, ignorând existența a două variante ale referatului de aprobare înaintat Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

- instanța a acordat un gir nejustificat reprezentantului Autorității pentru Digitalizarea României, acceptând afirmația că anumite înscrisuri nu există, deși partea recurentă indicase în mod precis numerele de înregistrare și conținutul acestora.

În plus, instanța nu a obligat autoritatea pârâtă să prezinte documentele solicitate, deși acestea erau esențiale pentru soluționarea cauzei.

Recurenta susține că varianta avizată de ANFP nu corespunde cu cea depusă ulterior la dosar, ceea ce ridică suspiciuni privind legalitatea procedurii de reorganizare și emiterea deciziei contestate.

În concluzie, solicită casarea sentinței civile nr. 77/19.01.2024 și admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată și modificată, cu consecința anulării actelor administrative contestate și obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată. În susținerea recursului, solicită administrarea probei cu înscrisuri.

Intimata-pârâtă Autoritatea pentru Digitalizare a depus întâmpinare, prin care, în principal, invocă excepția nulității recursului, întrucât criticile nu a fost încadrate în motivele de casare ale art. 488 din C. proc. civ., iar în subsidiar, solicită respingerea căii de atac ca nefondată și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Intimatul-pârât Ministerul Cercetării a depus întâmpinare, prin care, în principal, invocă excepția nulității recursului, întrucât nu conține motive de nelegalitate și nu a indicat temeiul recursului, iar în subisidar, solicită respingerea căii de atac ca nefondată;

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare, prin care, în principal, invocă excepția nulității recursului pentru neîntrunirea condițiilor de admisibilitate prevăzute de lege, iar în subsidiar, respingerea căii de atac ca nefondată și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinarile pârâților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Cu titlu preliminar, se impune a sublinia faptul că, din cuprinsul cererii de recurs rezultă că anumite critici vizează modul de interpretare a materialului probator de către instanța care a pronunțat hotărârea recurată, cu consecința reevaluării situației de fapt. Aceste critici nu se încadrează în motivele de nelegalitate reglementate expres și limitativ de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. și, ca atare, nu pot forma obiect al analizei instanței de recurs deoarece, în actuala reglementare, permite reformarea unei hotărâri în recurs numai pentru motive de nelegalitate, nu și de netemeinicie. Astfel, în contextul legislativ actual, instanța de recurs nu mai are competența de a cenzura situația de fapt stabilită prin hotărârea atacată și de a reevalua, în acest scop, probele, ci doar competența de a verifica legalitatea hotărârii prin raportare la situația de fapt stabilită de instanțele de fond. Prin urmare, criticile care tind la reevaluarea probelor și schimbarea situației de fapt, reținută în etapa procesuală anterioară, reprezintă aspecte de netemeinicie care nu vor face obiect al controlului judiciar în recurs, deoarece dezvoltarea unor atare motive de recurs nu se încadrează în cazurile de nelegalitate expres și limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost evidențiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează în principal, anularea H.G. nr. 1606/28.12.2022, a deciziei nr. 130/03.02.2023, iar, în subsidiar, anularea deciziei nr. 130/03.02.2023 și a Ordinului ministrului cercetării, inovării și digitalizării nr. 20101/2023.

Prin sentința recurată s-a respins acțiunea, reclamanta formulând recurs, criticile putând fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a cărui incidență nu poate fi reținută în cauză.

Înalta Curte constată că instanța de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecății, ținând seama de conținutul actului atacat, a coroborat dispozițiile incidente și a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită. Mai mult reține că recursul formulat este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Înalta Curte precizează că judecătorul fondului a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., indicate de recurentul-reclamant în cererea de recurs:

"Casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Acest motiv de casare vizează încălcarea legii de drept substanțial (material), încălcare ce poate îmbrăca mai multe aspecte: aplicarea unui text de lege străin situației de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică ori restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor acesteia; textului de lege corespunzător situației de fapt i s-a dat o interpretare greșită.

Recurenta-reclamantă susține în cuprinsul motivelor de recurs că H.G. nr. 1606/28.12.2022 este nelegală și a fost emisă cu încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000, Legii nr. 52/2003, Legii nr. 90/2001 și H.G. nr. 561/2009.

Înalta Curte constată că această critică este nefondată, instanța de fond a analizat în mod legal incidența normelor invocate, reținând că H.G. nr. 1606/2022 are ca obiect modificarea și completarea H.G. nr. 89/2020, iar nu elaborarea unui act normativ nou. În acest sens, prevederile H.G. nr. 561/2009, care reglementează procedura de elaborare, nu sunt aplicabile procedurii de modificare, conform distincției consacrate de Legea nr. 24/2000 între capitolele III și VI.

De asemenea, eventuala încălcare a normelor de tehnică legislativă nu atrage automat nulitatea actului administrativ, în lipsa unei sancțiuni expres prevăzute de lege.

Instanța de recurs constată că partea recurentă nu indică dispoziții legale care interzic reorganizarea Autorității pentru Digitalizarea României sau care să prevadă sancțiunea nulității în cazul neîndeplinirii unor proceduri prealabile.

Critica privind lipsa transparenței decizionale, în raport cu Legea nr. 52/2003, nu poate fi reținută în lipsa unei dovezi certe că proiectul publicat nu a fost supus dezbaterii publice conform legii.

Prima instanță a constatat în mod legal că diferențele între variantele proiectului nu sunt de natură să afecteze legalitatea actului emis.

În cuprinsul motivelor de recurs se mai susține că Decizia nr. 130/03.02.2023 vizează eliberarea abuzivă din funcție a reclamantei, fără respectarea prevederilor art. 519 din Codul administrativ, și că reorganizarea a condus la desființarea postului său de director pe care îl ocupa anterior, cu încălcarea art. 518 alin. (7) din Codul administrativ.

Instanța de fond a reținut în mod corect că prin Decizia nr. 130/2023 recurenta nu a fost eliberată din funcție, ci numită într-o funcție de conducere, ca urmare a reorganizării instituției. Art. 519 din Codul administrativ reglementează eliberarea din funcție, nu reorganizarea, astfel că nu este incident în cauză.

În ceea ce privește art. 518 alin. (7) Cod administrativ, instanța de fond a constatat că nu s-a făcut dovada că postul anterior a fost desființat și ulterior reînființat sub o formă similară.

Partea recurentă nu a probat existența unei identități funcționale între postul anterior și cele scoase la concurs ulterior.

Referitor la concursurile organizate, modificarea condițiilor de studii nu poate fi calificată ca o excludere intenționată, în lipsa unor dovezi certe. Stabilirea condițiilor de participare la concurs este atributul exclusiv al autorității publice, în limitele legii.

Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat și coroborat documentele depuse la dosar cu dispozițiile legale incidente și a reținut legal că referatele de aprobare nu au natura juridică a unor acte administrative, ci reprezintă acte premergătoare, fără efect direct asupra drepturilor recurentei. Eventualele neconcordanțe între aceste documente nu pot fundamenta anularea deciziei administrative, în lipsa încălcării unor norme legale imperative.

În ceea ce privește obligația de a solicita documente suplimentare, instanța de fond a apreciat că probele administrate au fost suficiente pentru soluționarea cauzei, în conformitate cu principiul rolului activ și al disponibilității părților.

Recurenta a mai solicitat și anularea Ordinului nr. 20101/01.02.023 ca efect al anulării H.G. nr. 1606/2022.

Sub acest aspect Înalta Curte apreciază, în mod corect judecătorul fondului a stabilit că "susținerile reclamantei cu privire la nelegalitatea H.G. nr. 1606/28.12.2022 și cu privire la nelegalitatea Deciziei nr. 130/03.02.2023 nu pot fi reținute, motiv pentru care Curtea apreciază că actele administrative anterior menționate au caracter legal, neputând fi anulate. De asemenea, întrucât reclamanta a solicitat anularea Ordinului nr. 20101/01.02.2023, ca efect al anulării H.G. nr. 1606/28.12.2022, iar Curtea a constatat legalitatea respectivei hotărâri de guvern, nu se va putea reține nici nelegalitatea ordinului anterior menționat.".

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 77 pronunțate la 19 ianuarie 2024 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 29 mai 2025.