Decizia nr. 5028/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecare înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța la data de 25.04.2023, reclamanții A. S.R.L, B. S.R.L, C. S.R.L, D. S.R.L, în contradictoriu cu pârâții Ministrul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului și Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, au solicitat anularea în parte a dispozițiilor pct. 3, subpct. 3.4 din Procedura de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzută de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 224/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentației publice și organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de Covid-19, aprobată prin Ordinul nr. 991/2021, publicat în Monitorul Oficial nr. 594 din 14 iunie 2021, modificat de art. I din Ordinul nr. 1.008/2021, publicat în Monitorul Oficial nr. 611 din 18 iunie 2021, cu privire la sintagma, emise de către autoritățile publice locale". Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Antreprenoriatului și Turismului a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca nefondată, iar prin completarea la întâmpinare, a invocat excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile susținând nerespectarea de către reclamanți a prevederilor art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 201 din 11 septembrie 2023, Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal: - a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârât; - a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. și S.C. D. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, ca nefondată.

Cererile de recurs Împotriva sentinței nr. 201 din 11 septembrie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal, au formulat recurs principal reclamantele S.C. Alexe’s Grand Imperial Ballroom S.R.L., S.C. Alexe’s Construct Armat S.R.L., S.C. D. S.R.L., prin administrator judiciar E.. și S.C. C. S.R.L., prin administrator judiciar F.., iar pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului a formulat recurs incident. 3.1. Recurentele -reclamante S.C. Alexe’s Grand Imperial Ballroom S.R.L., S.C. Alexe’s Construct Armat S.R.L., S.C. D. S.R.L., prin administrator judiciar E.. și S.C. C. S.R.L., prin administrator judiciar F.. și-au întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar casarea cu rejudecare în fond. În esență, acestea au susținut că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra acțiunii formulate și în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, deși acesta fusese indicat ca parte în cererea introductivă, ceea ce echivalează cu nesoluționarea unei cereri. În subsidiar, recurentele au invocat lipsa de interes a acțiunii, arătând că dispozițiile normative contestate au fost deja anulate prin sentința civilă nr. 33/27.02.2023 a Curții de Apel Constanța, rămasă definitivă prin decizia nr. 4318/2023 a Înaltei Curți, astfel încât nu mai subzistă un interes actual în promovarea unei noi acțiuni având același obiect. Pe fond, recurentele-reclamante au criticat interpretarea dată de instanța de fond cadrului normativ privind autorizarea funcționării profesioniștilor, susținând că sintagma "emise de către autoritățile publice locale", introdusă prin Ordinul nr. 991/2021, depășește limitele stabilite de art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 224/2020, contravine principiului ierarhiei actelor normative și este lipsită de claritate și previzibilitate, generând aplicări neunitare în practică. 3.2. Pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului a formulat recurs incident, criticând soluția instanței de fond prin care a fost respinsă excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile. În esență, a arătat că, potrivit art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă este obligatorie și în cazul actelor administrative normative, singura derogare instituită de legiuitor vizând termenul în care aceasta poate fi formulată, iar nu însăși existența obligației. Recurentul-pârât a susținut că reclamantele nu au făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile anterior introducerii acțiunii, iar instanța de fond a înlăturat aplicarea textului legal printr-un raționament care nu își găsește suport în lege, substituind procedura prealabilă cu o prezumție privind poziția autorității publice. În consecință, recurentul-pârât a solicitat, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului incident, casarea sentinței și respingerea acțiunii ca inadmisibilă.

Apărările formulate în cauză Recurentul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal ca nefondat. De asemenea, recurentele-reclamante au formulat întâmpinare la recursul incident, solicitând respingerea ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor 5.1. Examinând cu prioritate excepția nulității recursului formulat de recurenta-reclamantă S.C. C. S.R.L prin administrator judiciar F.., pentru lipsa semnăturii, invocată din oficiu, Înalta Curte constată că aceasta este întemeiată pentru următoarele considerente: Potrivit art. 486 alin. (1) lit. e) și alin. (3) C. proc. civ., cererea de recurs trebuie să fie semnată de parte sau de reprezentantul său legal, iar semnătura atestă, în sensul art. 268 C. proc. civ., consimțământul părții asupra conținutului cererii. În cazul persoanelor juridice aflate în insolvență, dreptul de reprezentare aparține administratorului judiciar, conform art. 82 și art. 84 C. proc. civ. și legislației speciale. În cauză, cererea de recurs poartă semnătura avocatului care a reprezentat celelalte recurente, însă nu există la dosar un mandat valabil conferit acestuia de administratorul judiciar al S.C. C. S.R.L. Deși instanța a dispus citarea administratorului judiciar pentru a confirma recursul și împuternicirea avocatului, acesta nu a transmis niciun răspuns și nu a depus înscrisuri din care să rezulte asumarea cererii. În lipsa unei asemenea confirmări, semnătura avocatului nu poate exprima voința procesuală a societății debitoare, iar cererea de recurs este lipsită de semnătura persoanei îndreptățite să o formuleze. Neregularitatea nu a fost complinită în termenul acordat, iar faptul că aceeași cerere este valabil semnată pentru alte recurente nu poate suplini lipsa semnăturii pentru această parte, dreptul la recurs fiind exercitat individual. În consecință, Înalta Curte va admite excepția nulității cererii de recurs, invocată din oficiu, și va anula recursul formulat de S.C. C. S.R.L., ca nesemnat. 5.2. În raport de conținutul sentinței recurate, precum și de motivele de casare invocate în cuprinsul celor două recursuri, în ordinea soluționării chestiunilor litigioase, se impune a fi analizat mai întâi recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, având în vedere că prin acest recurs se critică respingerea de către instanța de fond a excepției inadmisibilității cererii pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile. Pârâtul a invocat în fața instanței de fond excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, în raport de dispozițiile art. 7 alin. (1) și (1 1 ) din Legea nr. 554/2004. Instanța de fond, deși a reținut caracterul obligatoriu al procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a exonerat reclamantele de îndeplinirea acestei cerințe, apreciind că, în circumstanțele concrete ale cauzei, formularea plângerii prealabile ar fi fost un demers pur formal, lipsit de utilitate practică, întrucât poziția autorității era deja fermă și constant exprimată prin respingerea unor plângeri similare și prin argumentele detaliate din întâmpinare și memoriul ulterior, identice cu cele pe care le-ar fi invocat și în soluționarea unei plângeri prealabile. Întrucât era evident că autoritatea nu ar fi revenit asupra actului, instanța a considerat că scopul procedurii prealabile era deja compromis, iar aplicarea sancțiunii inadmisibilității ar fi însemnat doar o temporizare formală a accesului la justiție. Analizând legalitatea soluției instanței de fond asupra excepției inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte constată că aceasta a fost pronunțată cu greșita interpretare și aplicare a prevederilor art. 7 alin. (1) și (1 1 ) din Legea nr. 554/2004. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (1 1 ) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând". Din interpretarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (1 1 ), coroborate cu cele ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora actul administrativ cu caracter normativ care se consideră a fi nelegal poate fi atacat oricând, rezultă că, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, recursul administrativ prealabil este obligatoriu și poate fi exercitat oricând înainte de introducerea acțiunii, opinia contrară a instanței neputând fi primită. Procedura administrativă prealabilă constituie o condiție de admisibilitate a acțiunii și trebuie îndeplinită anterior sesizării instanței, întrucât numai astfel se realizează finalitatea sa - aceea de a permite autorității să revină asupra propriului act. În același sens, art. 193 alin. (1) C. proc. civ. impune dovada îndeplinirii procedurii prealabile ca o condiție pentru sesizarea instanței. În cauză, recurentele-reclamante nu au făcut dovada efectuării procedurii prealabile, anterior introducerii cererii de chemare în judecată. Anularea dispozițiilor pct. 3, subpct. 3.4 din Procedura de implementare a schemei de ajutor de stat, prevăzută de O.U.G. nr. 224/2020, aprobată prin Ordinul nr. 991/2021, emis de Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, a fost solicitată în instanță la data de 25.04.2023, fără ca anterior reclamantele să fi adresat pârâtului o cerere cu caracter de procedură prealabilă sesizării instanței. Cererea la care au făcut referire recurentele -reclamante, comunicată autorității pârâte la data de 27 iulie 2023, nu poate fi avută în vedere întrucât este ulterioară sesizării instanței. Or, formularea ulterioară a plângerii nu poate acoperi retroactiv lipsa unei condiții legale de admisibilitate, întrucât dispozițiile relative la efectuarea procedurii prealabile sunt imperative, iar instanța nu poate substitui procedura prealabilă cu o prezumție privind poziția autorității publice sau cu analiza unor plângeri formulate de alte persoane. Raționamentul instanței de fond, potrivit căruia formularea plângerii prealabile ar fi constituit un demers inutil, este contrar principiului legalității și depășește limitele rolului instanței de contencios administrativ, care nu poate crea excepții neprevăzute de lege. Întrucât la momentul introducerii acțiunii procedura administrativă prealabilă nu era îndeplinită, excepția inadmisibilității acțiunii se impunea a fi admisă, iar soluția contrară a instanței de fond constituie o încălcare a dispozițiilor art. 7 alin. (1) și alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004. Ignorând aceste prevederi, prima instanță a reținut în mod nelegal caracterul neîntemeiat al excepției, substituind obligația legală a plângerii prealabile cu o apreciere subiectivă asupra utilității sale. O asemenea abordare nu poate fi menținută, soluția instanței impunându-se a fi reformată, motiv pentru care, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, va casa sentința, și rejudecând, va admite excepția inadmisibilității cererii pentru lipsa plângerii prealabile, invocată de pârât, și va respinge acțiunea ca inadmisibilă. Dată fiind soluția pronunțată asupra recursului pârâtului, se impune respingerea recursului principal declarat de reclamantele S.C. Alexe’s Grand Imperial Ballroom S.R.L., S.C. Alexe’s Construct Armat S.R.L. și S.C. D. S.R.L., prin administrator judiciar E., ca nefondat, atât excepția lipsei de interes a acțiunii cât și chestiunile de fond nemaiputând fi analizate, ca urmare a constatării inadmisibilității acțiunii.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse anterior, în aplicarea dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepția nulității cererii de recurs formulate de recurenta-reclamantă S.C. C. S.R.L., prin administrator judiciar F.., invocată din oficiu, și va anula această cerere de recurs ca nesemnată; va admite recursul incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului împotriva sentinței nr. 201 din 11 septembrie 2023 a Curții de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârât, și va respinge acțiunea ca inadmisibilă; va respinge recursul formulat de recurentele-reclamante S.C. Alexe’s Grand Imperial Ballroom S.R.L., S.C. D. S.R.L., prin administrator judiciar E.., și S.C. Alexe’s Construct Armat S.R.L. împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.