Decizia nr. 4615/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — contestație împotriva încheierii nr. 31/2024 a Curții de Apel București

Asupra contestației de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1 Circumstanțele cauzei Prin cererea nr. x din data de 04.12.2024, înregistrată la aceeași dată la Curtea de Apel București sub nr. x/2024, Consiliul Concurenței a solicitat Curții de Apel București autorizarea desfășurării unor inspecții inopinate, pentru trei zile consecutive, în perioada 16.12.2024 -20.12.2024, cu privire la activitatea întreprinderilor A. S.R.L. și B. S.R.L., urmând ca perioada concretă de efectuare a inspecției să fie stabilită prin ordin al Președintelui Consiliului Concurenței emis ulterior autorizării judiciare.

2. Soluția instanței de fond Prin încheierea nr. 31 din data de 10 decembrie 2024, Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admite cererea formulată de Consiliul Concurenței și a autorizat efectuarea unor inspecții inopinate, pentru trei zile consecutive, în perioada 16.12.2024 - 20.12.2024, cu privire la activitatea întreprinderilor B., persoană juridică română, înregistrată la Oficiul Registrului Comerțului sub nr. x/2023, la sediul social din orașul Otopeni, județul Ilfov, precum și în toate celelalte spații deținute legal și/sau în care întreprinderea își desfășoară activitatea, potrivit art. 39 alin. (1) din Lege, incluzând sediul secundar/punctul de lucru din localitatea Năvodari, Terminalul A., incinta port Midia, parcela x, camera nr. 17, județul Constanța și A. S.R.L., persoană juridică română, înregistrată la Oficiul Registrului Comerțului sub nr. x/2008, Ia sediul social din orașul Otopeni, județul Ilfov, precum și în toate celelalte spații deținute legal și/sau în care întreprinderea își desfășoară activitatea, potrivit art. 39 alin. (1) din Lege, incluzând sediul secundar/punctul de lucru din localitatea Năvodari, portul Midia, parcela x, județul Constanța, urmând ca perioada concretă de efectuare a inspecției să fie stabilită prin ordin al Președintelui Consiliului Concurenței emis ulterior autorizării judiciare.

3. Cererea de recurs Împotriva încheierii nr. 31 din data de 10 decembrie 2024 a Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâtele A. S.R.L. și B. S.R.L.. Contestatoarele arată că încheierea prin care s-a autorizat inspecția inopinată este nelegală, întrucât instanța nu a verificat îndeplinirea condițiilor prevăzute de Legea concurenței pentru o astfel de măsură. Se arată că, potrivit art. 33 alin. (1) și art. 38 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 71/2024, efectuarea unei inspecții inopinate este permisă numai în cazul în care există indicii privind o posibilă încălcare a legii și indicii că la sediul întreprinderii pot fi găsite documente sau informații necesare investigării faptei.

Contestatoarele susțin că instanța nu a analizat existența acestor indicii, limitându-se la a reproduce afirmațiile Consiliului Concurenței, fără a verifica temeinicia lor și fără a realiza un examen real al circumstanțelor cauzei. În aplicarea acestor cerințe, contestatoarele arată că instanța ar fi trebuit să verifice dacă există indicii privind deținerea unei poziții dominante de către A. și dacă există indicii privind săvârșirea unui abuz de poziție dominantă, în sensul art. 6 alin. (1) lit. b) din Legea concurenței și art. 102 TFUE. Contestatoarele susțin că încheierea nu cuprinde nicio analiză privind structura pieței, presiunea concurențială exercitată de alți operatori, existența unor bariere la intrare sau puterea de negociere a clienților, deși aceste elemente sunt esențiale pentru a aprecia existența unei poziții dominante, conform Orientărilor Comisiei Europene privind aplicarea art. 102 TFUE.

Contestatoarele arată că pe piața serviciilor portuare de operare GPL există alți operatori cu capacități comparabile, ceea ce pune sub semnul întrebării existența unei poziții dominante. De asemenea, susțin că definirea pieței geografice exclusiv la nivelul portului Midia este contrară practicii europene, care consideră piața serviciilor portuare ca fiind cel puțin regională, iar în unele cazuri chiar supranațională. În ceea ce privește pretinsul abuz, contestatoarele arată că simplul refuz de contractare nu constituie, prin el însuși, un abuz de poziție dominantă, iar instanța nu a analizat elementele suplimentare necesare pentru a reține o astfel de faptă, astfel cum rezultă din jurisprudența europeană și din Orientările Comisiei Europene.

Contestatoarele susțin că încheierea nu conține nicio analiză privind existența unor circumstanțe care să transforme un refuz de furnizare într-un abuz, cum ar fi eliminarea unui concurent eficient, afectarea consumatorilor sau lipsa unei justificări obiective. Acestea mai arată că instanța nu a exercitat controlul jurisdicțional efectiv impus de art. 40 alin. (4) din Legea concurenței, care obligă judecătorul să verifice dacă cererea de autorizare este întemeiată. Acestea susțin că instanța s-a limitat la un control formal, fără a analiza proporționalitatea măsurii și fără a verifica dacă ingerința în drepturile întreprinderilor este justificată, necesară și proporțională, astfel cum impune jurisprudența Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului.

Contestatoarele invocă principiul proporționalității, arătând că instanța trebuia să verifice dacă măsura este adecvată scopului urmărit, necesară în raport cu alternativele posibile și proporțională în raport cu gravitatea indiciilor, iar această analiză nu se regăsește în motivarea încheierii. De asemenea, arată că încheierea nu respectă obligația de motivare prevăzută de art. 425 alin. (2) C. proc. civ., întrucât nu prezintă situația de fapt reținută, nu analizează indiciile invocate de Consiliu și nu explică motivele pentru care cererea a fost admisă. Contestatoarele arată că motivarea este compusă din considerente generale, aplicabile oricărei inspecții, și dintr-o simplă referire la existența unor "indicii" prezentate într-o notă internă a Consiliului, notă inaccesibilă părților, ceea ce nu permite exercitarea dreptului la apărare și nu îndeplinește standardele jurisprudențiale privind motivarea hotărârilor judecătorești.

În fine, contestatoarele susțin că încheierea încalcă art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene și art. 6 și 13 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, întrucât nu asigură un control efectiv asupra ingerinței autorității administrative și nu garantează dreptul la un proces echitabil. Arată că jurisprudența CEDO impune ca măsurile de inspecție să fie supuse unui control riguros al necesității și proporționalității, iar instanța nu a efectuat acest examen, motivarea fiind standardizată și neindividualizată.

4. Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, Consiliul Concurenței susține că argumentele contestatoarelor se întemeiază pe confundarea indiciilor care justifică declanșarea investigației cu indiciile necesare efectuării unei inspecții inopinate, arătând că, potrivit art. 38 alin. (2) și art. 40 alin. (4) din Legea concurenței, instanța de autorizare verifică exclusiv dacă există indicii că la sediile întreprinderilor investigate pot fi găsite documente relevante, iar nu temeinicia indiciilor care au stat la baza ordinului de declanșare a investigației, ordin ce poate fi contestat numai odată cu decizia finală, conform art. 51 alin. (3). Se arată că modificarea art. 38 alin. (1) prin Legea nr. 71/2024 nu a schimbat natura controlului judiciar, condiția existenței indiciilor privind posibilitatea găsirii de documente fiind deja prevăzută de art. 38 alin. (2). Întrucât contestatoarele sunt chiar întreprinderile investigate pentru un posibil abuz de poziție dominantă, Consiliul apreciază că existența unor documente relevante la sediile acestora este evidentă, iar instanța a reținut corect îndeplinirea condițiilor art. 38-40 din lege.

Se mai arată că încheierea este legal motivată, instanța efectuând analiza necesității și proporționalității în limitele competenței sale, iar criticile contestatoarelor tind să extindă nejustificat obiectul controlului judiciar. Prin răspunsul la întâmpinare, contestatoarele susțin că instanța era obligată să verifice seriozitatea indiciilor privind pretinsa încălcare a legislației concurenței, întrucât art. 38 din Legea concurenței, interpretat în lumina Directivei ECN+, a jurisprudenței CEDO și CEJ și a principiului proporționalității, impune un control judiciar efectiv asupra motivelor care justifică o inspecție inopinată. Contestatoarele arată că lipsa acestei verificări, coroborată cu refuzul accesului la nota internă ce conține indiciile invocate de Consiliu, încalcă dreptul la apărare și transformă autorizarea inspecției într-un act formal, lipsit de garanțiile procedurale esențiale.

Prin cererea depusă la data de 13 octombrie 2025, Consiliul Concurenței invocă excepția lipsei de interes a contestatoarelor, arătând că acestea au atacat exclusiv încheierea de autorizare a inspecției, fără a formula și acțiunea distinctă prevăzută de art. 38 alin. (6) din Legea concurenței împotriva ordinului de efectuare a inspecției, act administrativ autonom, cu natură juridică proprie și cu o cale de atac separată. Întrucât anularea încheierii nu ar produce niciun efect asupra ordinului de inspecție, care rămâne în ființă în lipsa contestării sale în termenul legal, Consiliul susține că demersul contestatoarelor este lipsit de interes, nefiind apt să conducă la înlăturarea efectelor juridice ale inspecției deja dispuse.

5. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra contestației Examinând încheierea atacată prin prisma criticilor formulate de contestatoare, a apărărilor invocate de Consiliul Concurenței și a dispozițiilor legale incidente în materia autorizării inspecțiilor inopinate, Înalta Curte constată că nici excepția lipsei de interes și nici motivele de nelegalitate invocate nu pot fi primite, contestația fiind nefondată pentru considerentele expuse în continuare. Consiliul Concurenței a solicitat Curții de Apel București autorizarea efectuării unor inspecții inopinate la B. S.R.L. și A. S.R.L., pentru perioada 16-20 decembrie 2024, urmând ca data exactă să fie stabilită ulterior prin ordin al președintelui autorității.

Prin încheierea recurată, Curtea de Apel a a admis cererea Consiliului Concurenței și a autorizat efectuarea unor inspecții inopinate la B. S.R.L. și A. S.R.L., pentru perioada 16-20 decembrie 2024, în toate spațiile în care acestea își desfășoară activitatea, urmând ca data exactă a inspecției să fie stabilită ulterior prin ordin al președintelui autorității. Analizând excepția lipsei de interes invocată de Consiliul Concurenței, Înalta Curte reține că, potrivit art. 40 alin. (7) din Legea nr. 21/1996, încheierea de autorizare a inspecției inopinate poate fi atacată distinct, prin contestație, în termen de 72 de ore de la comunicare. Această cale de atac are un regim juridic autonom, fiind concepută de legiuitor ca un instrument procesual specific de control judiciar asupra autorizării inspecției, independent de acțiunea în anulare a ordinului de inspecție prevăzută de art. 38 alin. (6) din aceeași lege.

Faptul că părțile nu au formulat o cerere separată de anulare a ordinului de inspecție nu lipsește de interes contestația îndreptată împotriva încheierii de autorizare, întrucât obiectul și finalitatea celor două căi de atac sunt diferite, iar exercitarea uneia nu este condiționată de exercitarea celeilalte. Interesul contestatoarelor rezultă din însăși natura actului atacat, întrucât încheierea de autorizare produce efecte juridice directe și imediate asupra sferei lor de drepturi, permițând autorității de concurență accesul în sediile, punctele de lucru și spațiile utilizate în desfășurarea activității economice. Această ingerință, care afectează dreptul la inviolabilitatea sediului profesional, dreptul la viață privată profesională și dreptul de proprietate asupra documentelor și echipamentelor supuse inspecției, este suficientă pentru a justifica un interes actual și personal în contestarea actului.

În plus, autorizarea judiciară reprezintă premisa indispensabilă pentru efectuarea inspecției, constituind actul jurisdicțional care validează ingerința administrativă; prin urmare, contestarea sa nu poate fi considerată lipsită de utilitate, chiar dacă ordinul de inspecție nu a fost atacat separat. Controlul judiciar asupra autorizării este autonom, iar lipsirea părților de posibilitatea de a-l exercita ar echivala cu golirea de conținut a garanției prevăzute de art. 40 alin. (7) din Legea nr. 21/1996. Totodată, interesul nu poate fi condiționat de exercitarea cumulativă a ambelor căi de atac prevăzute de lege, întrucât acestea au obiect, natură și finalitate distincte. Contestatoarele sunt îndreptățite să supună controlului judiciar actul care autorizează intruziunea, independent de actul administrativ subsecvent, astfel încât excepția lipsei de interes este neîntemeiată.

Pe fondul contestației, Înalta Curte constată că soluția pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică, întrucât aceasta a analizat cererea Consiliului Concurenței în limitele competenței sale, a verificat îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 38-40 din Legea nr. 21/1996 și a motivat în mod suficient necesitatea și proporționalitatea autorizării inspecției inopinate, criticile formulate de contestatoare nefiind apte să răstoarne temeiul juridic al încheierii atacate. În ceea ce privește criticile referitoare la neîndeplinirea condițiilor legale pentru autorizarea inspecției, Înalta Curte reține că instanța de fond a aplicat corect dispozițiile art. 38-40 din Legea nr. 21/1996, verificând existența unei investigații în curs, natura suspiciunilor formulate de autoritatea de concurență și necesitatea utilizării instrumentului inspecției inopinate pentru identificarea probelor relevante.

Legea nu impune instanței de autorizare obligația de a analiza în această etapă temeinicia indiciilor privind existența unei poziții dominante sau a unui abuz, aceste aspecte fiind de competența exclusivă a procedurii de investigare și, eventual, a controlului judiciar exercitat asupra deciziei finale, potrivit art. 51 alin. (3) din lege. Prin urmare, criticile privind lipsa verificării poziției dominante, a abuzului sau a definirii pieței relevante excedează obiectului procedurii de autorizare și nu pot fi primite.

Cu privire la criticile ce vizează lipsa unui control jurisdicțional efectiv și pretinsa omisiune a instanței de a realiza testul de proporționalitate, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat cererea prin raportare la scopul investigației, la natura suspiciunilor și la necesitatea măsurii, reținând explicit că inspecția este adecvată și necesară pentru identificarea documentelor susceptibile de a clarifica existența unei posibile încălcări a legislației concurenței. În această etapă, instanța nu este chemată să aprecieze asupra vinovăției întreprinderilor sau asupra existenței faptei, ci doar asupra caracterului rezonabil și proporțional al măsurii solicitate, ceea ce Curtea de Apel a realizat în mod corespunzător.

Referitor la critica întemeiată pe art. 425 C. proc. civ., Înalta Curte reține că încheierea atacată cuprinde motivele de fapt și de drept care au fundamentat soluția, fiind expuse elementele investigației, cadrul legal incident, natura suspiciunilor, justificarea necesității inspecției și rațiunea pentru care instanța a apreciat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 38-40 din Legea concurenței. Motivarea instanței de fond este suficientă, clară și permite exercitarea controlului judiciar, nefiind necesară o analiză aprofundată a indiciilor privind pretinsa încălcare a legislației concurenței, întrucât această analiză excedează obiectului procedurii de autorizare a inspecției și aparține exclusiv procedurii de investigare.

Art. 425 C. proc. civ. nu impune instanței să anticipeze sau să substituie analiza de fond a autorității de concurență, ci doar să explice rațiunea pentru care măsura solicitată este legală și necesară în raport cu investigația în curs, cerință pe care încheierea o îndeplinește. În ceea ce privește criticile referitoare la dreptul la apărare, accesul la nota internă a Consiliului Concurenței și invocarea art. 47 din Cartă și art. 6 și 13 CEDO, Înalta Curte constată că procedura de autorizare a inspecției este una necontradictorie, cu caracter urgent, iar legea nu prevede comunicarea documentelor interne ale autorității în această etapă. Controlul judiciar efectiv este asigurat prin posibilitatea contestării încheierii, iar analiza completă a indiciilor și a probelor se realizează în cadrul procedurii de investigare și, ulterior, în cadrul acțiunii împotriva deciziei finale.

Prin urmare, criticile privind încălcarea dreptului la apărare nu pot fi primite. În fine, criticile privind existența unor indicii publice referitoare la lipsa unei poziții dominante sau la caracterul nefondat al suspiciunilor formulate de autoritate nu pot fi analizate în cadrul procedurii de autorizare, întrucât aceasta nu are ca obiect verificarea temeiniciei investigației, ci doar legalitatea și necesitatea măsurii solicitate. Întrucât încheierea atacată cuprinde considerente suficiente, clare și conforme cu dispozițiile legale aplicabile, iar motivele invocate în contestație nu sunt de natură a răsturna temeinicia soluției primei instanțe, contestația este nefondată. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc.

civ., raportat la art. 40 alin. (7) din Legea nr. 21/1996, va respinge excepția lipsei de interes și, pe fond, va respinge contestația formulată de A. S.R.L. și B. S.R.L. împotriva încheierii nr. 31 din 10 decembrie 2024 a Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Respinge excepția lipsei de interes, invocată de pârâtul Consiliul Concurenței. Respinge contestația formulată de pârâtele A. S.R.L. și B. S.R.L. împotriva încheierii nr. 31 din data de 10 decembrie 2024 a Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondată. Definitivă. Pronunțată astăzi, 14 octombrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.