Decizia nr. 4597/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 147/2024 a Curții de Apel Târgu

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș - secția a II -a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantele A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului, - anularea răspunsului Secretariatului General al Guvernului nr. 15A/7924/CA/05. 06.2024, în procedura prealabilă; - anularea în parte a H.G. nr. 1035/2020 privind modificarea și completarea anexei la Hotărârea Guvernului nr. 153/2018 pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind stabilirea locurilor de muncă, a categoriilor de personal, a mărimii concrete a sporului pentru condiții de muncă prevăzut în anexa nr. II la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a condițiilor de acordare a acestuia, pentru familia ocupațională de funcții bugetare "Sănătate și asistență socială", după cum urmează: - înlăturarea pct. 2 articol unic în sensul eliminării soluției legislative de interdicție privind cumularea sporurilor pentru situația de risc epidemiologie și pentru (alte) condiții de muncă deosebit de periculoase.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 147 din 8 noiembrie 2024, Curtea de Apel Târgu Mureș - secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată excepția tardivității invocată de Guvernul României. A respins ca inadmisibilă cererea reclamantelor privind anularea răspunsului nr. x/05.06.2024. A respins în rest, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamante în contradictoriu cu pârâtul Guvernul Românie, prin Secretariatul General al Guvernului. A admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Sănătății în favoarea Guvernului României.

Cererea de recurs Împotriva sentinței sentinței nr. 147 din 8 noiembrie 2024 a Curții de Apel Târgu Mureș - secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au decarat recurs reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac exercitate, recurentele susțin că hotărârea recurată este afectată de vicii de legalitate care impun casarea acesteia, întrucât instanța nu a motivat în mod real soluția și a aplicat greșit normele de drept material incidente. În ceea ce privește motivarea hotărârii, se arată că instanța nu a analizat argumentele referitoare la nelegalitatea extrinsecă a H.G. nr. 1035/2020, ignorând complet Nota de fundamentare și obligațiile de motivare prevăzute de Legea nr. 24/2000 și de H.G. nr. 1361/2006 privind instrumentele de prezentare și motivare ale actelor normative. Instanța s-a limitat la a reproduce pasaje generale, fără a examina dacă acestea justifică în mod efectiv interdicția cumulării sporului de risc epidemiologic cu sporurile pentru condiții deosebit de periculoase, deși aceasta reprezenta chestiunea centrală a cauzei. Se arată că instanța nu a analizat lipsa unui studiu de impact privind efectele interdicției asupra personalului medical, deși art. 6 și art. 7 din Legea nr. 24/2000 impun o motivare temeinică și evaluarea consecințelor sociale, economice și bugetare ale actului normativ. Nota de fundamentare nu explică de ce ar fi necesară interdicția cumulului, nu justifică existența vreunui impact financiar negativ și nu analizează efectele asupra personalului expus simultan la riscuri multiple, în special asupra personalului din secțiile ATI. Instanța nu a răspuns acestor argumente, deși art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. impune obligația de a expune motivele pentru care sunt înlăturate susținerile părților. Recurentele arată că instanța nu a examinat nici argumentele privind încălcarea principiului egalității și nediscriminării, consacrat de art. 16 din Constituție, art. 14 din CEDO și art. 1 din Protocolul nr. 12, limitându-se la afirmații generale, fără a analiza situația comparabilă dintre personalul ATI și alte categorii de personal medical. Interdicția cumulului produce un tratament diferențiat nejustificat, deoarece personalul ATI, expus concomitent riscurilor permanente specifice secției și riscurilor epidemiologice generate de pandemia COVID-19, este privat de unul dintre sporuri, în timp ce alte categorii de personal medical beneficiază integral de sporul epidemiologic. Instanța nu a analizat dacă această diferență urmărește un scop legitim și dacă este proporțională, deși jurisprudența CEDO impune o astfel de examinare. În ceea ce privește aplicarea normelor de drept material, recurentele arată că instanța a interpretat greșit dispozițiile Legii nr. 153/2017 și ale H.G. nr. 153/2018, reținând în mod eronat că legea ar interzice cumularea sporurilor pentru condiții deosebit de periculoase. Legea nr. 153/2017 nu conține nicio interdicție expresă privind cumularea sporului de risc epidemiologic cu alte sporuri, iar H.G. nr. 153/2018, având aceeași forță juridică precum H.G. nr. 1035/2020, nu poate fundamenta o interdicție neprevăzută de lege. Mai mult, H.G. nr. 1035/2020 a fost emisă pentru a modifica și completa H.G. nr. 153/2018, putând introduce norme derogatorii, însă acestea trebuie să fie motivate, ceea ce nu s-a realizat. Recurentele subliniază că art. 160 Codul muncii și art. 25 din Legea nr. 153/2017 permit cumularea sporurilor în limita plafonului legal, fără a interzice cumulul sporului epidemiologic cu alte sporuri. Sporul epidemiologic a fost instituit pentru a compensa riscurile excepționale generate de pandemia COVID-19, însă interdicția cumulului anulează efectul compensatoriu pentru personalul ATI, care a suportat riscuri multiple, și conduce la situația paradoxală în care personalul cel mai expus primește mai puțin decât personalul mai puțin expus. În concluzie, recurentele solicită constatarea incidenței motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., casarea sentinței nr. 147/2024 a Curții de Apel Târgu Mureș, rejudecarea cauzei și admiterea acțiunii în contencios administrativ, cu consecința anulării parțiale a H.G. nr. 1035/2020, în special a punctului 2 al articolului unic, care instituie interdicția cumulării sporurilor.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul - pârât Guvernul României solicită respingerea recursului, arătând că H.G. nr. 1035/2020 este legală, fiind motivată suficient prin Nota de fundamentare și adoptată în contextul pandemiei, în concordanță cu legislația specială și cu jurisprudența constituțională. Sporurile sunt stabilite în limitele marjei de apreciere conferite de Legea nr. 153/2017, iar regula acordării unui singur spor, cel mai mare, este justificată pentru a evita diminuarea drepturilor salariale. Guvernul subliniază că salarizarea personalului bugetar este atributul exclusiv al legiuitorului, astfel că instanța nu poate modifica opțiunile normative. În consecință, se solicită menținerea sentinței ca legală și temeinică. Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul - pârât Ministerul Sănătății solicită respingerea recursului și menținerea sentinței Curții de Apel, arătând că soluția primei instanțe este legală. Ministerul explică faptul că H.G. nr. 153/2018 și H.G. nr. 1035/2020 reglementează distinct sporul pentru condiții deosebit de periculoase, iar completarea din 2020 a fost necesară pentru a adapta cadrul normativ la situația pandemică și pentru a evita diminuarea sporurilor deja acordate. Sporul epidemiologic a fost stabilit între 75% și 85% din salariul de bază, iar regula acordării unui singur spor, cel mai mare, este justificată pentru a preveni suprapunerea nelegală a sporurilor din aceeași anexă. Ministerul arată că actul normativ a fost emis în concordanță cu legislația specială privind riscul epidemiologic și că, după intrarea în vigoare a H.G. nr. 1035/2020, nu mai era necesară îndeplinirea condițiilor generale privind declararea epidemiei deosebit de grave. Se subliniază că salarizarea personalului medical este reglementată prin acte normative cu forță juridică superioară, iar instanța nu poate modifica opțiunile legiuitorului. În consecință, se solicită respingerea recursului ca nefondat.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor invocate, a apărărilor formulate prin întâmpinări, precum și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Recurentele - reclamante au învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea parțială a H.G. nr. 1035/2020, în sensul eliminării interdicției de cumul al sporului de risc epidemiologic cu sporurile pentru alte condiții de muncă deosebit de periculoase. Prin sentința recurată, Curtea de Apel a respins, ca inadmisibilă, cererea reclamantelor privind anularea răspunsului nr. x/05.06.2024, iar pe fond a respins acțiunea. Analizând sentința atacată prin raportare la motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea nu sunt întemeiate, soluția primei instanțe fiind expresia unei corecte interpretări și aplicări a dispozițiilor legale incidente în raport cu situația de fapt reținută și cu limitele învestirii sale. În ceea ce privește motivul de casare întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitor la pretinsa nemotivare sau motivare insuficientă a hotărârii, Înalta Curte constată că instanța de fond a expus în mod complet și coerent rațiunile pentru care a respins cererea de anulare a răspunsului emis în procedura prealabilă, reținând corect că acesta nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind apt să producă efecte juridice autonome. Totodată, instanța a analizat în mod explicit criticile referitoare la legalitatea extrinsecă și intrinsecă a H.G. nr. 1035/2020, raportându-se la conținutul notei de fundamentare, la cadrul normativ aplicabil și la jurisprudența constituțională invocată de reclamanți. Faptul că soluția nu concordă cu susținerile părților nu echivalează cu lipsa motivării, câtă vreme instanța a examinat argumentele esențiale și a oferit un răspuns complet și coerent în raport cu cadrul normativ aplicabil. Sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat în mod corect dispozițiile legale incidente. În mod justificat s-a reținut că H.G. nr. 1035/2020 a fost emisă în executarea Legii nr. 153/2017 și a H.G. nr. 153/2018, în contextul particular generat de pandemia COVID-19, având ca scop adaptarea cadrului normativ la situația epidemiologică și evitarea diminuării sporurilor deja acordate personalului medical. Regula potrivit căreia, în ipoteza suprapunerii unor situații care ar permite acordarea mai multor sporuri din aceeași anexă, se acordă un singur spor, cel mai mare, reprezintă o opțiune normativă a legiuitorului delegat, situată în marja de apreciere conferită de Legea nr. 153/2017, fără a contraveni principiului egalității în drepturi. Înalta Curte reține că diferența de tratament invocată de reclamanți nu se raportează la situații identice, întrucât personalul care beneficia anterior de spor pentru condiții deosebit de periculoase se afla deja într-un regim salarial compensatoriu, distinct de cel aplicabil personalului care nu era încadrat în astfel de condiții. Interdicția cumulului nu are caracter discriminatoriu, ci urmărește evitarea suprapunerii unor sporuri cu aceeași natură juridică, în acord cu structura sistemului de salarizare instituit prin Legea nr. 153/2017. În mod corect instanța de fond a reținut că salarizarea personalului plătit din fonduri publice este atributul exclusiv al legiuitorului, iar instanța de contencios administrativ nu poate substitui opțiunea normativă cu propria apreciere asupra oportunității sau echității măsurii. În ceea ce privește pretinsa nelegalitate extrinsecă a actului administrativ normativ, Înalta Curte constată că nota de fundamentare a H.G. nr. 1035/2020 cuprinde elementele prevăzute de Legea nr. 24/2000, fiind prezentate contextul epidemiologic, necesitatea intervenției legislative și impactul bugetar, astfel încât nu poate fi reținută încălcarea normelor de tehnică legislativă. Lipsa unei justificări distincte pentru interdicția cumulului nu echivalează cu inexistența fundamentării actului, câtă vreme soluția normativă se circumscrie cadrului general al reglementării sporurilor pentru condiții deosebit de periculoase. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat de reclamantele A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., ca nefondat.