Decizia nr. 4647/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Constanța, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 25.05.2023 sub nr. x/2023 reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - MDLPA au solicitat anularea Ordinului Ministrului Dezvoltării-MDRAP nr. 1496/2011 și implicit, a Procedurii de autorizare a diriginților de șantier pe care acesta o aprobă, anularea Ordinului Ministrului Dezvoltării-MDRAP nr. 1895/2016 și implicit, a Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții pe care o aprobă, anularea Ordinului Ministrului Dezvoltării-MLPDA nr. 817/2021 și implicit, a Procedurii privind atestarea tehnico-profesională a verificatorilor de proiecte și a experților tehnici pe care o aprobă, anularea atestărilor și autorizațiilor emise pe baza Ordinelor indicate pentru domenii altele decât construcții și instalații aferente construcțiilor cu publicarea acțiunii pe pagina proprie de internet,

recunoașterea valabilității autorizațiilor emise de către alte organisme pentru diverse specialități de instalații ca fiind valabile și pentru instalațiile aferente construcțiilor, cu cheltuieli de judecată. Prin sentința civilă nr. 3/08.01.2024 pronunțată de Tribunalul Constanța, secția contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția necompetenței sale materiale în soluționarea cauzei. A declinat competența de soluționare a cauzei formulată de reclamanții A., B. și C. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - MDLPA, în favoarea Curții de Apel Constanța, secția contencios administrativ și fiscal. Pe rolul Curții de Apel Constanța, dosarul a fost înregistrat sub nr. x/2023 la data de 31.01.2024.

La data de 14.03.2024 reclamantul A. a depus la dosar cerere de renunțare la judecată. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 189 din data de 30 mai 2025, Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal a luat act de renunțarea reclamantului A. și a respins acțiunea formulată de reclamanții B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA), ca neîntemeiată. 3. Calea de atac exercitată Împotriva sentinței civile nr. 189 din data de 30 mai 2025, pronunțată de Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurentul-reclamant B., prin care a solicitat rejudecarea cauzei și anularea integrală a sentinței recurată.

În dezvoltarea motivelor de recurs, a arătat că sentința civilă nr. 189/30.05.2024, prin care instanța de fond a respins acțiunea, are la bază precizarea pârâtei că rețelele (de apă, canal, gaze, termoficare, petroliere, electrice, etc.), cu toate utilajele și dotările lor, reprezintă "construcții" și nu "instalații" și cu atât mai puțin instalații tehnologice, precum și faptul că refuzul de a emite o autorizație de construire pe motivul că lucrarea nu este însușită de către o persoană atestată/autorizată MDLPA/ISC pentru instalații tehnologice nu reprezintă un exces de putere. Instanța nu a analizat în mod efectiv susținerile reclamantului privind limitele de aplicare ale Legii nr. 10/1995, în sensul că aceasta vizează doar instalațiile care deservesc construcția și sunt situate în interiorul limitei de proprietate, aspect recunoscut chiar în sentință, la pagina 4, alin. (2), dar nevalorificat în deliberare.

De asemenea, instanța a omis să examineze argumentul potrivit căruia MDLPA, prin ISC, ar desfășura o acțiune concertată la nivel național de înlăturare a specialiștilor de drept de la urmărirea lucrărilor aferente instalațiilor din afara limitei de proprietate (rețele și procese tehnologice), înlocuindu-i cu persoane autorizate MDLPA/ISC, ceea ce ar constitui exces de putere și ar afecta calitatea lucrărilor. Sentința ar fi corectă doar în ipoteza în care rețelele și echipamentele aferente sunt considerate "construcții" și nu "instalații tehnologice"; această calificare însă nu a fost analizată și fundamentată de instanță. Dacă o rețea, de orice natură, este construcție, atunci dezvoltarea acesteia sau înlocuirea unei părți care nu mai prezintă siguranță în funcționare se poate face numai cu expertizarea "construcției" care se păstrează.

Astfel pentru extinderea/înlocuirea unei conducte de 50m dintr-o rețea dintr-o localitate trebuie expertizată toată rețeaua din acea localitate, ceea ce i se pare absurd. Dacă se aplică excepția din Legea nr. 10/1995 (art. 22. pct. h), introdusă urmare a intervențiilor sale prin Legea nr. 7/2020, atunci acestea sunt, în principal, instalații și dotări tehnologice pentru care Legea nr. 10/1995 nu se aplică. Pârâta a încercat, în mod tendențios, să califice instalațiile ca "rețele aferente construcțiilor", atât în documentele depuse la dosar, cât și în denumiri din norme, cu scopul de a induce în eroare instanța. Aceeași abordare a fost utilizată și cu ocazia propunerii de modificare a H.G. nr. 925/1995, act subsecvent Legii nr. 10/1995, unde termenul "construcții" era însoțit de formularea "inclusiv rețelele tehnico-edilitare". La adoptarea actului normativ prin H.G.

nr. 742/2018, Guvernul a eliminat expres sintagma "inclusiv rețelele tehnico-edilitare", tocmai deoarece aceste rețele nu intră în sfera de aplicare a Legii nr. 10/1995. În plus, chiar și în varianta inițial propusă, formularea era "rețele tehnico-edilitare", nu "construcții tehnico-edilitare", așa cum pârâta le prezintă în mod eronat în fața instanței. La dosarul cauzei se regăsesc atât varianta propusă, cât și varianta aprobată și publicată în Monitorul Oficial a H.G. nr. 742/2018, probe care confirmă netemeinicia susținerilor pârâtei. Excluderea expresă, la aprobarea modificării H.G. nr. 925/1995, a sintagmei "inclusiv rețelele tehnico-edilitare" demonstrează fără echivoc că aceste rețele nu intră în domeniile supuse Legii nr. 10/1995, act normativ de rang superior.

De altfel, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 10/1995 prevede explicit că aceste domenii sunt exceptate de sub incidența legii, fiind necesare reglementări distincte, specifice fiecărui domeniu tehnologic. Cu toate acestea, pârâta persistă într-o interpretare contrară, preluată chiar în Sentință (alin. 102), unde sunt enumerate, alături de domeniul construcțiilor definit de Legea nr. 10/1995, și rețelele, ca și cum acestea ar fi incluse în mod legitim în sfera construcțiilor, deși rețelele și dotările aferente sunt instalații și echipamente tehnologice distincte.

În mod constant, în corespondența cu reclamantul, pârâta a recunoscut caracterul complex, multidisciplinar, al instalațiilor tehnico-edilitare (construcții, instalații și dotări tehnologice), însă a refuzat să delimiteze clar aceste componente și să recunoască specialiștii de drept pentru fiecare domeniu, insistând că urmărirea lucrărilor se poate realiza exclusiv de persoane autorizate/atestate în temeiul unor ordine administrative a căror anulare este solicitată, ceea ce constituie exces de putere și aplicare nelegală a Legii nr. 10/1995. În această situație, devine obligatorie aplicarea legislației speciale corespunzătoare fiecărui domeniu de activitate, cu respectarea dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 10/1995, care exclude aceste domenii de sub incidența legii generale privind calitatea în construcții.

Sunt incidente, în mod direct, legile speciale și actele lor subsecvente, precum Legea nr. 241/2006 privind serviciile de alimentare cu apă și de canalizare; Legea nr. 325/2006 privind serviciul public de alimentare cu energie termică; Legea nr. 123/2013 privind energia electrică și gazele naturale; Legea nr. 238/2004 privind petrolul; Legea nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice. Aceste acte normative reglementează exploatarea și operarea infrastructurilor specifice, care constituie ansambluri tehnologice și funcționale destinate derulării unor fluxuri tehnologice, în cadrul cărora cantitatea de agent vehiculată reprezintă producție pentru operatorul sistemului. În consecință, aceste infrastructuri au natura juridică de instalații tehnologice, care pot include și elemente de construcții, însă acestea au regim special, fiind construcții aferente instalațiilor, și nu invers, aspect ignorat de pârâtă și insuficient analizat de instanță.

Instanța nu a reținut faptul că legile enumerate mai sus, care se referă tocmai la domeniile pentru care a întreprins acțiunea, se încadrează la art. 1, alin. (2) din Legea nr. 10/1995 fiind specificate ca domenii pentru care nu se aplica această lege și, prin urmare, niciun act subsecvent Legii nr. 10/1995 (nici ordinele a căror anulare o solicită) nu se poate referi la domenii pe care aceste legi le reglementează. Rețelele tehnico-edilitare nu deservesc exclusiv construcții, ci și operatori economici, agenții vehiculați fiind integrați direct în procese tehnologice de producție. Noțiunea de "industrial" nu mai este limitată la mari uzine, ci include și activități economice de mică amploare (ex.

brutării, ateliere), unde instalațiile utilizate au caracter de instalații tehnologice, nu de instalații aferente construcțiilor. Același raționament este valabil și în domeniul HORECA, unde există componente de producție ce presupun instalații tehnologice distincte de cele care deservesc clădirea, motiv pentru care acest sector este denumit, în mod legitim, industrie HORECA. În cazul marilor producători industriali, ale căror instalații tehnologice nu se află sub incidența Legii nr. 10/1995, situația actuală generează confuzii grave: specialiștii implicați în procesele tehnologice sunt puși în situația de a se subordona unor persoane autorizate x din domeniul construcțiilor, care administrează rețelele, deși nu dețin competențe reale în domeniul instalațiilor tehnologice.

Această practică conduce frecvent la impunerea unor soluții nefundamentate tehnic, prin exces de putere, în detrimentul siguranței și calității lucrărilor. Pârâta a insistat, pentru a induce în eroare instanța, în definirea domeniilor din construcții pe prevederile Ordinului MLPAT nr. 77/N/1996 pentru aprobarea "Regulamentului de verificarea și expertizarea de calitate a lucrărilor și construcțiilor" și a "îndrumătorului pentru atestarea specialiștilor cu activități în construcții" care a preluat domeniile din construcții din normativele din perioada anterioara anului 1989 când termenul "construcții" era altfel definit, cuprindea și toate lucrările de montaj și nerespectând sfera de cuprindere a Legii nr. 10/1995 nu a fost publicat aspect amintit în Sentință la aliniatul 103 (pag.

12, alin. (5). Urmare a cutremurului din 1977, fostul ISC respectiv ICSIC, a primit sarcina de a se ocupa de tot ceea ce este investiție fie că este vorba de construcții sau de montaj instalații tehnologice. Ordinul MLPAT nr. 77/N/1996 nu a fost niciodată publicat în Monitorul Oficial și, prin urmare, nu putea produce efecte juridice, fiind abrogat abia în anul 2018, odată cu abrogarea Ordinului nr. 777/2003. Utilizarea acestui ordin de către MDLPA pentru justificarea domeniilor de autorizare contestate în prezenta acțiune evidențiază reaua-credință a pârâtei și o desconsiderare a instanței, întrucât aceasta cunoștea lipsa publicării și, implicit, lipsa forței juridice a actului. În perioada 2003-2018 au fost în vigoare Ordinul MLPTI nr. 777/2003 și H.G.

nr. 925/1995, acte normative publicate și aplicabile, având același obiect de reglementare. În aceste condiții, instanța nu trebuia să rețină argumente întemeiate pe un act normativ nepublicat și inaplicabil, precum Ordinul MLPAT nr. 77/N/1996. Dacă domeniile de atestare/autorizare prevăzute de regulamentele aprobate prin ordinele a căror anulare se solicită s-ar fi limitat strict la domeniile din "Îndrumătorul pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții", aprobat prin Ordinul MLPTI nr. 777/2003, pe care acestea îl înlocuiesc, atunci ele s-ar fi încadrat în sfera Legii nr. 10/1995, aspect recunoscut chiar în sentință (alin. 104). Sentința omite în totalitate analiza corespondenței oficiale purtate la nivel ministerial între Ministerul Dezvoltării și Ministerul Industriilor (ulterior Ministerul Economiei), corespondență relevantă pentru corecta interpretare și aplicare a Legii nr. 10/1995.

Prin această corespondență, ministrul dezvoltării recunoaște explicit faptul că, în urma intrării în vigoare a Legii nr. 10/1995, o parte dintre domeniile de construcții-montaj urmărite anterior anului 1990 au rămas neacoperite din punct de vedere al controlului calității, situație susceptibilă să conducă la evenimente tehnice nedorite. Ignorarea acestui schimb de poziții oficiale între autorități centrale, care confirmă limitarea obiectivă a sferei Legii nr. 10/1995 și necesitatea unor reglementări distincte pentru domeniile tehnologice și industriale, reprezintă o omisiune esențială în motivarea Sentinței și afectează legalitatea și temeinicia soluției pronunțate. Vidul legislativ creat după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/1995 a fost remediat explicit prin O.G.

nr. 95/1999, aprobată prin Legea nr. 440/2002, iar din perspectiva specialiștilor prin acte normative subsecvente emise de autoritățile competente din domeniul industrial și energetic. Astfel, Ordinul ministrului industriei și resurselor nr. 88/2003, ulterior înlocuit de Ordinul ministrului economiei și comerțului nr. 364/2010, a instituit un sistem distinct de atestare tehnico-profesională pentru verificatori de proiecte, responsabili tehnici și experți pentru lucrări de montaj utilaje, echipamente și instalații tehnologice. Aceste reglementări vizează explicit domenii de producție, transport și distribuție a energiei electrice, termice, gazelor, apei, precum și captarea, tratarea și epurarea apelor, extracția petrolului și gazelor naturale și transportul prin conducte - activități identificate și prin coduri CAEN, identice ca obiect cu cele incluse ulterior, nelegal, în ordinele contestate în prezenta cauză.

În mod contradictoriu cu acest cadru normativ clar delimitat, ordinele emise de ministerele din sfera construcțiilor au extins progresiv și artificial domeniile de autorizare: Ordinul MDRT nr. 1496/2011 introduce autorizări pentru rețele electrice, termice, telecomunicații și transport produse petroliere, precum și pentru "construcții edilitare și de gospodărie comunală", deși chiar ISC recunoaște că aceste autorizări permit desfășurarea de activități potrivit Legii nr. 241/2006, cu excepția construcțiilor și instalațiilor aferente construcțiilor, aspect reținut în Sentință (alin. (32)-35).

Ordinul MDRAP nr. 1895/2016 redenumește tendențios aceste domenii ca "rețele aferente construcțiilor" și include rețele electrice, termice, sanitare, de gaze și produse petroliere, precum și "construcții edilitare și de gospodărie comunală", pe care pârâta le explicitează nelegal ca incluzând rețelele tehnico-edilitare de apă și canalizare, deși acestea sunt reglementate prin legi speciale (aspecte reflectate la alin. (36)-38 și alin. (98) din sentință). Ordinul MLPDA nr. 817/2021 extinde și mai mult aria, introducând domenii noi precum SAAC - sisteme de alimentare cu apă și canalizare, SE - sisteme exterioare și BL1 - siguranța în exploatare, domenii despre care chiar pârâta recunoaște că au fost introduse abia în anul 2021 (alin. (100) din Sentință).

Acest parcurs normativ demonstrează că domeniile industriale și tehnologice, deja reglementate prin legislație specială și prin ordine ale Ministerului Industriei/Economiei, au fost preluate treptat și nelegal în sfera autorizărilor din construcții, cu încălcarea art. 1 alin. (2) din Legea nr. 10/1995 și prin depășirea competenței materiale a autorității emitente. Niciunul dintre domeniile la care se referă tipurile de autorizații/atestate de mai sus nu existau în "îndrumătorul pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții" aprobat aprobat prin Ordinul MLPTI nr. 777/2003 pe care pârâta pretinde, eronat, că l-a respectat în Procedurile aprobate prin ordinele a căror anulare o solicită.

Prin urmare aceste domenii de atestare/autorizare existau printre domeniile din Regulamentele de autorizare/atestare emise în baza O.G. nr. 95/1999 prin Ordinul MIR nr. 88/2003 și respectiv Ordinul MECMA nr. 364/2010 la data introducerii lor în Procedurile de atestare/autorizare în construcții aprobate prin Ordinele ministrului dezvoltării ni-. 1496/2011, nr. 1895/2016 și nr. 817/20021 și deși a susținut că la emiterea acestora a fost încălcată Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativa pentru elaborarea actelor normative, așa cum rezultă și din aspectele consemnate în sentință la aliniatele 13(pag. 2, alin. (5), 35(pag. 5, alin. (4), 38 (pag. 6, alin. (3), 50 (pag. 7, alin. (4), 162 (pag, 17, alin. (5), instanța nu a avut în vedere acest aspect.

Instanța, chiar dacă nu ar fi anulat integral ordinele contestate, trebuia să admită acțiunea în parte și să dispună anularea tipurilor de autorizări/atestări care depășesc domeniul de aplicare al Legii nr. 10/1995. Procedurile aprobate prin aceste ordine reglementează corect doar autorizările pentru construcții și instalații aferente construcțiilor, care reprezintă întreaga sferă a Legii nr. 10/1995. În schimb, ele includ suplimentar autorizări pentru rețele, rețele aferente construcțiilor, rețele pentru transportul produselor petroliere, sisteme de alimentare cu apă și canalizare, construcții edilitare și de gospodărie comunală cu rețelele și dotările aferente, precum și pentru siguranța în exploatarea sistemelor, domenii care se află în afara limitelor legii.

Prin urmare, ordinele emise în baza Legii nr. 10/1995 aprobă proceduri de autorizare pentru domenii neacoperite de aceasta, depășind actul normativ de nivel superior și încălcând Legea nr. 24/2000. Pentru fiecare dintre aceste domenii există legi speciale, menționate la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 10/1995, care le exclud de sub incidența ei, astfel că niciun act subsecvent nu le poate reglementa. Instanța a respins acțiunea apreciind că ordinele se referă la construcții prin modul de redactare și că domeniile vizate de O.G. nr. 95/1999 ar fi distincte doar prin denumire, excluzând existența unei duble reglementări. În realitate, deși denumirile diferă, acestea vizează aceleași domeni tehnologice, altele decât construcțiile, potrivit definițiilor și limitelor stabilite de Legea nr. 10/1995.

Faptul că pârâta susține, în toate documentele, prezentând uneori, fără scrupule, documente nevalabile, nepublicate, precum Ordinul nr. 77/N/1996, care echivalează cu documente false și faptul că face uz de ele pentru a susține o situație evident ilegală depășește orice limita a bunei-credințe și mizează că prin poziția pe care o are reușește să influențeze toți decidenții în a menține această situație ilegală de fapt. Reclamantul a arătat efectele acțiunilor concertate la nivel național de aplicare a ordinelor contestate, constând în excluderea specialiștilor reali din domeniile altele decât construcțiile, prin exercitarea unui exces de putere al MDLPA prin unitățile teritoriale ale ISC.

Instanța a reținut doar aspectul privind scăderea interesului pentru școlarizare în alte specialități decât instalațiile aferente construcțiilor, fără a evidenția faptul că numărul extrem de redus de persoane autorizate determină situații în care un responsabil tehnic cu execuția sau un diriginte de șantier urmărește simultan 7-10 șantiere, aflate uneori la sute de kilometri distanță. Deși documentele ajung la ISC, instituția nu a luat nicio măsură, în condițiile în care prezența permanentă pe fiecare șantier este obligatorie. În aceste condiții nu se poate vorbi despre lucrări de calitate, cu atât mai mult cu cât majoritatea persoanelor autorizate sunt absolvenți de instalații aferente construcțiilor, domeniu specific României, și nu specialiști în domeniile tehnice pe care le urmăresc.

In subsidiar, dar nu lipsit de importanță, arată că este în curs de legiferare Codul Amenajării Teritoriului, Urbanismului și Construcțiilor asupra căruia s-a intervenit pentru a nu fi aprobat și datorită faptului că nu delimitează clar construcțiile de alte lucrări. 4. Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a depus la dosarul cauzei întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurentul-reclamant B. împotriva sentinței civile nr. 189 din data de 30 mai 2025, pronunțată de Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

În cuprinsul acesteia, arată că instanța de fond a reținut că pârâtul a aplicat corect actul normativ de nivel superior, fără a exclude reclamanții de la dreptul de a desfășura activități în domeniul lucrărilor de montaj instalații, utilaje și dotări tehnologice, apreciind că nu există încălcarea competenței legale, a drepturilor și libertăților cetățenilor și nici exces de putere. De asemenea, s-a constatat că reclamantul deține calitățile de expert tehnic extrajudiciar, verificator de proiecte și responsabil tehnic cu execuția, recunoscute de Ministerul Economiei prin certificate emise în temeiul O.G. nr. 95/1999 privind calitatea lucrărilor de montaj al dotărilor tehnologice industriale. În aceste condiții, instanța a apreciat că Legea nr. 10/1995 și O.G.

nr. 95/1999 reglementează relații sociale diferite, fiind exclusă existența unei duble reglementări, a unor reglementări contrare sau a unei suprapuneri normative. Cu privire la criticile de nelegalitate, susține că recurentul reia în esență argumentele invocate la fond, fără a formula critici directe asupra considerentelor instanței, nemulțumirea sa vizând faptul că instanța nu s-a pronunțat punctual asupra solicitărilor privind limitele de aplicare ale Legii nr. 10/1995. Se solicită menținerea celor reținute de instanța de fond, în sensul că ordinul contestat a fost emis în temeiul art. 41 alin. (2) din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții. Cu privire la criticile recurentului, se arată că procedura conține o reglementare complementară, potrivit căreia autoritatea competentă poate solicita instituțiilor de învățământ superior clarificări privind competențele dobândite prin studiile absolvite.

Se subliniază că noțiunile de "colective tehnice de specialitate" și "activități de proiectare" nu pot fi interpretate în sensul recunoașterii dreptului oricărui absolvent de inginerie mecanică de a semna proiecte, experiența minimă în proiectare fiind echivalentă cu activitatea în astfel de colective. La elaborarea procedurii au fost avute în vedere prevederile ISCED, potrivit cărora ingineria mecanică este inclusă în domeniul fundamental "Inginerie, producție și construcții", iar ingineria energetică este inclusă în domeniul "electricitate și energie". Întrucât "ingineria instalațiilor" este un domeniu specific României, condițiile de studii au fost lărgite prin acceptarea ingineriei mecanice, în condițiile menționate anterior.

Sunt definite patru domenii de atestare pentru instalații aferente construcțiilor (sanitare, termice, gaze, electrice). Absolvenții de inginerie energetică sunt acceptați pentru domeniul instalațiilor termice, având legătură cu electricitatea și energia, fără extinderea acestei acceptări și la celelalte specialități, unde aria de selecție este asigurată prin autorizările ANRE. Potrivit Ordinului nr. 817/2021, absolvenții de inginerie energetică pot participa la examenul de atestare pentru instalații termice, iar programele de studii echivalente sunt cele care conferă competențe asemănătoare. Persoanele autorizate ANRE pot fi încadrate, în condițiile procedurii, la domeniile instalații electrice sau instalații de gaze aferente construcțiilor.

În cazul în care recurentul poate dovedi experiență în proiectare pentru instalații sanitare și Universitatea Politehnica din București certifică dobândirea competențelor necesare, candidatura sa poate fi eligibilă pentru domeniul IS, cu îndeplinirea celorlalte condiții. Se mai arată că recurentul este atestat în prezent doar ca verificator de proiecte în domeniul instalațiilor termice, fără a fi deținut vreodată competența pentru instalații sanitare. Subliniază că o eventuală admitere a susținerilor recurentului nu poate conduce la anularea în întregime a ordinului, întrucât criticile sale vizează doar susținerea examenelor de atestare în domeniul de atestare tehnico-profesională IS, iar anularea în tot ar produce o perturbare a activității instituției pârâte prin blocarea acordării competențelor pentru toate domeniile reglementate.

În ceea ce privește anularea Ordinului nr. 1496/2011 pentru aprobarea Procedurii de autorizare a diriginților de șantier și a Ordinului nr. 1895/2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, precizează că potrivit procedurilor aprobate prin OMDLPA nr. 1496/2011, respectiv OMDLPA nr. 1895/2016, se autorizează diriginți de șantier, respectiv responsabili tehnici cu execuția pentru instalații aferente construcțiilor, în conformitate cu prevederile Legii nr. 10/1995, excluzând instalațiile tehnologice industriale. Mai arată că domeniul "Construcții edilitare și de gospodărie comunală", prevăzut la pct. 6 din anexa la OMDLPA nr. 1496/2011, include rețelele tehnico-edilitare de alimentare cu apă și canalizare.

Potrivit Legii nr. 10/1995, este reglementată noțiunea de "construcții" și nu cea de "instalații aferente construcțiilor", acestea din urmă fiind instalații care deservesc construcția pentru a fi utilizată conform destinației. Legea exclude de la aplicare doar instalațiile tehnologice industriale. Lucrările tehnico-edilitare de alimentare cu apă și canalizare sunt încadrate, în sensul Legii nr. 10/1995, în categoria construcțiilor și nu a instalațiilor tehnologice industriale, astfel că nu sunt exceptate de la aplicarea legii, iar specialiștii pot fi autorizați de MDLPA/ISC. În consecință, procedurile de autorizare/atestare sunt considerate ca fiind emise în limitele Legii nr. 10/1995.

Această interpretare este susținută și de OMDLPA nr. 817/2021, care prevede atestarea pe domenii și subdomenii de construcții și pe specialități pentru instalații aferente construcțiilor, rezultând că domeniul "SAAC - sisteme de alimentare cu apă și canalizare" este reglementat distinct față de instalațiile aferente construcțiilor.

Face trimitere la definiția sistemului de utilități publice din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, care, la art. 2, lit. j), potrivit căreia cele două elemente ale sistemului amintit sunt clar delimitate: "ansamblul bunurilor mobile și imobile, dobândite potrivit legii, constând din terenuri, clădiri, construcții și instalații tehnologice, echipamente și dotări funcționale, specific unui serviciu de utilități publice, prin ale cărui exploatare și funcționare se asigură furnizarea/prestarea serviciului; bunurile ce compun sistemele de utilități publice fac parte din domeniului public ori privat al unităților administrativ-teritoriale și sunt supuse regimului juridic al proprietății publice sau private, potrivit legii". În continuare, enumeră tipurile de instalații ce se supun verificării de calitate a proiectelor pentru instalații aferente construcțiilor și arată că nu poate fi primită afirmația privind extinderea competențelor specialiștilor atestați tehnico-profesional de MDLPA după abrogarea reglementării tehnice "îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții" aprobată prin Ordinul MLPTL nr. 777/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Susține că procedurile privind atestarea verificatorilor de proiecte și a experților tehnici, aprobate prin Ordinul MDLPA nr. 2264/2018 și ulterior prin Ordinul MDLPA nr. 817/2021, respectă limitele de competență stabilite de Legea nr. 10/1995, art. 2 alin. (2), care include instalațiile electrice, sanitare, termice, de gaze, de ventilație, climatizare, alimentare cu apă și canalizare, cu excluderea instalațiilor, utilajelor și echipamentelor tehnologice industriale. În procesul de elaborare a Procedurii aprobate prin Ordinul MDLPA nr. 817/2021 au avut loc dezbateri și consultări publice, fără opoziții din partea specialiștilor, asociațiilor profesionale sau instituțiilor. De asemenea, a fost solicitat punctul de vedere al ANRE, iar observațiile acesteia au fost preluate aproape integral, concluzionându-se că activitatea specialiștilor atestați de MDLPA nu se suprapune cu cea a specialiștilor autorizați de ANRE.

Se mai arată că ISC autorizează diriginții de șantier și responsabilii tehnici cu execuția, conform art. 21 alin. (2) din Legea nr. 10/1995. Totodată, O.G. nr. 95/1999 definește dotările tehnologice industriale ca utilaje, echipamente și instalații tehnologice industriale sau componente ale liniilor tehnologice. În baza Ordinului nr. 364/2010, responsabilul tehnic cu execuția atestat potrivit acestui regulament este persoana responsabilă cu implementarea sistemului de calitate pentru lucrările de montaj ale dotărilor tehnologice industriale. Consideră că actele normative în vigoare reglementează și delimitează clar domeniile de activitate ale specialiștilor în construcții autorizați de ISC în baza Legii nr. 10/1995.

Subliniază că diriginții de șantier și responsabilii tehnici cu execuția autorizați în subdomeniile "Rețele/Rețele aferente construcțiilor" și "Construcții edilitare și de gospodărie comunală" nu desfășoară activități de verificare a calității lucrărilor de montaj ale dotărilor tehnologice industriale, astfel cum sunt acestea definite de O.G. nr. 95/1999. 4.2. Recurentul-reclamant B. a depus la dosarul cauzei răspuns la întâmpinarea formulată de intim atul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației. II. Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că prin sentința civilă nr. 189 din data de 30 mai 2025, Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal a luat act de renunțarea reclamantului A. și a respins acțiunea formulată de reclamanții B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA). Având în vedere că împotriva soluțiilor pronunțate de către instanța de fond cu privire la reclamanții A. și C. nu s-au formulat critici de nelegalitate, acestea nu vor forma obiectul controlului judiciar exercitat de instanța de recurs și vor fi menținute, căpătând caracter definitiv.

Din circumstanțele particulare ale cauzei rezultă că reclamantul B. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de anulare, în esență, a Ordinelor Ministrului Dezvoltării-MDRAP nr. 1496/2011, nr. 1895/2016 și nr. 817/2021 și implicit, a procedurilor aprobate prin aceste ordine și a atestărilor și autorizațiilor emise pe baza ordinelor indicate pentru domenii altele decât construcții și instalații aferente construcțiilor. Cererea de chemare în judecată a fost respinsă, ca neîntemeiată, iar recurentul-reclamant a declarat recurs, formulând critici de nelegalitate ce se circumscriu motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ. Referitor la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc.

civ., acest motiv de casare/nelegalitate implică o hotărâre ce nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Înalta Curte apreciază ca fiind fondate criticile de nelegalitate circumscrise acestui motiv de casare, prin raportare la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 21 alin. (3) din Constituția României. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc.

civ., "(1) Hotărârea va cuprinde: … b) motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat susținerile părților." Această dispoziție are caracter imperativ, aspect care rezultă din folosirea, de către legiuitor, a expresiei "va cuprinde", stabilind o obligație în sarcina instanțelor de judecată, a cărei nerespectare atrage nulitatea hotărârii în condițiile art. 176 pct. 6 din C. proc. civ. Importanța motivării hotărârii judecătorești a fost subliniată și în jurisprudența europeană, fiind considerată un aspect al garanțiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunțată în cauza Albina c. România, s-a reținut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului: "30. Curtea reamintește că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenție, include printre altele dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată.

Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanței" obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența [Hotărârea Perez împotriva Franței (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, și Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59]. 34. Conform jurisprudenței Curții, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuși în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse, și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri și decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)." Aceste considerente au fost reluate și în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010: "30. Curtea reamintește în primul rând principiile stabilite prin jurisprudența sa în ceea ce privește participarea efectivă a părților la procedură și obligația instanțelor de a "audia" argumentele acestora și de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 și 32, 28 aprilie 2005 și Boldea, citată anterior,

pct. 28-30)." În raport de pretențiile expuse prin cererea de chemare în judecată, precum și de argumentarea lor în fapt și în drept, Înalta Curte constată că, deși instanța de fond a pronunțat o soluție asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinței recurate nu dovedesc o examinare efectivă a argumentelor și a motivelor expuse de reclamant, nefiind întrunite cerințele asigurării unui proces echitabil. Considerentele primei instanțe asupra fondului cauzei se rezumă la analiza noțiunilor de refuz nejustificat și exces de putere, astfel cum sunt definite de Legea nr. 554/2004 și la redarea cadrului legislativ, reținând că ordinele de ministru contestate au fost emise în temeiul expres al dispozițiilor Legii nr. 10/1995, legiuitorul primar conferind în mod explicit ministrului competența de a adopta reglementări secundare privind procedurile de autorizare și atestare în domeniul calității în construcții.

A apreciat că emiterea acestor ordine reprezintă o conformare a legiuitorului secundar la actele normative de nivel superior, în acord cu principiul subordonării actelor normative prevăzut de Legea nr. 24/2004, neputând fi calificată ca o încălcare a competenței. Astfel, instanța de fond a reținut că pârâtul a acționat în limitele competenței sale legale, fără a încălca drepturile reclamanților și fără a institui o restrângere nejustificată a activității acestora, astfel că nu este incident excesul de putere. De asemenea, a apreciat că atestările deținute de reclamant au fost emise în temeiul O.G. nr. 95/1999, act normativ care reglementează un domeniu distinct de cel reglementat de Legea nr. 10/1995.

Prin urmare, nu există o dublă reglementare, suprapunere sau contradicție între cele două regimuri juridice. În concluzie, ordinele de ministru au fost considerate legale și temeinice, cererea de anulare fiind respinsă ca neîntemeiată, iar cererile accesorii au urmat soarta principalului. Înalta Curte observă că nu au fost examinate argumentele invocate de reclamant în cuprinsul cererii de chemare în judecată. În concret, instanța de fond a adoptat un raționament formal, limitat la constatarea competenței generale a ministerului de a emite acte normative subsecvente Legii nr. 10/1995, însă nu a examinat problema centrală a litigiului, respectiv dacă domeniile reglementate prin ordinele contestate intră sau nu în sfera de aplicare a acestei legi.

Deși în considerentele sentinței se face trimitere la faptul că Legea nr. 10/1995 vizează instalațiile care deservesc construcția, instanța nu a analizat și stabilit dacă rețelele tehnico-edilitare și instalațiile tehnologice aflate în afara limitei de proprietate pot fi calificate juridic drept "construcții" sau "instalații aferente construcțiilor", în sensul legii. Totodată, instanța de fond nu a analizat susținerile reclamantului privind incidența art. 1 alin. (2) și art. 22 lit. h) din Legea nr. 10/1995, introduse prin Legea nr. 7/2020, care exclud de sub aplicarea legii domenii reglementate prin legislație specială, precum cele privind energia, gazele naturale, apa, canalizarea, termoficarea sau petrolul.

Or, aceste susțineri vizau chiar competența autorității emitente, fiind esențiale pentru soluționarea cauzei. Instanța de fond nu a examinat argumentul referitor la faptul că MDLPA, prin ISC, ar acționa, la nivel național, în sensul înlăturării specialiștilor de drept de la urmărirea lucrărilor aferente instalațiilor din afara limitei de proprietate (rețele și procese tehnologice) și al înlocuirii acestora cu persoane autorizate de MDLPA/ISC, acest aspect reprezentând în opinia reclamantului un exces de putere și putând conduce la afectarea calității lucrărilor. Or, în temeiul dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, motivarea hotărârii trebuie să cuprindă argumentele proprii judecătorului, cu privire la aceste aspecte, care nu au fost dezlegate, iar acesta nu se poate eschiva de la obligația de cercetare și analiză motivată a tuturor argumentelor părții.

În cauză, în lipsa analizării efective a argumentelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, hotărârea instanței de fond nu permite nici exercitarea controlului judiciar de către instanța de recurs, întrucât nu cuprinde raționamentul logico-juridic pe care a fost fundamentată soluția pronunțată pe fondul cauzei. Față de aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că, în cauza de față, considerentele sentinței de fond nu respectă exigențele unei motivări corespunzătoare, care să ofere certitudinea analizării efective și complete a cauzei și a argumentelor părților, neîntrunind rigorile art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Pe cale de consecință, se impune casarea integrală a hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc.

civ., pentru a se proceda la o analiză efectivă a susținerilor reclamantului și a cadrului normativ aplicabil. În raport de soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte apreciază ca fiind inutilă analizarea celorlalte motive de recurs invocate, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de instanța de fond în rejudecare. Pentru aceste considerente, constatându-se incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant B. împotriva sentinței civile nr. 189 din data de 30 mai 2025, pronunțată de Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal și va trimite cauza aceleiași instanțe, spre rejudecare, în ceea ce privește cererea de chemare în judecată formulată de acest reclamant, menținând soluțiile pronunțate cu privire la reclamanții C. și A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Admite recursul declarat de recurentul-reclamant B. împotriva sentinței civile nr. 189 din data de 30 mai 2025, pronunțată de Curtea de Apel Constanța - secția de contencios administrativ și fiscal. Casează în parte sentința recurată și trimite cauza aceleiași instanțe, spre rejudecare, în ceea ce privește cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul B.. Menține în rest sentința. Definitivă. Pronunțată astăzi, 15 octombrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.