ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2658/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18 martie 2022 pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, anularea în parte a Procedurii de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzute de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 224/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentației publice și organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de COVID-19, aprobată prin Ordinul nr. 991 din 14 iunie 2021 emis de pârât, în ceea ce privește pct. 6.1 alin. (4), pct. 6.3 și pct. 6.4, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Antreprenoriatului și Turismului a solicitat respingerea acțiunii formulate de reclamantă, invocând excepțiile rămânerii fără obiect și lipsei de interes.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 53 din data de 6 iunie 2022, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile rămânerii fără obiect a acțiunii și a lipsei de interes a acțiunii, ca nefondate; A respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 53 din data de 6 iunie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate în ceea ce privește soluția pronunțată pe fondul cauzei și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, precum și obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea recursului arată, în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină, respectiv motivele pentru care au fost înlăturate cererile părților, astfel că hotărârea recurată nu respectă dispozițiile art. 425 alin. (1) pct. b) C. proc. civ., în condițiile în care absența motivării sau insuficiența acesteia în privința unor aspecte relevante pentru cauza poate echivala cu necercetarea fondului cauzei, ceea ce atrage casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. Arată că, în cauză, deși în mod aparent hotărârea este motivată, în realitate lipsesc motivele pe care se sprijină dezlegarea dată de către instanța de fond aspectelor deduse judecății. Astfel, arată că instanța de fond a utilizat sintagme generice, a răspuns formal și în ordinea motivelor de nelegalitate invocate, motivarea este superficială și doar evocă prevederile legale invocate de reclamantă, după care în fraza următoare conchide că aceste prevederi au fost respectate ori nu au relevanță în cauză, fără a dezvolta argumentația în fapt sau în drept. Consideră că în acest mod i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, astfel cum este reflectat în jurisprudența CEDO, reclamanta fiind privată de un examen efectiv al mijloacelor și argumentelor deduse judecății, din hotărârea pronunțată nereieșind că instanța a aprofundat chestiunile de drept supuse dezbaterii. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., arată că instanța a încălcat regulile de procedura a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității prin aceea că i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil în lipsa unei motivări concise și exhaustive cu privire la aspectele deduse judecății. Arată că, potrivit doctrinei, dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de instanță, care are obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și mijloacelor de proba, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sub un prim aspect, invocă natura juridică a procedurii reglementate în art. 6 din Ordinul nr. 991/2021, apreciind că în mod nelegal a reținut prima instanță că nu este vorba de o procedură administrativ-jurisdicțională, ci de o simplă procedură administrativă, de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzute de O.U.G. nr. 224/2020, ce instituie termene și condiții pentru formularea clarificărilor de către solicitanți și pentru formularea și depunerea contestațiilor la deciziile de respingere a cererilor de plată, respectiv care poate fi contestată pe cale jurisdicțională. De asemenea, susține că procedura reglementată prin art. 6 din Ordinul nr. 991/2021 este nelegală, în condițiile în care pentru ca o autoritate publică să poată pretinde statutul de jurisdicție administrativă specială, ea trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții: autoritatea să fie una administrativă; să fie abilitată să soluționeze stări conflictuale generate ori determinate de acte administrative, iar activitatea de soluționare a unor astfel de litigii să se desfășoare cu respectarea principiilor contradictorialitatii, dreptului la apărare și independenței funcționale. Or, activitatea Ministerului Antreprenoriatului și Turismului nu este reglementată prin lege organică, iar din procedura urmată conform art. 6 din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021 lipsesc elementele de contrarietate. O a treia critică subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se referă la interpretarea și aplicarea greșită a normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000. Astfel, arată că prima instanța a motivat hotărârea sub acest aspect în mod lacunar și superficial, argumentând în mod circular că termenele și condițiile stabilite peste prevederile actului normativ în baza căruia a fost adoptat Ordinul nr. 991/2021 sunt stabilite în "limitele competenței" și că fără aceste termene și condiții, actul adoptat ar fi ineficient, sens în care invocă art. 77 din Legea nr. 24/2000. În același sens, arată că și prevederile art. 6 din Procedura la Ordinul nr. 991/2021 adaugă la legile ierarhic superioare în baza cărora a fost adoptat, prevederi și condiții care afectează și restrâng drepturi și libertăți fundamentale ale destinatarilor normelor de drept. A patra critică se referă la interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 1 alin. (5) și art. 21 din Constituția României, respectiv ale art. 6 parag. 1 din CEDO în analiza nelegalității pct. 6.1 alin. (4), pct. 6.3, pct. 6.4 alin. (1), (2) și 3 din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021, precum și faptul că instanța nu a motivat aceste argumente ale sale.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Ministerul Antreprenoriatului și Turismului a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței atacate. Arată că instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată cu respectarea dispozițiilor art. 424 și următoarele C. proc. civ., în sensul în care a motivat temeinic și explicit soluția pronunțată. Pe fond, arată că prima instanță a reținut în mod corect și legal că prevederile art. 6 din OMAT nr. 991/2021 nu adaugă nepermis la actul normativ cu forță juridică superioară, în executarea căruia a fost emis, respectiv O.U.G. nr. 224/2020, iar pe de altă parte, intimatul-pârât arată că au fost instituite termene și condiții pentru exercitarea dreptului de contestare a deciziilor de respingere a cererilor de plată, care nu sunt prevăzute în O.U.G. nr. 224/2020. Precizează că MEAT a aprobat procedura de implementare a schemei de ajutor de stat, ce instituie reguli inerente unei astfel de proceduri, acționând în limitele competenței stabilite prin art. II din O.U.G. nr. 10/2021, pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 224/2020. Susține că procedura reglementată de pct. 6 din OMAT nr. 991/2021 este predictibilă și general aplicabilă tuturor beneficiarilor schemei de ajutor de stat, nefiind excesiv de restrictivă și nici nu a desconsiderat principiul securității raporturilor juridice și cerințele clarității, previzibilității și accesibilității normelor CEDO. De asemenea, susține că prin criticile formulate, de fapt, recurenta-reclamantă invocă neconstituționalitatea normelor criticate, critici ce sunt inadmisibile în acest cadru procesual, aspect cu privire la care prima instanță a reținut în mod corect că, față de actele ce pot fi atacate pentru neconstituționalitate, Ordinului nr. 991/2021 îi pot fi aduse numai critici de nelegalitate, nu și de neconstituționalitate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 26 iunie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 3 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului anularea în parte a Procedurii de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzute de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 224/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentației publice și organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de COVID-19, aprobată prin Ordinul nr. 991 din 14 iunie 2021 emis de pârât, în ceea ce privește pct. 6.1 alin. (4), pct. 6.3 și pct. 6.4. Prima instanță a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantă, ca nefondată. Împotriva sentinței instanței de fond a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că în recurs nu au fost formulate critici cu privire la modalitatea de soluționare a excepției rămânerii fără obiect și a excepției lipsei de interes a acțiunii, invocate în fața instanței de fond de către pârât prin întâmpinare, astfel că acestea au intrat în puterea de lucru judecat. Examinând considerentele hotărârii recurate referitoare la fondul pretențiilor deduse judecății, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., invocate de către recurentă, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate, având în vedere că instanța de fond nu a analizat toate aspectele invocate prin cererea de chemare în judecată. În acest sens, se constată că prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a invocat nelegalitatea pct. 6.1 alin. (4), pct. 6.3, pct. 6.4 alin. (1), (2) și 3 din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021, care se referă la următoarele aspecte: - pct. 6.1 alin. (4) - termenul în care pot fi încărcate clarificările la Scrisoarea de solicitare clarificări de către solicitant în aplicația electronică de înscriere; - pct. 6.3 - formularea contestației doar prin intermediul aplicației electronice; - pct. 6.4 alin. (1) - formularea și transmiterea contestației strict prin intermediul aplicației electronice; - pct. 6.4 alin. (2) - depunerea contestației cu semnătura electronică, în aplicația electronică; - pct. 6.4 alin. (3) - depunerea unei singure contestații în carul aceleiași etape, precum și faptul că acele contestații care nu se depun conform procedurii nu se iau în considerare. De asemenea, se constată că în speță contestația recurentei-reclamante a fost respinsă, fără o analiză de fond cu privire la aspectele sesizate, pentru nedepunerea contestației potrivit prevederilor speciale din Procedura de implementare și pentru imposibilitatea, conform pct. 6.4 alin. (3) din Ordinul nr. 991/2021, de a depune mai multe contestații în cadrul aceleiași proceduri. Înalta Curte constată că instanța de fond nu a făcut o analiză punctuală a normelor a căror anulare s-a solicitat, care să o îndreptățească să concluzioneze că aceste prevederi nu adaugă în mod nepermis la actul cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis ordinul contestat. Pe de altă parte, deși instanța de fond a redat dispozițiile art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000, invocate de către reclamantă prin cererea introductivă, instanța nu a prezentat argumentul logico-juridic prin care să răspundă susținerilor reclamantei, ci doar a concluzionat, în lipsa unui fundament juridic, că nu se poate reține că prevederile art. 6 din Ordinul 991/2021 adaugă nepermis la actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis ordinul, respectiv la dispozițiile O.U.G. nr. 224/2020, modificată și completată prin O.U.G. nr. 10/2021, prin instituirea unor termene și condiții pentru exercitarea dreptului de contestare a deciziilor de respingere a cererilor de plată, care nu sunt prevăzute în ordonanțele menționate, respectiv că pârâtul ar fi acționat cu exces de putere la emiterea actului administrativ contestat. Astfel, instanța de fond trebuia să analizeze în concret dacă elaborarea și adoptarea prevederilor pct. 6.1. alin. (4) din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021 s-a realizat sau nu cu depășirea limitelor de competență impuse prin O.U.G. nr. 224/2020, în condițiile în care această Procedură trebuia să conțină doar norme pentru implementarea schemei de ajutor de stat prevăzută de O.U.G. nr. 224/2020, așadar norme de punere în aplicare a O.U.G. nr. 224/2020. Cu alte cuvinte, instanța de fond trebuia să examineze dacă prevederilor pct. 6.1. alin. (4) din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021 conține norme prin care să fie prevăzute limitări ale drepturilor persoanelor care solicită acordarea ajutorului de stat în cadrul schemei de sprijin, în raport cu actul în executarea căruia au fost emise. Totodată, criticile de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă cu privire la pct. 6.3. și pct. 6.4. alin. (1), (2) și (3) din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021, și anume, prevederile referitoare la formularea, transmiterea și depunerea contestației prin intermediul aplicației electronice și cu semnătură electronică, se impuneau a fi analizate de către instanța de fond din aceeași perspectivă, respectiv dacă instituirea obligației de a formula, transmite și depune contestația administrativă numai prin intermediul aplicației electronice și numai cu semnătură electronică îngrădește sau nu dreptul persoanelor care solicită acordarea ajutorului de stat în cadrul schemei de sprijin de a contesta, pe cale administrativă, actele emise în cadrul implementării schemei de sprijin, din perspectiva reglementării condițiilor de contestare prevăzute în mod expres în conținutul O.U.G. nr. 224/2020. Or, instanța de fond nu a procedat la o asemenea analiză și nu a arătat argumentele pentru care a apreciat că edictarea normelor contestate nu reprezintă rezultatul reglementării în mod arbitrar și în afara cadrului legal a unor condiții de exercitare a dreptului de a contesta actele emise în procedura administrativă și, în mod implicit, a dreptului de acces la instanță, în condițiile în care legiferarea s-a realizat pe calea unui act administrativ cu caracter normativ, respectiv a unor norme pentru implementarea schemei de ajutor de stat prevăzută de O.U.G. nr. 224/2020, aprobate prin ordin al ministrului, al căror unic scop îl constituia punerea în aplicare a O.U.G. nr. 224/2020, iar nu stabilirea condițiilor în care se formulează, transmite, depune și semnează contestația în procedura administrativă. Astfel fiind, Înalta Curte constată că sentința atacată nu răspunde cerinței privind motivarea soluțiilor pronunțate de către instanțele judecătorești, respectiv a exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., precum și ale art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea pronunțată de prima instanță va cuprinde: "b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Motivarea hotărârii judecătorești, respectiv a soluțiilor pronunțate, trebuie realizată într-o manieră clară și coerentă, în raport cu toate aspectele invocate prin cererea de chemare în judecată, fiind indispensabilă pentru exercitarea controlului judecătoresc de către instanța ierarhic superioară, constituind o garanție împotriva arbitrariului pentru părțile în proces, întrucât le furnizează dovada, pe de o parte, că solicitările și mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de instanță, dar și că soluțiile adoptate de către instanțele judecătorești se întemeiază pe un raționament logico-juridic menit să confere certitudinea că instanța a pronunțat o soluție justă, în raport cu împrejurările de fapt ale cauzei și temeiurile de drept aplicabile. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut constant în jurisprudența sa că "dreptul la un proces echitabil nu poate trece drept efectiv, decât dacă cererile și observațiile părților sunt cu adevărat studiate adică examinate de către tribunalul sesizat", iar art. 6 din C.E.D.O. impune în sarcina instanței obligația de a proceda la o analiză efectivă a mijloacelor, argumentelor și propunerilor de dovezi ale părților, în raport cu normele de drept aplicabile, pentru a da posibilitatea instanței de control judiciar să verifice legalitatea și temeinicia hotărârii pronunțate în primă instanță și pentru a crea premisele unui recurs efectiv la care partea are dreptul. În acest mod, a fost încălcat dreptul părților la un proces echitabil, fiindu-le cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză. Prin urmare, instanța de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, urmând să analizeze în concret toate aspectele deduse judecății în prezenta cauză, inclusiv cu privire la elementele care nu au fost analizate, arătând argumentele logico-juridice care să fundamenteze soluția adoptată. În raport cu această soluție nu se mai impune analizarea celorlalte critici din cererea de recurs care se circumscriu motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., acestea i urmând a fi examinate de către prima instanță cu ocazia rejudecării cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 497 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinței nr. 53 din data de 6 iunie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiași instanțe.