ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1413/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrata pe rolul Curtii de Apel Bucuresti-Sectia a IX-a în data de 27.11.2019, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Afacerilor Interne si Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării si Administrației, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea în parte a Ordinului M.I.R.A. nr. 356/2007, n ceea ce privește art. 16 din anexa ordinului, cu obligarea pârâților plata cheltuielilor de judecata.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 347 din 3 iunie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Afacerilor Interne. S-a respins acțiunea introdusă de reclamanta A. S.R.L. împotriva pârâtului Ministerul Afacerilor Interne, ca fiind promovata împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. S-a respins acțiunea reclamantei împotriva pârâtului Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării si Administrației Publice, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta pentru următoarele motive de nelegalitate: - în mod greșit nu s-a reținut nelegalitatea actului administrativ normativ atacat având în vedere că acesta contravine actului normativ de forță juridică superioară pe care îl pune în executare; - actul administrativ normativ trebuie să se circumscrie limitelor reglementărilor superioare în temeiul cărora a fost adoptat, nefiind acceptat ca acesta să conțină dispoziții care contrazic respectivele reglementări, fie că sunt de natură constituțională, fie că sunt de natură legală sau administrativă; - instanța a omis a observa că dispozițiile art. 16 din Normele metodologice corespund cu forma art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 de la data de 06.08.2007, astfel cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 265/2007, însă ulterior, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 168/2010 la data de 24.07.2010, au fost aduse o serie de modificări dispozițiilor Legii nr. 38/2003, printre care și modificarea conținutului dispozițiilor art. 11 alin. (5), din care a fost eliminată sintagma "o singură dată"; - deși Legea nr. 38/2003 a suferit multiple modificări de la intrarea sa în vigoare și până în prezent, deci chiar ulterior aprobării Normelor metodologice, acestea din urmă nu au mai fost actualizate pentru a corespunde dispozițiilor legii, fapt ce conduce la nelegalitatea și imposibilitatea de aplicare a dispozițiilor Normelor metodologice, atât timp cât dispun în sens contrar actului juridic cu forță superioară pe care îl pun în aplicare; - prin prisma ierarhiei actelor normative și a forței juridice a acestora, s-a arătat că Ordinul Ministerului Internelor și Reformei Administrative nr. 356/2007 privind aprobarea Normelor Metodologice reprezintă o normă interpretativă, de aplicare a Legii nr. 38/2003 (în vigoare la data de 06.08.2007), fiind deci un act juridic cu caracter normativ de nivel inferior, care nu poate depăși limitele actului normativ de nivel superior pe care îl interpretează; - în acest sens s-a invocat încălcarea dispozițiilor art. 4 alin. (3), art. 13 lit. a) și b), art. 16 alin. (4) și art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, întrucât dacă legiuitorul, prin Legea nr. 168/2010 a dorit o modificarea dispozițiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003, materializată inclusiv prin excluderea sintagmei "o singură dată pentru 5 ani", Normele metodologice sunt contrare Legii nr. 38/2003; - prin raportare la Legea nr. 38/2003, s-a apreciat că Normele metodologice au caracterul de "norme de trimitere" contravenind dispozițiilor art. 50 din Legea nr. 24/2000 care prevăd că la modificarea, completarea și abrogarea dispoziției la care s-a făcut trimitere, în actul de modificare, completare sau abrogare trebuie avută în vedere situația juridică a normei de trimitere; - referitor la răspunsul autorității pârâte la plângerea prealabilă, s-a arătat că autorizația de transport se emite pe o durată nedeterminată, iar în baza acesteia se emit autorizațiile de taxi, acestea verificându-se odată la 5 ani cu posibilitatea prelungirii valabilității pe câte 5 ani (fără a limita numărul prelungirilor) dacă la momentul depunerii cererii de prelungire sunt îndeplinite condițiile expres prevăzute de lege. S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și anularea în parte a Ordinului nr. 356/2007 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere, exclusiv în ceea ce privește dispozițiile art. 16 din Anexa reprezentată de Normele Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere. În drept, recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației Publice a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, respinsă în ședința publică, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A susținut pârâtul că intenția legiuitorului în reglementarea textului de lege este aceea ca vechimea autoturismului să constituie condiția esențială în emiterea unei autorizații de taxi, susținerile recurentei reclamante fiind, astfel, neîntemeiate.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin acțiunea înregistrată pe rolul instanței de contencios administrativ reclamanta a solicitat anularea în parte a Ordinului nr. 356/2007 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere, respectiv, a art. 16 din Anexa la ordin (Norma metodologică pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere) potrivit căruia: "Autorizația taxi și orice altă copie conformă se atribuie pentru o perioadă de 5 ani și se prelungește, la cerere, o singură dată pentru 5 ani, cu menținerea obligatorie a aceluiași număr de ordine, numai dacă în acel moment autoturismul nu depășește vechimea de 10 ani de la data fabricației, este deținut de către transportatorii autorizați, cu titlu de proprietate sau în temeiul unui contract de leasing, și sunt îndeplinite toate cerințele Legii nr. 38/2003, cu modificările și completările ulterioare, privind prima atribuire." Motivele de nelegalitate invocate de recurentă, reiterate ca motive de recurs circumscrise cazului de casare referitor la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), vizează împrejurarea că dispozițiile art. 16 mai sus redate, deși corespundeau dispozițiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 în forma în vigoare la data emiterii ordinului, nu mai corespund dispozițiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003, în forma în vigoare la data de 24.07.2010 (ca urmare a modificării impuse de Legea nr. 168/2010) si la data de 16.05.2019 (ca urmare a modificării impuse de O.U.G. nr. 21/2019). Reține Înalta Curte ca la data emiterii Ordinului M.I.R.A. nr. 356/2007 (20.12.2007), art. 11, alin. (1) din Legea nr. 38/2003 prevedea că: "O autorizație taxi atribuită pentru prima dată pentru un autovehicul se va prelungi, la cerere, o singură dată, pentru 5 ani …", însă, la data de 24.07.2010, art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 a fost modificat prin Legea nr. 168/2010, dobândind conținutul "O autorizație taxi sau o copie conforma detinuta pentru un autovehicul se va prelungi, la cerere, pentru 5 ani …", eliminându-se expresia "o singură dată". Susține astfel recurenta - reclamantă că, în condițiile în care Ordinul M.I.R.A. nr. 356/2007 nu a fost modificat în mod corespunzător, are loc o încălcare a dispozițiilor art. 4 alin. (3), art. 13 lit. a) și b), art. 16 alin. (4) și art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Normele metodologice fiind contrare legii în aplicarea căreia au fost emise. Controlul de legalitate al unui act administrativ, pe calea contenciosului administrativ, presupune verificarea conformității acestuia cu legea și cu actele normative având forță juridică superioară respectivului act, știut fiind că actul administrativ tip este, conform definiției legale, acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de autoritatea publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004). În analiza modului de executare a dispozițiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 prin art. 16 din Anexa la Ordinul nr. 356/2007, Înalta Curte are în vedere prevederile art. 3 alin. (1) și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora: "Art. 3: Respectarea normelor de tehnică legislativă: (1)Normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern și a propunerilor legislative aparținând deputaților, senatorilor sau cetățenilor, în cadrul exercitării dreptului la inițiativă legislativă, la elaborarea și adoptarea ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, precum și la elaborarea și adoptarea actelor normative ale celorlalte autorități cu asemenea atribuții." [...] Art. 4: Ierarhia actelor normative [...] (3)Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. [...]" Așadar, se constată că în aplicarea dispozițiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 intimatul-pârât avea obligația ca, la elaborarea Normelor, să respecte limitele din actul de rang superior în ceea ce privește condițiile de prelungire a autorizației taxi. Suprapunând, însă, prevederile normative a căror anulare s-a solicitat cu cele redate din actul normativ având forță juridică superioară, respectiv art. 11 din Legea nr. 38/2003, în forma în vigoare la data emiterii ordinului, se constată deplina conformitate a primelor cu cele în baza cărora au fost adoptate. Prin urmare, nu se poate reține nelegalitatea criticată de reclamantă, câtă vreme acestea sunt prevăzute de însăși Legea nr. 38/2003, impunându-se a se adăuga că examinarea actului administrativ normativ în cadrul contorului de legalitate declanșat de reclamantă nu poate viza decât forma textului legii de la momentul adoptării ordinului. Așa cum s-a demonstrat, prin prevederile normative criticate nu se face altceva decât să se detaileze condițiile de prelungire a autorizației de taxi deja stabilite de legiuitor printr-un act normativ cu forță juridică superioară, ceea ce înseamnă că nu poate fi declarată nulitatea acestora pentru nelegalitate. Împrejurarea că ulterior s-a modificat texul de lege în baza căruia a fost emis ordinul, nu poate atrage nelegalitatea acestuia, iar sancționarea unei eventuale vătămări produse reclamantei din aplicarea unei norme de aplicare care nu mai contravine legislației primare, se poate realiza doar printr-o acțiune distinctă în anularea actului administrativ individual presupus vătămător, in condițiile art. 1, 2, 8 și 18 din Legea nr. 554/2004. Or, verificând legalitatea art. 16 din Anexa la Ordinul nr. 356/2007 de aprobare a Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere, raportat la condiția respectării normelor de tehnică legislativă, Înalta Curte va concluziona în sensul că sentința recurată a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a prevederilor art. 3 alin. (1), art. 4 alin. (3) și art. 58 din Legea nr. 24/2000, în cauză nefiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.