ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5323/2022

Ședința publică din data de 10 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021*, societățile reclamante: A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L. și E. S.R.L. au solicitat în contradictoriu cu Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, anularea Hotărârii Guvernului nr. 559 din 14 iunie 2001 privind unele măsuri de comercializare a produselor alimentare și nealimentare în stațiunile turistice, publicată în Monitorul Oficial nr. 335 din 22 iunie 2001.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 3/CA din 17 ianuarie 2022 a Curții de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal s-a admis cererea de chemare în judecată formulată de societățile reclamante: A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L. și E. S.R.L., în contradictoriu cu Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului și s-a dispus anularea Hotărârii nr. 559/2001 privind unele măsuri de comercializare a produselor alimentare și nealimentare în stațiunile turistice, emisă de Guvernul României, publicată în Monitorul Oficial nr. 335 din 22 iunie 2001.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 3/CA din 17 ianuarie 2022 a Curții de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei la instanța de fond pentru a se pronunța asupra excepției tardivității formulării cererii, iar pe fond respingerea acțiunii, în principal ca tardiv formulată, iar în subsidiar ca neîntemeiată.

Motivele de casare a hotărârii și încheierii instanței de fond se circumscriu ipotezei prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Primul motiv de casare se referă la omisiunea instanței de fond asupra pronunțării cu privire la excepția tardivității formulării cererii de chemare în judecată.

Astfel, potrivit reglementării art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, după exercitarea recursului grațios, dacă persoana care se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale nu este mulțumită de soluția dată reclamației sale sau dacă reclamația nu este rezolvată în termenul legal, poate sesiza instanța competentă în termen de 6 luni de la comunicarea soluției sau, după caz, de la data comunicării refuzului considerat nejustificat, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.

Hotărârea Guvernului nr. 559/200I privind unele măsuri de comercializare a produselor alimentare și nealimentare în stațiunile turistice a fost adoptată de Executiv la data de 14.06.2001 și a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 335 la data de 22.06.2001, dată la care conținutul acesteia a fost adus la cunoștința persoanelor interesate.

Pentru aceste motive, solicită, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, raportate la cele ale art. 496 alin. (2) și art. 497 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea acesteia spre rejudecare la instanța de fond, Curtea de Apel Constanța, pentru analizarea excepției potrivit art. 245-248 C. proc. civ.

Cel de-al doilea motiv de casare se referă la soluția pronunțată de instanță pe fondul cauzei, de anularea Hotărârii Guvernului nr. 559/2001.

Instanța de fond, Curtea de Apel Constanța, a dispus anularea Hotărârii Guvernului nr. 559/2001 privind unele măsuri de comercializare a produselor alimentare și nealimentare în stațiunile turistice, cu motivarea că aceasta nu îndeplinește exigențele de claritate și previzibilitate impuse de art. 1 alin. (5) din Constituția României și restrânge libertatea economică în mod nenecesar, cu încălcarea art. 53 alin. (2) din Constituția României.

Se critică soluția instanței de fond din perspectiva aplicării greșite a normelor de drept material, întrucât, în motivarea hotărârii, aceasta constată "nerespectarea cerinței de claritate a prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 559/2001, care nu definește unitățile specializate".

Or, acest aspect a fost tranșat prin punctul de vedere ale A.N.P.C, atașat întâmpinării, iar instanța de fond a înlăturat fără vreo argumentare poziția autorității.

În plus, astfel cum s-a pronunțat inițiatorul actului administrativ în litigiu, Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului (în organizarea de la acea dată) prin Adresa nr. x/11.10.2021: «Sintagma "unități specializate", prevăzută în art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 559.2001 se referă la tipurile de alimentație publică prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 843 1999privind încadrarea pe unități de alimentație publică neincluse în structurile de primire turistice, astfel că această noțiune este definită printr-un act normativ în vigoare, orice altă interpretate neputând fi primită. »

Din perspectiva reglementării legale, precum și a normelor de tehnică legislativă, Hotărârea Guvernului nr. 559/2001 privind unele măsuri de comercializare a produselor alimentare și nealimentare în stațiunile turistice este temeinică și legală, fiind adoptată în temeiul dispozițiilor art. 107 din Constituția României și îndeplinește cerințele legale cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

Proiectul de act normativ a fost inițiat de Ministerul Turismului, Ministerul pentru întreprinderile Mici și Mijlocii, Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorului și Ministerul Sănătății și Familiei, astfel cum era organizate la acea dată, și a primit Avizul favorabil al Consiliului Legislativ nr. 439/17.05.2001 și avizul Ministerului Administrației Publice, în organizarea de la acea dată, conform referatului de avizare.

Curtea de Apel Constanța, a dat dovadă de inconsecvență în tratarea controlului judiciar exercitat asupra Hotărârii Guvernului nr. 559/2001 privind unele măsuri de comercializare a produselor alimentare și nealimentare în stațiunile turistice, întrucât în cauza care a format obiectul Dosarului nr. 200'36/2021 (prin care reclamantele au solicitat suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 559/2001) aceeași instanță a motivat soluția de respingere a acțiunii astfel: "În ceea ce privește abrogarea implicită a H.G. nr. 559/2001 ca urmare a adoptării O.G. nr. 99/2000 (...) argumentul prezentat nu poate fi primit întrucât la o examinare sumară, se poate observa cu ușurință că cele două acte, H.G. nr. 559/2001 și O.G. nr. 99/2000, nu reglementează aceeași materie, aplicarea H.G. nr. 559/2001 fiind circumscrisă în spațiu stațiunilor turistice iar scopul reglementării este altul decât cel urmărit prin O.G. nr. 99/2000. (...)".

Pe de altă parte, instanța de fond, prin motivarea soluției pronunțate, a adus argumente proprii, independente de susținerile reclamantelor, încălcându-se nu doar principiul disponibilității și al contradictorialității, dar și cel al exercitării cu bună-credință a rolului activ al instanței în soluționarea cauzei.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatele-reclamante A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L. și E. S.R.L. au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

1.5 Cererea de intervenție accesorie

La data de 18.08.2022 petenta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, cerere întemeiată pe dispozițiile art. 63 și urm. din C. proc. civ. și motivată de faptul că ANPC coordonează și realizează strategia și politica Guvernului în domeniul protecției consumatorilor, acționează pentru prevenirea și combaterea practicilor care dăunează vieții, sănătății, securității și intereselor economice ale consumatorilor.

La termenul din data de 13 octombrie 2022, pentru considerentele expuse în încheierea de ședință, Înalta Curte a admis în principiu cererea de intervenție accesorie în interesul recurentului-pârât, formulată de petenta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor.

1.6. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 13 octombrie 2022, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Instanța de contencios administrativ a fost investită cu cererea formulată de către intimata-reclamantă prin care s-a solicitat anularea H.G. nr. 559/14.06.2001privind unele măsuri de comercializare a produselor alimentare și nealimentare în stațiunile turistice publicată în Monitorul Oficial nr. 335/22.06.2001, arătându-se în esență următoarele:

Hotărârea Guvernului nr. 559 din 14 iunie 2001 privind unele măsuri de comercializare a produselor alimentare și nealimentare în stațiunile turistice încalcă atât principiile constituționale, regulile de concurență cât și dispozițiile O.G. nr. 99/2000 privind comercializarea produselor și serviciilor de piață și introduce criterii discriminatorii de acces a cetățenilor domiciliați în stațiunile turistice la produsele și serviciile de piață, criteriul discriminatoriu fiind cel al domiciliului cetățeanului consumator, stabilit în funcție de declararea localității de domiciliu ca stațiune turistică.

Se arată că prin limitarea structurilor de vânzare care comercializează alimente în stațiunile turistice este afectat principiul prevăzut de art. 16 alin. (1) din Constituție și

Conform Anexei 5 la H.G. nr. 852/2008 pentru aprobarea normelor și se creează criterii discriminatorii si o diferențiere de tratament a comercianților în funcție de locația sediului sau punctului de lucru aflat într-o localitate declarată stațiune turistică, precum și al funcțiunii structurii în cadrul căreia își desfășoară activitatea, fiind încălcate astfel dispozițiile art. 1 și art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996 legea concurenței.

De la data adoptării și până în prezent, prevederile art. 4 - art. 6 din H.G. nr. 559/2001 au rămas nemodificate, cuantumul amenzilor fiind exprimat în continuare, și în prezent, în ROL (RON vechi).

De asemenea, H.G. nr. 559/2001 privind unele măsuri de comercializare a produselor alimentare și nealimentare în stațiunile turistice a fost adoptata anterior intrării în vigoare a Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, nefiind avute în vedere, evident, principiile și normele privind transparența decizională. În acest context, reglementarea este evident depășită și din această perspectivă, fiind în disonanță cu actualele exigențe referitoare la procedurile obligatorii de urmat, anterioare adoptării actelor administrative cu caracter normativ.

Nu în ultimul rând, redactarea actului normativ nu respectă nici regulile și normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 rep. privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, exprimarea fiind imprecisă, echivocă și care adaugă nepermis la obiectul determinat prin textul de trimitere.

Astfel, formularea art. 1. alin. (1) din H.G. nr. 559/2001 este imprecisă și ambiguă datorită utilizării sintagmei "unități specializate", fără ca această noțiune să fie definită anterior sau ulterior.

Contextul în care este folosită acest concept, de unitate specializată, lasă loc echivocului și interpretării, nefiind de natură a stabili sau defini cu claritate structura de vânzare la care se referă la o structura de vânzare în care se desfășoară activități de comerț sau de alimentație publică sau ambele.

Această sintagmă creează confuzie și este în contradicție cu reglementarea generală în materie, întrucât prin art. 3 din OGnr. 99/2000 privind comercializarea produselor și serviciilor de plata, sunt definite:

"j) structură de vânzare - spațiul de desfășurare a unuia sau mai multor exerciții comerciale;"

"h) exercițiu comercial - una sau mai multe activități de comercializare cu ridicata, cu amănuntul, de tip cash and carry, de alimentație publică, precum și a serviciilor desfășurate de un comerciant."

Motivul de recurs dedus cenzurii Înaltei Curți de Casație și Justiție de către recurentul-pârât referitor la nepronunțarea instanței de fond asupra excepției tardivității formulării cererii de chemare în judecată este nefondat, în considerarea conținutului încheierii de ședință din 15.11.2021, încheiere interlocutorie în accepțiunea dispozițiilor art. 248 alin. (5) C. proc. civ., prin care Curtea de Apel a analizat și a respins excepția tardivității cererii de chemare în judecată. Se constată totodată faptul că recurentul-pârât a criticat exclusiv pretinsa omisiune a instanței de fond de a soluționa această excepție, nu și modalitatea soluționării acesteia, astfel încât, în raport de cele reținute anterior, criticile recurentului fundamentate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., raportat la art. 496 alin. (2) C. proc. civ. vor fi respinse în consecință.

În ceea ce privește motivul de recurs subsumat cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care se critică soluția primei instanțe prin care s-a dispus anularea H.G. nr. 559/2001 ca urmare a constatării faptului că aceasta nu îndeplinește exigențele de claritate și previzibilitate impuse de art. 1 alin. (5) din Constituția României și restrânge libertatea economică în mod nenecesar, Înalta Curte constată că acesta este fondat pentru argumentele ce urmează a fi expuse.

Hotărârea de Guvern a cărei anulare se solicită a fost adoptată în baza dispozițiilor art. 107 din Constituția României, ale art. 6 din O.G. nr. 21/1992 privind protejarea consumatorilor și ale art. 15 din O.G. nr. 58/1998 privind organizarea și desfășurarea activității de turism în România, având următoarele prevederi:

"Art. 1

(1) Comercializarea în stațiunile turistice a alimentelor, respectiv a preparatelor și semipreparatelor din carne, lapte, ouă, a produselor de panificație, de patiserie și de cofetărie, precum și a băuturilor alcoolice, băuturilor nealcoolice, calde și reci, este permisă numai în structurile de primire turistice cu funcțiuni de alimentație publică clasificate și în unitățile specializate.

(2) Comercializarea produselor menționate la alin. (1) prin rulote, standuri și chioșcuri este permisă numai în zone publice special amenajate și autorizate conform reglementărilor legale. Orice alt mod de comerț ambulant este interzis în stațiunile turistice.

Art. 2

Comercializarea produselor nealimentare, a produselor alimentare preambalate, precum și a legumelor si fructelor se face în zone/spații stabilite de autoritățile administrației publice locale, cu avizul Ministerului Turismului, și care îndeplinesc condițiile impuse de normele sanitare.

Art. 3

Desfacerea băuturilor alcoolice, a băuturilor nealcoolice și a cafelei la dozator, a înghețatei prin aparat de înghetată, precum și a băuturilor răcoritoare îmbuteliate și a înghețatei preambalate se face cu respectarea normelor sanitare.

Art. 4

Nerespectarea prevederilor art. 1 - 3 constituie contravenții, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât să fie considerate infracțiuni, și se sancționează cu amendă de la 800.000 RON la 1.000.000 RON.

Art. 5

Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor se fac de către reprezentanții împuterniciți ai Ministerului Sănătății și Familiei, Ministerului Turismului și ai Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, precum și ai primarilor.

Art. 6

Contravențiilor prevăzute la art. 4 le sunt aplicabile dispozitiile Legii nr. 32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare."

Analizând expunerea de motive a actului normativ a cărui anulare a fost dispusă de către instanța de fond, cât și conținutul acestuia, Înalta Curte observă că acesta a fost emis în vederea stabilirii obligativității comercializării alimentelor, respectiv a produselor preparate și semipreparate din carne, lapte, ouă și a produselor de panificație, patiserie și cofetărie, numai prin structurile turistice de alimentație publică clasificate și magazinele specializate, comerțul stradal urmând a fi practicat în zone special stabilite și amenajate de autoritățile administrației publice locale.

Coroborând așadar dispozițiile H.G. nr. 559/2001 cu expunerea de motive a acesteia, reiese că acest act normativ a urmărit reglementarea comercializării produselor alimentare care sunt rezultate în urma unei activități de pregătire și preparare prealabilă în cadrul unei unități comerciale specializată care le și comercializează.

În acest context, Înalta Curte consideră ca fiind nefondate aprecierea instanței de fond potrivit căreia dispozițiile legale anterior menționate nu ar corespunde exigențelor de claritate și coerență a reglementării întrucât nu permit identificarea neechivocă a condițiilor de realizare a activității de comercializare în stațiunile turistice a preparatelor și semipreparatelor din carne, lapte, ouă, a produselor de panificație, de patiserie și de cofetărie, precum și a băuturilor alcoolice/nealcoolice întrucât nu se poate determina dacă este permisă comercializarea în unități specializate sau în magazine specializate având în vedere faptul că aria de reglementare a actului normativ contestat în cauză este strict individualizată la unitățile specializate astfel cum au fost definitive prin H.G. nr. 843/1999 anexa nr. 1.

În mod eronat, prima instanță face referire la faptul că această lipsă de claritate a actului administrativ contestat s-ar datora inexistenței unei trimiteri la dispozițiile H.G. nr. 843/1999 (care nu uzează de sintagma unități specializate) în condițiile în care sfera de reglementare a H.G. nr. 843/1999 are un caracter de generalitate evidentă care transpare chiar din anexa nr. 1 care, în definiția unității de alimentație publică, folosește termenul de "regulă generală".

Nefondată este de asemenea concluzia la care ajunge judecătorul fondului care stabilește că dispozițiile contestate nu corespund exigenței de claritate și coerență întrucât nu se poate determina dacă este permisă comercializarea preparatelor menționate în hotărâre în unități specializate sau în magazine specializate, având în vedere faptul că în mod neechivoc aceste dispoziții legale vizează comercializarea produselor alimentare care sunt rezultate în urma activității de pregătire și preparare efectuate chiar de unitatea care le comercializează. Este vorba așadar de unități de alimentație publică definite de H.G. nr. 843/1999 care în cuprinsul anexei nr. 1 intitulată "Caracterizarea tipurilor de unități de alimentație publică" utilizează atât noțiunea de specializat (specializată), dar are și referiri din ultimul alineat la oferirea unor sortimente suplimentare de preparate și băuturi, inclusiv alcoolice.

În acest context, sunt neîntemeiate susținerile instanței de fond potrivit cărora H.G. nr. 559/2001 aduce o restrângere a activități economice a intimatelor-reclamante, restrângere care nu este nici necesară și nici proporțională cu situația care a determinat-o, întrucât, în opinia Înaltei Curți, adoptarea acestui act normativ în baza dispozițiilor art. 6 din O.U.G. nr. 21/1992 privind protecția consumatorilor, modificată și republicată, presupune impunerea limitărilor contestate tuturor operatorilor care intenționează să comercializeze în stațiunile turistice, în perioada estivală alimente, respectiv preparate și semipreparate din carne, lapte, ouă, produse de panificație, de patiserie și cofetărie, precum și a băuturilor alcoolice/non alcoolice, calde și reci.

Instanța de control judiciar va înlătura și concluzia judecătorului fondului care a arătat că dacă s-ar reține că unitățile specializate prevăzute de H.G. nr. 559/2001 sunt unitățile de alimentație publică definite de H.G. nr. 843/1999 înseamnă că în stațiunile turistice este permis numai serviciul de alimentație publică, astfel cum acesta este definit în O.G. nr. 99/2000, privind comercializarea produselor și serviciilor de piață (art. 4 lit. g) întrucât în mod evident cele două acte normative H.G. nr. 559/2001 și O.G. nr. 99/2000 reglementează domenii diferite de aplicare a legii. Astfel H.G. nr. 559/2001 se referă la reglementarea organizării și desfășurării activității de turism în stațiunile turistice, iar O.G. nr. 99/2000 stabilește principiile generale privind desfășurarea activității comerciale stabilind în mod expres în dispozițiile art. 3 alin. (3) lit. i) că dispozițiile acesteia exceptează de la aplicare produsele și serviciile de piață reglementate prin acte normative speciale.

Neîntemeiate sunt și argumentele reclamantei-intimate relative la încălcarea de către recurentul-pârât în procesul de adoptare a actului normativ contestat a dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică întrucât este în disonanță cu aceste dispoziții, pe de o parte având în vedere faptul că hotărârea de guvern a fost adoptată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 52/2003, iar oportunitatea emiterii unui act normativ se apreciază în raport de cadrul legal existent la momentul adoptării acestuia, nu prin raportare la situații faptice sau juridice ulterioare.

Așadar, Înalta Curte apreciază că argumentele judecătorului fondului care au condus la anularea actului administrativ contestat, bazate pe aparenta lipsă de claritate și previzibilitate impuse de art. 1 alin. (5) din Constituția României și a restrângerii libertății economice în mod nenecesar, cu încălcarea art. 53 alin. (2) din Constituția României, nu își găsesc fundament în interpretarea normelor juridice anterior menționate, astfel încât recursul declarat în cauză urmează a fi admis.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) și (2) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârât, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamante.

În temeiul art. 67 C. proc. civ., ca urmare a admiterii recursului formulat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, se va admite cererea de intervenție accesorie formulată de petenta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, în interesul recurentului-pârât Guvernul României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinței civile nr. 3/CA din 17 ianuarie 2022 a Curții de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare, respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamante.

Admite cererea de intervenție accesorie, formulată de petenta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, în interesul recurentului-pârât Guvernul României.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 10 noiembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.