ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4860/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 04 iulie 2017, sub nr. x/2017, reclamanții A. și B. au chemat în judecată pe pârâții MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE și INSPECTORATUL DE STAT ÎN CONSTRUCȚII, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce va pronunța, să dispună anularea art. 70 din Ordinul M.D.R.A.P. nr. 1895/2016, și obligarea autorității administrative, Inspectoratul de Stat în Construcții (I.S.C.) la emiterea actului administrativ constând în preschimbare certificat de atestare tehnico- profesională. De asemenea, au solicitat preschimbarea legitimațiilor emise în baza acestor certificate. La data de 30.08.2017, Inspectoratul de Stat în Construcții a formulat întâmpinare și a invocat, în raport cu primul capăt de cerere, excepția lipsei calității procesuale pasive a ISC și netemeinicia acțiunii în raport cu cel de-al doilea capăt de cerere. Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a acțiunii. La data de 10.10.2017, reclamantul B. a depus la dosar declarație de renunțare la judecata acțiunii, instanța de fond luând act de aceasta.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 249/CA din 13 noiembrie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2017, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Inspectoratul de Stat în Construcții, ca nefondată, și a respins în tot, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și Inspectoratul de Stat în Construcții, având ca obiect anulare act administrativ.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen, reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, rejudecând cauza, anularea art. 70 din Ordinul 1895/2016 al M.D.R.A.P., ca nelegal, și totodată, obligarea I.S.C. la preschimbarea atestatului și legitimației. În susținerea recursului său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 6 și pct. 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ.., recurenta-reclamantă a relevat, pe scurt, situația în fapt în cauză, și a criticat sentința recurată ca fiind nelegală, în dezvoltarea motivelor de fapt și de drept ale recursului invocând, în esență, următoarele: În raport de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative- art. 73 și art. 74 din lege, în conținutul Legii nr. 10/1995, și nici în cel al Legii nr. 177/2015, care modifică Legea nr. 10/1995, nu se regăsesc dispoziții care să prevadă sancțiunea anulării documentelor de autorizare pentru că nu a fost solicitată preschimbarea lor într-un anumit termen. Mai mult, se arată, nu există sancțiunea anulării atestatului RTE pentru fapte de nerespectare a dispozițiilor Legii nr. 10/1995, ci doar suspendarea autorizării pe o perioadă de la 6 - până la 12 luni, pentru încălcarea dispozițiilor privind respectarea standardelor în construcții. Ordinul nr. 1895/2016, depășind cadrul Legii nr. 10/1995, modificată și completată prin Legea nr. 177/2015, adaugă la lege prin prevederile cuprinse în art. 70, în condițiile în care legea în executarea căreia a fost emis acest Ordin (Legea nr. 10/1995) nu conțin asemenea dispoziții de sancționare pentru situația descrisă. Recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a procedat în mod nelegal, și a argumentat și motivat legalitatea art. 70 susținând că atestatul deținut de recurentă nu este obținut în urma unui examen, întrucât H.G. nr. 925/1995 nu are prevederi în acest sens, prin urmare, este legal ca atestatul său să fie anulat, urmând să obțină unul în urma examenului organizat de I.S.C. Consideră recurenta că această motivare nu poate fi emisă de o instanță de judecată în susținerea unor argumente care nu se bazează pe niciun text de lege, examenul susținut de aceasta a fost unul oral în fața unei comisii compuse din 10membri, conform procedurii prevăzute de Ordinul nr. 77/N/1996, care are detaliată întreaga organizare a acestui examen de atestare. În opinia recurentei- reclamante, a argumenta și susține nelegalitatea unor dispoziții cuprinse într-un act administrativ normativ prin prisma unor considerente faptice, legale și stipulate în mod expres de dispoziții în vigoare la momentul la care s-au produs efectele acestora, nu face altceva decât să inducă și să mențină ideea că ceea ce se dorește, se poate obține chiar și cu eludarea sau ocolirea adevărului juridic emanat de actele ignorate deopotrivă de autoritățile executive și de către instanța de judecată chemată să tranșeze această problemă. De asemenea, în contextul celor arătate mai sus și al dispozițiilor Ordinului 1895/2016, ce se adresează în mod direct tuturor responsabililor cu execuția, recurenta- reclamantă susține că nu erau necesare alte demersuri în vederea obținerii unui răspuns clar negativ în ceea ce privește solicitarea de preschimbare a atestatului și legitimației, având în vedere faptul că Inspectoratul de Stat în Construcții a procedat imediat după data de 31.12.2016 la excluderea din Registrul public al persoanelor autorizate RTE a tuturor celor care nu au solicitat preschimbarea documentelor până la data de 31.12.2016, întrucât, ca efect al depășirii termenului, atestatul era anulat automat în temeiul art. 70, în alin. (2) al acestui articol arătându-se că persoanelor cărora le-a fost anulat atestatul conform alin. (1), care vor să exercite activitatea de responsabil tehnic cu execuția, "pot solicita autorizarea conform prezentei proceduri de autorizare" adică, susținerea unui nou examen pentru a dobândi, din nou, calitatea de responsabil tehnic cu execuția. Raportându-se și la cuprinsul întâmpinării depuse de intimatul- pârât Inspectoratul de Stat în Construcții, recurenta arată că motivările sale în sensul că, nu era necesar să obțină un răspuns negativ privind preschimbarea atestatului și a legitimației, sunt confirmate de chiar intimatul I.S.C., care arată că depășirea termenului de 31.12.2016 este sancționată cu pierderea calității RTE, chiar dacă posesorul atestatului deținea o legitimație aflată în termenul de valabilitate a vizei. În concluzie, consideră recurenta-reclamantă A. că toate aceste considerente o îndreptățesc să susțină că art. 70 din Ordinul nr. 1895/2016 este nelegal, acesta desființând un act care este obținut în condițiile legii, și în urma unui examen, iar instanța de fond a procedat în mod nelegal atunci când a menținut acest articol din Ordin, neobservând că acesta este în contradicție flagrantă cu toate dispozițiile legale care au stat la baza emiterii lui, mai mult, instanța consideră că autorități fără competențe de legiferare, așa cum sunt ministerele, pot să emită acte administrative prin care să schimbe total sensul și conținutul legii în executarea căreia a fost emis ordinul, și subliniază, încă o dată recurenta-reclamantă că Ordinul nr. 1895/2016 este dat în executarea Legii nr. 10/1995, modificată prin Legea nr. 177/2015, lege care nu prevede anularea certificatelor de atestare tehnico-profesională pentru nepreschimbarea lor într-un anumit termen, Ordinul fiind nelegal și prejudiciabil pentru toate persoanele atestate RTE, fiind emis cu depășirea competențelor conducătorului Ministerului Dezvoltării Regionale.

Apărările formulate în cauză Intimații- pârâți Inspectoratul de Stat în Construcții și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice au formulat, fiecare, întâmpinare, prin care, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 21 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursurilor în ședință publică, la data de 18 septembrie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză 1. Considerente de fapt și de drept relevante: Recurenta- reclamantă A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect anularea art. 70 din Ordinul nr. 1895/31.08.2016 emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și obligarea intimatului- pârât I.S.C. să soluționeze pe fond cererea sa de preschimbare a certificatului de atestare tehnică profesională. Înalta Curte apreciază că sancțiunea instituită prin dispozițiile art. 70 din Ordinul MDRAP nr. 1895/31.08.2016 este excesivă, actul administrativ reflectând în atare context excesul de putere manifestat cu prilejul reglementării. O atare concluzie se desprinde din faptul că, prin Ordinul nr. 1895/31.08.2016, pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, precum și pentru modificarea Reglementării tehnice "îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții", aprobată prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor si locuinței nr. 777/2003, a fost elaborată amănunțit procedura de autorizare ca responsabil tehnic cu execuția, fiind detaliate condițiile dobândirii calității de RTE precum și cazurile în care se suspendă ori se anulează autorizația de RTE. Prin dispozițiile art. 11 și următoarele din Ordinul nr. 1895/31.08.2016 se prevede faptul că autorizarea responsabililor tehnici cu execuția se face numai în urma examenului organizat de ISC, la care pot participa candidații care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 10 din același act administrativ. Odată dobândit dreptul de practică a profesiei de responsabil tehnic cu execuția, emitentul ordinului prevede confirmarea periodică a dreptului de practică a titularilor de autorizații de responsabili tehnici cu execuția, procedură stabilită prin dispozițiile art. 44-46 din Ordin. Capitolul VII din Ordin, Aplicarea sancțiunilor, reglementează condițiile în care se poate dispune suspendarea sau anularea autorizațiilor de responsabil tehnic cu execuția, după cum urmează: "Art. 58. - (1) Suspendarea autorizației/autorizațiilor de responsabil tehnic cu execuția se poate dispune pentru o perioadă cuprinsă între 6 luni și 12 luni în următoarele situații: a) în situația încălcării oricăreia dintre prevederile art. 51 lit. a)-d) și lit. f) și/sau ale art. 52, constatate și consemnate în procesul-verbal de control și inspecție, potrivit legii, de către organele de control ale I.S.C.; b) în situația încălcării prevederilor art. 41, art. 42 alin. (1) și/sau ale art. 53; c) ca urmare a propunerii comisiei de autorizare care a analizat dosarul depus în vederea confirmării dreptului de practică; d) ca urmare a propunerii comisiei de autorizare care a analizat concluziile procesului-verbal întocmit în urma procesului de supraveghere periodică a activității responsabilului tehnic cu execuția autorizat. (2) Suspendarea autorizației/autorizațiilor de responsabil tehnic cu execuția se poate dispune pentru o perioadă de 12 luni în următoarele cazuri: a) titularul exercită activitatea în afara domeniului/subdomeniului de autorizare; b) titularul nu prelungește dreptul de practică în termenii prezentei proceduri, dar desfășoară activitatea de responsabil tehnic cu execuția; c) responsabilul tehnic cu execuția se sustrage supravegherii periodice a activității autorizate. (3) în situația încălcării art. 51 lit. g) constatată și consemnată în procesul-verbal de control și inspecției, potrivit legii, de către organele de control ale I.S.C. P. parcursul desfășurării activității specifice, suspendarea autorizației/autorizațiilor se dispune, până la data înregistrării la I.S.C. a copiei legitimației valabile de electrician autorizat, respectiv al legitimației valabile de instalator autorizat în gaze naturale, emisă de autoritatea națională de reglementare competentă, potrivit legii. (4) Suspendarea autorizației/autorizațiilor de responsabil tehnic cu execuția se poate dispune în situația în care, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, i-a fost aplicată titularului pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unor drepturi (dreptul de a ocupa funcția, de a exercita profesia sau meseria, ori de a desfășura activitatea de care s-a folosit pentru săvârșirea infracțiunii), pe perioada dispusă de instanță. (5) Suspendarea se anulează prin ordin al inspectorului general al I.S.C. atunci când se constată încetarea stării care a dus la aplicarea sancțiunii de suspendare a autorizației sau în baza unei hotărâri judecătorești definitive." "Art. 59. Anularea autorizației de responsabil tehnic cu execuția se poate dispune în următoarele situații: a) titularul a verificat și a acceptat lucrările executate sub nivelul stabilit pentru cerințele fundamentale stabilite prin Legea nr. 10/1995, republicată, cu modificările ulterioare, și care au dus la un caz de accident tehnic favorizat de neefectuarea corectă a verificărilor de calitate de către acesta, accident soldat cu victime umane în perioada de execuție și de utilizare, sau care au dus la afectarea integrității corporale cu consecințe iremediabile; b) titularul a verificat și a acceptat lucrările executate sub nivelul stabilit pentru cerințele fundamentale stabilite prin Legea nr. 10/1995, republicată, cu modificările ulterioare, și care au pus în pericol viața și sănătatea oamenilor; c) titularul a verificat și a acceptat lucrările executate sub nivelul stabilit pentru cerințele fundamentale stabilite prin Legea nr. 10/1995, republicată, cu modificările ulterioare, și care au dus la accidente cu consecințe grave asupra mediului înconjurător; d) în cazul constatării săvârșirii faptelor prevăzute art. 35 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, printr-o hotărâre definitivă a instanțelor de judecată competente; e) în situația în care, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, i-a fost aplicată titularului pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unor drepturi (dreptul de a ocupa funcția, de a exercita profesia sau meseria, ori de a desfășura activitatea de care s-a folosit pentru săvârșirea infracțiunii); f) titularul îndeplinește condițiile pentru a treia suspendare pe o perioadă limitată, în ultimii 5 ani; g) titularul desfășoară activitate de responsabil tehnic cu execuția în perioada în care autorizația este suspendată; h) titularul exercită activitatea de responsabil tehnic cu execuția la obiective pentru care nu a fost emisă autorizație de construire, la obiective a căror autorizație de construire este expirată sau la obiective care nu respectă prevederile autorizației de construire.". Rezultă, așadar, din ansamblul reglementării cuprinse la Capitolul VII, faptul că sancțiunea neîndeplinirii obligațiilor circumscrise confirmării periodice a dreptului de practică a titularilor de autorizații RTE este cea a suspendării autorizației și numai în situația în care titularul autorizației RTE suspendate a înregistrat trei suspendări pe o durată de 5 ani ori desfășoară activitate de responsabil tehnic cu execuția în perioada în care autorizația este suspendată se poate proceda la anularea autorizației de RTE. Cu toate acestea, prin dispozițiile art. 70 alin. (1) din Ordinul nr. 1895/31.08.2016, se prevede sancțiunea anulării autorizației de responsabil tehnic cu execuția pentru încălcarea obligației de a solicita preschimbarea atestatelor si legitimațiilor cu autorizații și legitimații emise de ISC, sancțiune ce se apreciază a fi excesivă, fiind evident că principiul proporționalității, aplicabil și în cazul elaborării actelor administrative cu caracter normativ (conform art. 68 din Legea nr. 24/2000) și în raport de care se apreciază existența excesului de putere cu prilejul reglementării, a fost încălcat cu prilejul edictării dispozițiilor art. 70 din Ordinul nr. 1895/31.08.2016. Față de acestea, recursul declarat în cauză urmează a fi admis, fiind demonstrată incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond interpretând și aplicând greșit dispozițiile de drept material mai sus-arătate, incidente în cauză. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul; va casa în parte sentința recurată și, rejudecând: va admite acțiunea formulată de reclamantă; va anula art. 70 din Ordinul nr. 1895/2016 și va obliga pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții la emiterea unui nou certificat de atestare tehnico- profesională și la preschimbarea corespunzătoare a legitimației, menținându-se, în rest, dispozițiile sentinței, privitoare la excepția lipsei calității procesual- pasive a pârâtului ISC.